周 覓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430073)

論行政體制與行政組織法的結(jié)構(gòu)耦合
——基于法律自創(chuàng)生理論對行政組織法完善的思考

周 覓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430073)

改革開放以來,我國行政體制經(jīng)歷了數(shù)次改革,卻未能走出“精簡與膨脹”的怪圈。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為只要建立完善的行政組織法制,就能使改革走出怪圈?？墒聦?shí)上,我們不能簡單地寄希望于構(gòu)建完美的行政組織法制體系來解決所有的行政體制改革問題。因此,本文擬從法律的自創(chuàng)生理論出發(fā),提出行政體制與行政組織法是結(jié)構(gòu)耦合的觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)我們在完善行政組織法的時(shí)候,一方面要遵循自身的規(guī)律,對作為行政組織法制環(huán)境的壓力進(jìn)行選擇,從自我觀察的角度出發(fā)對環(huán)境做出回應(yīng)。另一方面在對作為環(huán)境的政治、經(jīng)濟(jì)、科技等因素的回應(yīng)過程中,應(yīng)當(dāng)充分尊重其運(yùn)行規(guī)律,而不是強(qiáng)制性地、盲目地做出規(guī)定。

行政體制;行政組織法;結(jié)構(gòu)耦合;法律自創(chuàng)生

一、問題的提出

改革開放三十多年來,縱觀我國歷次政府組織機(jī)構(gòu)的改革,無不是圍繞著行政組織機(jī)構(gòu)的膨脹與精簡、公務(wù)員數(shù)量的增長與裁減展開,但是卻始終沒有逃出“精簡與膨脹”的怪圈,未能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本性突破。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本性原因在于:我國的行政體制改革沒有以法治政府的基本理念為指導(dǎo),缺乏完善的行政組織法的制度支撐。在這種情況下,行政組織法與行政體制改革的相互影響關(guān)系則顯得尤其突出及復(fù)雜,更顯得研究行政體制改革與行政組織法關(guān)系的重要。

對于行政組織法與行政體制改革的關(guān)系,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政組織法的發(fā)展及完善是單一的社會因素的產(chǎn)品,即行政體制改革必然要求行政組織法的完善,因此只要行政體制改革,行政組織法就必然會配合進(jìn)行完善。另一種觀點(diǎn)雖認(rèn)識到了行政組織法與其生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜關(guān)系,但又卻僅僅只是建立了一種簡單的因果關(guān)系,即行政體制改革定會要求相應(yīng)的行政組織法配套與完善,而行政組織法的完善也必然會鞏固行政體制改革的成果。因此,大量的學(xué)者致力于對行政組織法的完善提出若干設(shè)想,以期在我國能夠建立一個(gè)金字塔般的行政組織法,從而“一勞永逸”?？墒?事實(shí)上,行政組織法卻以它自己的方式,對這種簡單的因果關(guān)系分析方法提出質(zhì)疑。1982年制定的《國務(wù)院組織法》,只有 11條不到 1200字,并且18年來,只字未改。1979年制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,雖修訂過四次,但是對于政府機(jī)關(guān)的性質(zhì),職能定位、職權(quán)和組織程序都沒有明確的規(guī)定,更加沒有行政職權(quán)法定這一必須由法律規(guī)定的基本法治原則。

事實(shí)證明,面對日益多元化的現(xiàn)代社會,寄希望于構(gòu)建完美的行政組織法制體系,一攬子解決所有行政體制改革問題的想法已然不現(xiàn)實(shí)了。一面是行政體制改革如火如荼地進(jìn)行,一面是行政組織法漠然視之,這不得不引起我們對行政組織法與行政體制改革關(guān)系傳統(tǒng)觀念的反思。

二、法律自創(chuàng)生理論述略

英文自創(chuàng)生 (autopoietic)一詞由兩部分組成,即 auto和 poietic,后者表示生成的,形成的。該詞最先由生物學(xué)家馬圖拉納于 1982年創(chuàng)造出來。該詞的本意指在沒有特定外力干預(yù)下,系統(tǒng)從無到有地自我創(chuàng)造、自我生產(chǎn)、自我形成。[1](P12)

