羅忠桓

(中共懷化市委黨?？蒲刑?湖南懷化418008)

社會參與的主體是指參與或介入突發(fā)事件應(yīng)急與救援的政策制定、現(xiàn)場應(yīng)對的角色,是指傳統(tǒng)的應(yīng)急救援主要角色(政府、軍隊(duì))之外的個人或組織。即社會公共組織、工商企業(yè)、普通公民參與應(yīng)急管理政策的制定與執(zhí)行過程,其重點(diǎn)是參與突發(fā)公共事件的預(yù)防與應(yīng)對處置。應(yīng)急管理是政府的重要職能,但允許社會主體參與應(yīng)急管理全過程是全球治理公共安全的主要做法,中國也不例外,在2007年8月30日頒布并于11月1日施行的“突發(fā)事件應(yīng)對法”中明確規(guī)定了企事業(yè)單位和公民等社會主體的責(zé)任。

一、社會參與是治理公共突發(fā)事件的基礎(chǔ)

在中國現(xiàn)階段,提高應(yīng)急管理能力,不但需要從政府自身能力提高上入手,同時還需要從提高社會參與能力上下大力氣。推進(jìn)社會有序、高效參與是應(yīng)急管理的必然選擇。

在新的應(yīng)急管理模式中,社會參與治理的意義尤其重大,它是整個應(yīng)急模式不可或缺的內(nèi)容。

社會參與是應(yīng)急管理本身的特點(diǎn)和規(guī)律所決定?！巴话l(fā)公共事件是公共問題極端發(fā)展的表現(xiàn),是公共產(chǎn)品供求矛盾激化的結(jié)果”[1]。突發(fā)公共事件本來的難于治理性,加上全球化、信息化和知識化的發(fā)展,發(fā)生突發(fā)公共事件的公共問題愈加復(fù)雜,限制了應(yīng)急管理作為政府壟斷性職能的可行性,使得傳統(tǒng)上依靠政府單向管理,應(yīng)對突發(fā)公共事件的安全管理舊范式必然成為過去式,必然建立基于公共治理理論基礎(chǔ)之上的政府與社會合作的應(yīng)急管理模式,換言之,只有社會參與,才能生產(chǎn)出有效預(yù)防與應(yīng)對處置突發(fā)公共事件的公共產(chǎn)品。按照我國突發(fā)事件應(yīng)對法的有關(guān)條款,可以把應(yīng)急管理系統(tǒng)分為政府行政責(zé)任系統(tǒng)和社會責(zé)任系統(tǒng),兩個系統(tǒng)相互作用缺一不可,社會責(zé)任系統(tǒng)的作用不但包括參與應(yīng)急救援的“基礎(chǔ)”,還包括以捐贈,提供信息與對策、參與現(xiàn)場救援、提供技術(shù)和設(shè)備、實(shí)施商業(yè)援助計(jì)劃,配合政府行動等主要方面發(fā)揮作用。一是服從政府應(yīng)急行動。在危機(jī)中按照政府的計(jì)劃和指令行事,如服從隔離措施,及時撤退等。二是參與應(yīng)急管理的基礎(chǔ)宣,包括參與政府應(yīng)急管理公共政策的制定和預(yù)案制定,參與應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn),如何提高自身危機(jī)意識和應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)知識及技巧能力。三是向應(yīng)急管理中心提供信息。突發(fā)事件的應(yīng)急管理尤其是響應(yīng)處置必須做到“三個如何”:如何獲得更多的信息,如何獲得更多的時間,如何降低事件的危害度和損失。[2](P261)在信息提供方面,社會主體的各要素具有接近緊急事件觸發(fā)因子、環(huán)境的優(yōu)勢,因此,本身就是信息源。信息的傳遞有其自身規(guī)律,如果從信息源能直接達(dá)到應(yīng)急管理中心,不但可以節(jié)省信息流程的時間,而且能保障信息的真實(shí)性,為緊急事件的防控與應(yīng)對處置可以發(fā)揮最大的作用。四是向應(yīng)急管理中心提供應(yīng)急資源,儲備充足的應(yīng)急物資,以便在緊急事件來襲時,確保相應(yīng)的物資供應(yīng),這是化解危機(jī)的一個重要條件。但過度的應(yīng)急資源儲備,不但政府難以做到,而且容易導(dǎo)致資金和物資、人力的不必要的積壓和浪費(fèi)。因此需要政府與社會合作,政府掌握好社會可以提供的資源,而一旦緊急事件發(fā)生時,社會通過一定的方式,向應(yīng)急管理中心提供需要的應(yīng)急資源。第五是參與應(yīng)急響應(yīng)。社會參與應(yīng)急響應(yīng)表現(xiàn)為事發(fā)地社會各主體的先期響應(yīng)及處置,以及非事發(fā)地社會各主體志愿參與救援與恢復(fù)管理。