盧曼摒棄了法律實(shí)證主義僅從內(nèi)部觀察法律和傳統(tǒng)法社會學(xué)僅從外部觀察法律的視角,而是采取一種二階的觀察方法 (second-order observation)——將內(nèi)部觀察視角與外部觀察視角相結(jié)合。正如有的研究者所指出的:“如果說分析實(shí)證主義法學(xué)提供的是法律的自我描述,是關(guān)于法律的內(nèi)在觀點(diǎn),那么,社會學(xué)提供的則是法律的外在描述,是關(guān)于法律的外在觀點(diǎn)。這是西方 20世紀(jì)關(guān)于法律的兩種分立理論。盧曼則提供了一種‘對法律的自我理解的社會學(xué)理解’,他試圖將這兩種看似水火不容的理論結(jié)合起來,既強(qiáng)調(diào)法律系統(tǒng)的統(tǒng)一性、封閉性、獨(dú)立自治,又突出法律與社會之間密不可分的聯(lián)系?！盵2]

一個(gè)系統(tǒng)之外的一切與它相關(guān)聯(lián)的事物構(gòu)成的集合,稱為該系統(tǒng)的環(huán)境。[1](P11)系統(tǒng)能夠同環(huán)境進(jìn)行交換的屬性是開放性,而阻止自身同環(huán)境進(jìn)行交換的屬性則稱為封閉性。系統(tǒng)同時(shí)具備開放性與封閉性的特點(diǎn)。盧曼早期認(rèn)為環(huán)境能刺激系統(tǒng),為維持自身運(yùn)作,系統(tǒng)不得不對環(huán)境產(chǎn)生回應(yīng)。后來盧曼又引入“結(jié)構(gòu)耦合”的觀念,認(rèn)為環(huán)境本身并不直接導(dǎo)致系統(tǒng)的再生產(chǎn),但系統(tǒng)的動作卻以環(huán)境內(nèi)的特定狀態(tài)或變化為前提。通過結(jié)構(gòu)耦合,系統(tǒng)把環(huán)境要素導(dǎo)入自身,并把自身的要素導(dǎo)入環(huán)境。盧曼巧妙的運(yùn)用“結(jié)構(gòu)耦合”的概念解決了系統(tǒng)同時(shí)兼具封閉性與開放性的矛盾,即——法律是規(guī)范上封閉,認(rèn)識上開放的系統(tǒng)。

三、行政體制改革與行政組織法的結(jié)構(gòu)耦合

針對目前我國行政組織法與行政體制改革關(guān)系的現(xiàn)狀,我們不得不思考如下幾個(gè)問題:在我國行政組織法律制度如此缺乏的情況下,我國的行政體制改革雖然存在或多或少、這樣那樣的問題,但從總的層面上來說,卻仍然是有序的朝著職能更加清晰、結(jié)構(gòu)更加合理、職權(quán)更加明確的方向發(fā)展?在行政體制改革的浪潮中,行政組織法律制度到底扮演了一個(gè)什么樣的角色?面對行政體制改革的迫切要求,行政組織法為何能夠無動于衷?

從某種程度上說,我們選擇何種觀察視角,將決定我們會看到何種圖景。因果關(guān)系認(rèn)為,環(huán)境影響并決定系統(tǒng)的運(yùn)作,因此我國行政體制改革必然要求我國的行政組織法完善,而我國的行政組織法也必然會做出相應(yīng)的調(diào)整,可是誠如我們前面所提到的事實(shí)證明并非如此。針對這種現(xiàn)狀,法律的自創(chuàng)生理論為我們提供了觀察此問題的一個(gè)嶄新視角,即——行政體制與行政組織法的結(jié)構(gòu)耦合。