社會參與有利于增強(qiáng)自身對公共突發(fā)事件的“免疫性”。所謂免疫性是指社會參與不但可以自發(fā)控制某些公共突發(fā)事件發(fā)生,降低發(fā)生頻率,即使發(fā)生了突發(fā)事件,社會參與可以緩解突發(fā)事件的破壞性。從突發(fā)事件發(fā)生機(jī)理來看,任何突發(fā)事件都發(fā)生在社會肌體中,社會肌體中的組織和細(xì)胞參與到預(yù)防和消滅長在自身的“毒細(xì)胞”或毒瘤,實(shí)際上是社會自身提高了抵抗力和“發(fā)病”后的自我恢復(fù)力。這種免疫性、自控力在許多地方得到體現(xiàn),如那些民主發(fā)展比較好的國家和地區(qū),因?yàn)楣裆鐣己冒l(fā)育,社會安全等突發(fā)事件明顯低于那些民主和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家和地區(qū),這在東南亞小國與北歐小國、南美國家與北美國家可以清晰地認(rèn)識到。而危機(jī)事件到來時,良好的社會參與不但可以縮減危機(jī)的規(guī)模,而且又為下一次危機(jī)的應(yīng)對準(zhǔn)備了一劑防藥。那些在危機(jī)治理中社會參與有序有效的國家和地區(qū),危機(jī)治理總是顯得不慌不亂、危機(jī)治理結(jié)果總是高效的。中國能成功應(yīng)對2008年、2009年、乃至今年上半年的各類危機(jī)事件或重大活動,這與有效的社會參與作用是分不開的,如全民反恐、奧運(yùn)會激情奉獻(xiàn)的志愿安保服務(wù)、汶川大地震的全民自發(fā)動員參與救援、玉樹地震救災(zāi)的民眾參與、西南抗旱與南方水災(zāi)中的民眾參與、上海世博會的志愿服務(wù)活動,等等,這些都證明了社會參與的偉大力量。

在實(shí)踐上,社會在參與應(yīng)急管理、預(yù)防和應(yīng)對處置公共突發(fā)事件中也發(fā)揮了一定作用,當(dāng)前應(yīng)急管理不斷引起政府的高度重視,隨著管理重心下移,社會參與的狀況正在發(fā)生變化,從2003年非典事件到2008年南方冰災(zāi)與四川汶川大地震,社會參與經(jīng)歷了“從無到有、從少到多、從多到好”的發(fā)展與進(jìn)步:社會參與的責(zé)任意識得到喚醒,全民參與的氛圍基本形成,參與組織走向聯(lián)合行動,參與能力有明顯提高,參與作用進(jìn)一步發(fā)揮,在與國際社會組織參與共同行動上有突破,但社會參與與現(xiàn)實(shí)要求還很不對稱,參與還是低水平的,參與的范圍和作用有限,主要還是靠政府承擔(dān)。其原因主要是:社會缺乏危機(jī)意識,參與意識不強(qiáng),應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)知識及技巧技能不足;社會參與行動存在盲目性、臨時性、低效性;社會參與作用不大,主要是發(fā)揮了服從政府行動的“行政性”參與作用,集中在捐獻(xiàn)款物、信息溝通、運(yùn)送和分發(fā)物資、協(xié)助安撫危機(jī)受害者、穩(wěn)定社會秩序上,在對政府的彌補(bǔ)作用上的實(shí)際影響還不夠。社會參與有限的深層原因有:全能政府的政府管理思維限制了社會主體在公共危機(jī)管理中扮演的角色和發(fā)揮作用;公民與社會長期接受政府全能主義的影響,形成了依賴性人格;公民社會發(fā)育不足,公民組織化程度低,社區(qū)組織單一;非營利組織發(fā)育不足,沒有資源;工商企業(yè)社會責(zé)任不足;基層政府公信力低,凸顯組織資源不足;社會參與缺乏自我協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制與政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,社會參與的激勵保障機(jī)制不健全,社會動員手段單一,凸顯制度資源不足;相應(yīng)的法制建設(shè)滯后,社會參與缺乏自主性,沒有合法身份,沒有規(guī)范,凸顯法理資源不足;社會參與缺乏應(yīng)急文化支撐,公共精神、自主精神、志愿精神培育不足。社會參與能力與作用的不足是應(yīng)急管理整體能力與水平那么難已提升的根本因素。

二、構(gòu)建不同社會主體有序參與的機(jī)制是關(guān)鍵

保證突發(fā)事件在潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、消退期,在空間圍上都有相應(yīng)的社會主體負(fù)責(zé),達(dá)到急而不亂,廣而不漏,這需要相應(yīng)的系統(tǒng)機(jī)制作保障。

一是健全公民,單位,社區(qū)、社會公共組織自我管理,自我負(fù)責(zé)的“群防群治型”參與型機(jī)制,參與的相應(yīng)主體應(yīng)在提高自救互救能力,提高參與水平上取得新的發(fā)展。

群防群治是借鑒社會治安綜合治理,防范治安刑事案件的管理機(jī)制,其特點(diǎn)是齊抓共管,預(yù)防為主。群防群治在應(yīng)急管理中的重要作用,它能形成一個由點(diǎn)到線到面的立體型體系。這個點(diǎn)就是公民個人、單位個體、社區(qū)個體,每一個公民、每一個單位、每一個社區(qū)如果都能自我管理,自我負(fù)責(zé)任,那么就能筑起第一道防線。群防群治的作用主要是預(yù)防,它的前提條件是公民,單位、社區(qū)的能力是正常的,能看好自己的門,管好自己的人,把引發(fā)突發(fā)公共事件的誘因、苗頭排除在萌芽狀態(tài)中。對于突發(fā)事件誘因的排查,信息的收集與報(bào)告、事件苗頭的排除,群防群治機(jī)制具有天然的優(yōu)勢。2008年,國人全民反恐,全民參與奧運(yùn)安保是群防群治機(jī)制的經(jīng)典運(yùn)用。突發(fā)事件應(yīng)急管理下基層,重心下移,進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、也是群防群治的要求。我們現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是把應(yīng)急管理群防群治機(jī)制與只負(fù)責(zé)社會治安的群防群治機(jī)制進(jìn)行整合,真正形成包括社會治安綜合治理在內(nèi)的應(yīng)急管理群防群治機(jī)制,形成應(yīng)急管理群防群治機(jī)制,要有相應(yīng)的配套機(jī)制。

二是民間社會公共組織、志愿者組織在參與上取得新的突破,政府應(yīng)以資金扶持等方式,大力發(fā)展民間公共組織,著力健全“志愿型”參與機(jī)制。當(dāng)社區(qū)單位,公民自治不能解決的,可以由民間公共組織、志愿者組織介入加以解決。社區(qū)、單位,公民自治力量有限,危機(jī)事件發(fā)生并超出自治能力時,民間公共組織應(yīng)當(dāng)介入,提供應(yīng)急管理尤其是應(yīng)急救援服務(wù),“在搶險救援,衛(wèi)生防疫,群眾安置,設(shè)施恢復(fù)、心理安撫”[3]以及宣傳教育等方面發(fā)揮作用。