首先,根據(jù)自創(chuàng)生理論,法律是封閉運(yùn)作的,即“只有法律能夠改變法律。法律規(guī)范的改變只有發(fā)生在法律系統(tǒng)內(nèi)部才能被視為法律的改變?！盵2]同理,對于行政組織法來說,其自身也是一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng),其也是封閉的,所以,能改變行政組織法的只有行政組織法它本身。有一種觀點(diǎn)已經(jīng)被實(shí)踐多次證明是錯(cuò)誤的,那就是認(rèn)為所有系統(tǒng)都是開放的,不存在封閉性。在現(xiàn)實(shí)生活中,把行政組織法當(dāng)成開放系統(tǒng),誤以為行政組織法與行政體制改革是一種簡單的輸入與輸出關(guān)系——行政體制改革向行政組織法輸入信息 (行政組織法不適應(yīng)行政改革的需求),行政組織法就自動作出回應(yīng) (比如:對行政組織法進(jìn)行修改和完善)。因此在改革決策中采取一種“目的理性的干預(yù)”,過于積極的規(guī)劃和調(diào)整。其實(shí)每個(gè)系統(tǒng)都有其自身的運(yùn)行邏輯,都存在著一定封閉性,這種過于積極的規(guī)劃,實(shí)際上是用彼系統(tǒng)的方法來解決此系統(tǒng)的問題,常常是無的放矢,甚至事與愿違。

對于我國行政組織法與行政體制改革相脫節(jié)這個(gè)現(xiàn)象,眾多學(xué)者也提出了自己的想法,歸納起來,有以下幾個(gè)方面的原因:

第一,中國正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期,政府職能和行政管理體制處于不斷調(diào)整、不斷發(fā)展的過程中,立法具有滯后性,難以緊跟其上。

第二,行政組織涉及國家的治理結(jié)構(gòu),政府與市場,政府與國家,大都是敏感問題,在立法上不能急于求成。

第三,我國“行政至上”的觀點(diǎn)根深蒂固,行政權(quán)一慣強(qiáng)大,很少有人對行政機(jī)關(guān)存在的合法性與正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑。[3]

從上述觀點(diǎn),我們可以分析得出,大多數(shù)學(xué)者將行政組織法滯后于行政體制改革的原因歸咎于行政組織法的外部環(huán)境上,不論是政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變,還是“行政至上”觀點(diǎn)的深入,對于行政組織法來說,均是“外部環(huán)境”?？墒聦?shí)上,正如盧曼所言:我們決不是妄自宣稱法律可以離開社會,離開個(gè)人,離開我們這個(gè)星球上特定的物理和化學(xué)條件而存在。然而,與這樣一種環(huán)境的關(guān)連只有可能建立在系統(tǒng)內(nèi)部活動的基礎(chǔ)上,通過執(zhí)行其運(yùn)作,即只有通過所有這些我們稱之為封閉的遞歸連接而可能。[4]因此,行政組織法雖在一定程度上與其外部環(huán)境不無關(guān)聯(lián),但正是因?yàn)樾姓M織法具有“封閉性”,具有其自身規(guī)律性,才使得其有與外部環(huán)境進(jìn)行溝通的前提。也正因?yàn)槿绱?我們在分析行政組織法多年來幾乎停止不前的原因時(shí),應(yīng)該首先從行政組織法自身的運(yùn)行規(guī)律出發(fā)。馬克思主義哲學(xué)告訴我們:對于一切事物來說,內(nèi)因是基礎(chǔ),外因是條件,外因通過內(nèi)因起作用。行政體制改革對于行政組織法來說是外因,是環(huán)境,不能對行政組織法直接產(chǎn)生影響。這就是為何行政體制改革熱火朝天地進(jìn)行,而行政組織法卻可以擺出一副不予配合表情的原因。政治屬于政治系統(tǒng),經(jīng)濟(jì)屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),它對于法律系統(tǒng)來說只是某種作為刺激物而起作用的環(huán)境因素,不可能直接進(jìn)入法律系統(tǒng)。[1](P26)同理,對于整個(gè)社會環(huán)境來說,行政體制也是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng),行政組織法對于其來說也是環(huán)境,能決定行政體制改革是否向前推進(jìn)的原因,也只有行政體制自己,行政組織法對于其來說,也只是外因,不能起到?jīng)Q定性的作用。這就是為何行政組織法雖多年來沒有大的修改,但行政體制改革仍然在朝著健康的方向發(fā)展的原因。