改革開放30年以來,我國社區(qū)組織,其他民間公共組織得到了長足的發(fā)展,已在包括應(yīng)急救援領(lǐng)域在內(nèi)的各個領(lǐng)域發(fā)揮著作用。社會公共組織的核心價值觀——公共精神,志愿精神得到了彰顯。如2008年5.12大地震,奧運(yùn)安保充分展示了社會公共組織參與救援作用與應(yīng)急預(yù)防作用。但從另一個方面,我國社會公共組織志愿者組織發(fā)展還很落后,資金籌集能力,社會動員能力,應(yīng)急救援能力還嚴(yán)重不足,主要原因在于政府的傳統(tǒng)限制以及自身公共精神發(fā)育不足,公信力差。對民間社會公共組織的發(fā)展,政府應(yīng)從限制轉(zhuǎn)向引導(dǎo),監(jiān)管、扶持 (如提供資金),大力發(fā)展。民間公共組織應(yīng)加強(qiáng)自我管理,提升公信力,提升社會服務(wù)能力,尤其在應(yīng)急救援方面不但要想服務(wù),而且能服務(wù)會服務(wù)。

三是在工商企業(yè)參與上應(yīng)引起足夠的重視,政府應(yīng)以稅費(fèi)減免、合同、付費(fèi)等方式,積極推進(jìn)工商企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任,參與應(yīng)急救援和善后恢復(fù)管理,構(gòu)建起“購買型”參與機(jī)制。

工商企業(yè)是市場主體,其行為準(zhǔn)則是追求利益的最大化。但是工商企業(yè)在應(yīng)急管理中,防控應(yīng)對處置本企業(yè)突發(fā)公共事件是現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法強(qiáng)制規(guī)定的,也與其利益最大化準(zhǔn)則是一致的,這也是企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的一種形式。但是對無關(guān)本企業(yè)的突發(fā)事件可以通過志愿者服務(wù)的方式參與應(yīng)急救援和善后恢復(fù)工作,這是一種自愿選擇性的角色,這也是企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的一另種形式,在2008年5.12地震救援中得到了體現(xiàn);而另外一種角色是與政府簽訂合同,授權(quán)政府在突發(fā)事件應(yīng)急極援時使用其設(shè)施、技術(shù)及人員,并從政府那里獲得稅收減免,其他扶助或資金補(bǔ)償。換過來說,就是政府在必要時購買工商企業(yè)的應(yīng)急救援服務(wù)。我國作為一個發(fā)展中和社會仍未完成轉(zhuǎn)型處在風(fēng)險社會階段的大國,全靠政府準(zhǔn)備各種應(yīng)急設(shè)施、物資既不可能,也不現(xiàn)實(shí)更不必要,主要的是與工商企業(yè)簽訂合同,建立工商企業(yè)的應(yīng)急救援物資、技術(shù)與人員信息庫,根據(jù)空間就近原則,降低成本原則以及應(yīng)急救援能力原則,使用工商企業(yè)技術(shù)設(shè)施,物資、人員,根據(jù)損失相當(dāng)原則或市場原則支付企業(yè)費(fèi)用或通過其他途徑予以此補(bǔ)償。這也是企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的又一種形式

三、構(gòu)建社會參與的管理機(jī)制是保障

社會參與要遵循政府主導(dǎo)、自主參與、量力參與、依法參與、有序參與的原則及效率原則。政府應(yīng)急管理主體與社會參與主體如何做到有效銜接與良性互動,必須具有相應(yīng)的機(jī)制作為保障。

一是建立社會應(yīng)急機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)與社會參與的合作、協(xié)調(diào)、監(jiān)督,規(guī)范社會參與活動,提高社會參與的積極性、有序性、有效性。