其次,根據(jù)自創(chuàng)生理論,法律系統(tǒng)在認(rèn)識上是開放的,法律與社會的其他子系統(tǒng)是共同進(jìn)化的,即眾閉合系統(tǒng)及其交互的結(jié)構(gòu)中自治的進(jìn)化機(jī)制的發(fā)展。[1](P24)不同的子系統(tǒng)對于世界的看法在他們認(rèn)識以假定的基礎(chǔ)上可以是徹底不相容的,然而卻在它們有關(guān)單個(gè)互動之預(yù)期的結(jié)果中相容。[1](P26)法律系統(tǒng)通過在與其他子系統(tǒng)的共同進(jìn)化中改變、進(jìn)化自已來參與社會進(jìn)化,影響其他子系統(tǒng)。根據(jù)法律系統(tǒng)的“封閉性”,在行政組織法完善過程當(dāng)中,導(dǎo)致行政組織法改變的不是行政體制,也不是政治利益,經(jīng)濟(jì)利益,而應(yīng)當(dāng)是行政組織法在自身屏幕上被看到的那些社會壓力。但是行政組織法也并不獨(dú)立于它的環(huán)境。行政組織法在認(rèn)知上是“開放的”,意味著其在各方面都得適應(yīng)環(huán)境,當(dāng)系統(tǒng)從外在社會環(huán)境獲知一些信息后,行政組織法就按照環(huán)境的需要和要求重新解釋自己,通過自己的要素自己調(diào)整自己的程序安排,以對環(huán)境做出適應(yīng)。

至此,對于行政組織法與行政體制的關(guān)系,我們可以作出如下歸納:行政組織法與行政體制作為整個(gè)社會的二個(gè)子系統(tǒng),分別按照各自的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律進(jìn)化,同時(shí),行政組織法與行政體制又分別作為對方的環(huán)境,對對方產(chǎn)生影響,雙方在共同進(jìn)化的過程中達(dá)到——結(jié)構(gòu)耦合。

四、對我國行政組織法完善的思考

對于行政體制與行政組織法關(guān)系的現(xiàn)狀,大多數(shù)學(xué)者所持的態(tài)度均是擔(dān)憂。薛剛凌教授更是明確指出:我國現(xiàn)行的行政體制改革仍然依賴于政策和習(xí)慣,行政組織法的缺位將會直接影響我國行政體制改革的進(jìn)程,導(dǎo)致公共行政轉(zhuǎn)型緩慢,無法快速回應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展要求,造成公共領(lǐng)域的無序競爭,致使中國社會發(fā)展的畸形,限制公共行政領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。[5]然而,通過上述的分析,筆者卻認(rèn)為:行政組織法對于行政體制改革的成敗不起決定作用,只是在一定程度制約著行政體制改革成果的順利實(shí)現(xiàn)。行政組織法的完善是運(yùn)行閉合與對環(huán)境認(rèn)識開放相結(jié)合的過程。