具體來說,負(fù)責(zé)社會參與的政府機(jī)構(gòu)主要有如下職能:負(fù)責(zé)掌握社會參與主體的資源信息 (人力、物力、財(cái)力),代表政府與社會簽訂合作協(xié)議,如授權(quán)、委托、購買合同;負(fù)責(zé)監(jiān)督社會主體參與的合法性,監(jiān)督、防范社會主體的不法行為對危機(jī)事件應(yīng)急管理的不利影響;負(fù)責(zé)社會的信息報(bào)告;負(fù)責(zé)在應(yīng)急管理過程中的資源協(xié)調(diào)與行動協(xié)調(diào);負(fù)責(zé)對社會參與活動杰出表現(xiàn)的表彰及犧牲人員家屬的協(xié)調(diào)撫恤工作。我國各級政府都設(shè)立了應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和綜合辦事機(jī)構(gòu),但職能不清,責(zé)任不明,應(yīng)該對政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合、細(xì)化、科學(xué)設(shè)計(jì),其中包括設(shè)立負(fù)責(zé)與社會參與銜接協(xié)調(diào)合作事務(wù)管理的專門機(jī)構(gòu)。

二是采用政治動員,合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等形式的動員機(jī)制。

在集權(quán)化模式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,因?yàn)樯鐣φ母叨纫蕾?缺乏獨(dú)立性,故而采用行政手段解決問題是可行的。但是在市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下,社會組織是多樣化的,思想是多樣化的,利益是多樣化的,故而通通采用行政命令手段是行不通的。但是可以運(yùn)用政治動員機(jī)制。政治動員機(jī)制具有動員的廣泛性,深入性和持久性等特點(diǎn),具有目的明確,方法多樣的優(yōu)勢,但是政治動員機(jī)制受制于動員主體的權(quán)威與公信力,動員對象對動員主體的政治認(rèn)同,被動員對象的價值觀念,政治思想與動員主體是一致的,則這種動員是有效的。中國共產(chǎn)黨在民主革命時期創(chuàng)造了動員群眾的奇跡,其主要的經(jīng)驗(yàn)是通過宣傳說服的“言傳”與身體力行、率先垂范的“身教”來發(fā)動群眾。在今天處置應(yīng)對突發(fā)事件中,政治動員依然是目前最主要的機(jī)制,其動員機(jī)制包括三個層次,一是黨內(nèi)動員,動員所有黨員發(fā)揮先鋒模范作用;二是動員軍隊(duì)發(fā)揮不怕犧牲的精神;三是動員廣大人民群眾發(fā)揮自救互助精神。從2003年應(yīng)對非典災(zāi)難到2008年應(yīng)對5.12汶川大地震、奧運(yùn)安保、三鹿奶粉危機(jī)、應(yīng)對全球金融危機(jī)、3.14事件等重大的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難與社會治安事件都發(fā)揮了重要作用。但是政治動員方式在不同類型的突發(fā)事件、在突發(fā)事件的不同階段具有局限性,而且動員機(jī)制的單一化也不能滿足當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)生的類型多、頻率高、危害大的特點(diǎn)與趨勢的要求。另一個方面,我國政治行政體制是一體化的,政治動員手段伴隨更多的行政手段,具有更多行政動員機(jī)制的特點(diǎn),社會力量沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮,社會參與極其有限,在重大的災(zāi)難面前,主要是動員軍隊(duì)力量,軍隊(duì)是用來守衛(wèi)國防安全的,非戰(zhàn)爭危機(jī)事件動用軍隊(duì)是不得已的選擇。作為應(yīng)急管理的主導(dǎo)力量——政府,如何使應(yīng)急管理的主體力量——民眾,以及政府與民眾之間的中介力量——單位、社區(qū)、非政府組織三方協(xié)同作戰(zhàn),形成合力,如何使工商企業(yè)發(fā)揮援助作用,僅靠政治動員機(jī)制,行政手段是不夠的,需要建立一種協(xié)商合作伙伴關(guān)系式的社會動員機(jī)制。這在應(yīng)急管理發(fā)達(dá)的西方國家如日本、美國、德國等,主要是運(yùn)用這樣的機(jī)制。所謂合作方式的動員機(jī)制主要是政府在危機(jī)發(fā)生前,通過簽訂合作協(xié)議,授權(quán)、委托社區(qū)、社會公共組織,乃至工商企業(yè)參與應(yīng)急管理活動,與工商企業(yè)簽訂合同,利用其設(shè)施、技術(shù)與人員,與媒體合作,發(fā)揮媒體在應(yīng)急管理中的信息傳輸與社會動員作用,授權(quán)民間公共組織提供應(yīng)急救援服務(wù)。所謂協(xié)商方式的動員機(jī)制是在應(yīng)急管理過程中,政府吸收社會參與主體的建議,良性互動,共同采取行動。所謂“伙伴關(guān)系式的動員機(jī)制是指工作關(guān)系上的平等合作,計(jì)劃被相互采用,分擔(dān)并分享責(zé)任,資源、風(fēng)險與利益”[4]。在應(yīng)急管理中,主要體現(xiàn)是視社會參與應(yīng)急管理的主體如社區(qū)、社會公共民間組織、工商企業(yè)為同伴、伙伴,是可以信任的,把社會的參與看作是一種必不可少的重要力量,是基于共同準(zhǔn)則與價值的相互性邏輯,是一種平等的相互依賴的結(jié)構(gòu),而不是把自己看成高高在上的管理者,把社會參與視作無足輕重者。合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系是任何行政機(jī)制不可代替的。為此,在應(yīng)急管理中,應(yīng)根據(jù)不同參與主體的性質(zhì)、特點(diǎn)采取相應(yīng)的動員方式或工具。

采用激勵性、溝通性、契約性、自愿性的動員方式,少用非強(qiáng)制性工具。

行政動員機(jī)制采用的工具或手段是行政命令,政治動員機(jī)制則主要是政治號召、勸說性、示范性、激勵性、自愿性工具。作為合作協(xié)商伙伴關(guān)系方式的動員機(jī)制,需要采用激勵性、溝通性、契約性、自愿性工具而非強(qiáng)制性工具。

溝通性、激勵性、契約性、自愿性的工具可以引發(fā)社會各主體參與應(yīng)急管理活動的動力。通過信息公開,相互溝通、通過表彰獎勵,資金扶助、稅費(fèi)減免,通過雙方契約,并遵循自愿原則的前提下,可以激發(fā)、引導(dǎo)社會積極參與應(yīng)急管理活動。這種動力來自于志愿精神,公共精神的文化動力。從我國現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看,對突發(fā)事件發(fā)生地民眾社會參與采用了強(qiáng)制性工具。如突發(fā)事件應(yīng)對法第54條、55條對事發(fā)地公民、社區(qū)組織、其他單位有強(qiáng)制性規(guī)定:“必須服從人民政府開展應(yīng)急管理活動;第55條規(guī)定,事件發(fā)生地的村居民委員會,必須組織群眾開展自救互救,協(xié)助維護(hù)社會秩序;第56條規(guī)定,受到突發(fā)危機(jī)事件危害的單位必須進(jìn)行先期處置,并向政府報(bào)告,其他單位必須積極參與。第57條規(guī)定,公民必須服從和配合社區(qū)組織、政府開展應(yīng)急救援,積極參與應(yīng)急救援,協(xié)助維護(hù)社會秩序”[5]。但對非事件發(fā)生地,社會組織、社區(qū)、公民參與應(yīng)急管理,采用的倡導(dǎo)性,自愿性、激勵性工具。如中央精神文明委出臺的“關(guān)于開展志愿服務(wù)活動的意見”,則對社會公共組織、公民、工商企業(yè)參與應(yīng)急救援服務(wù)活動,采用的是激勵性、溝通性、自愿性工具,指出“積極鼓勵企事業(yè)單位,公募性基金和公民個人對志愿服務(wù)活動進(jìn)行資助,發(fā)揮政府投入的引導(dǎo)作用,采取適當(dāng)方式為志愿服務(wù)活動提供必要的經(jīng)費(fèi)支持”[6]?？梢?對社會參與應(yīng)分類選擇不同的動員方式與工具。

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