根據(jù)“結(jié)構(gòu)耦合”的觀念,環(huán)境本身并不直接導(dǎo)致系統(tǒng)的再生產(chǎn),但系統(tǒng)的運(yùn)作卻以環(huán)境內(nèi)的特定狀態(tài)或變化為前提,因此,分析行政組織法制的完善,我們應(yīng)當(dāng)注重對行政組織法制環(huán)境的分析。傳統(tǒng)的行政組織法治主義模式認(rèn)為,行政組織的合法性奠基于民主代議機(jī)關(guān)的立法或者授權(quán)過程,而不論依照法律或授權(quán)所形成的具體建構(gòu)方案是否與人們對特定組織體的實(shí)質(zhì)合法性要求相適應(yīng)。[6](這個(gè)地方是來自于沈巋老師的《公共行政組織建構(gòu)的合法化進(jìn)路》的引論第二段)誠然,正如我們前文得出的結(jié)論,行政體制與行政組織法的關(guān)系為結(jié)構(gòu)耦合,同理,行政組織法與其發(fā)展關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)、政治和文化,均是結(jié)構(gòu)耦合的。實(shí)際上,在開放性與忠于法律之間存在著某種緊張的關(guān)系,這種緊張關(guān)系構(gòu)成了法律發(fā)展的一個(gè)主要問題。然而,這種兩難抉擇并非為法律所獨(dú)有:所有的機(jī)構(gòu)都要受著完整性與開放性之間的沖突。[7](P84)行政組織法通過和外在環(huán)境的結(jié)構(gòu)耦合來回應(yīng)社會壓力,同時(shí)也用自身的媒介為外在環(huán)境里的行為編碼,參與社會交往的語言和事實(shí)的建構(gòu)。中國現(xiàn)代法治不可能只是一套細(xì)密的文字法規(guī)加一套嚴(yán)格的司法體系,而是與億萬中國人的價(jià)值、觀念、心態(tài)以及行為相聯(lián)系的。中國的法治之路必須依靠中國人民的實(shí)踐,而不僅僅是某位熟悉法律理論或外國法律的學(xué)者、專家的設(shè)計(jì)和規(guī)劃,或全國人大常委會的立法規(guī)劃。[8](P20-21)正是在這個(gè)意義上,我們在研究行政組織法的時(shí)候,不僅僅要將目光緊盯在行政組織法的立法模式上,更重要的是,要更深一層次的理解行政組織法與其環(huán)境的結(jié)構(gòu)耦合通過何種方式實(shí)現(xiàn)。法的自生系統(tǒng)論,預(yù)言了后管制國家的到來,在其中,作為社會子系統(tǒng)的法,不是通過高度確定的或具體的管制型思維來與其他子系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系,而是懷著對其他子系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)作的理解來和后者發(fā)生聯(lián)系。[9]因此,我們在完善行政組織法的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)要了解作為行政組織法制環(huán)境的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的內(nèi)在要求與現(xiàn)實(shí)情況,理解其運(yùn)作規(guī)律,從而實(shí)現(xiàn)不斷的自我完善。

行政組織法如何完善,是一個(gè)歷久彌新的問題。學(xué)者們從不同的角度對其提出了許多有建設(shè)性的思考。本文從行政體制改革與行政組織法的關(guān)系入手,分析了傳統(tǒng)理論與現(xiàn)實(shí)狀況矛盾,基于新的分析視角——法律的自創(chuàng)生理論,提出任何一個(gè)社會子系統(tǒng) (包括法律系統(tǒng)在內(nèi)),均是封閉與開放的結(jié)合,從而分析了行政體制與行政組織法作為二個(gè)社會的子系統(tǒng),他們之間的關(guān)系為結(jié)構(gòu)耦合,更加進(jìn)一步得出行政組織法與其他社會環(huán)境的關(guān)系均是結(jié)構(gòu)耦合的結(jié)論。行政組織法在完善的過程當(dāng)中,一方面要遵循自身的規(guī)律,對作為行政組織法制環(huán)境的壓力進(jìn)行選擇,從自我觀察的角度出發(fā)對環(huán)境做出回應(yīng)。另一方面在對作為環(huán)境的政治、經(jīng)濟(jì)、科技等因素的回應(yīng)過程中,應(yīng)當(dāng)充分尊重其運(yùn)行規(guī)律,而不是強(qiáng)制性的、盲目的做出規(guī)定。用法律的自創(chuàng)生理論來解釋行政組織法的問題還只是一個(gè)初淺的想法,還有許多問題沒有得到解答,但是法律的自創(chuàng)生理論卻為我們研究行政組織法提供了一個(gè)嶄新的視角。

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責(zé)任編輯 周覓

D630.1

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1003-8078(2010)05-032-03

2010-09-07

周 覓(1982-),女,湖北宜昌人,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生。