高 麗 汪春燕

(青海師范大學(xué)法商學(xué)院,西寧 810007)

論西北民族地區(qū)城鄉(xiāng)管理體制的改革

高 麗 汪春燕

(青海師范大學(xué)法商學(xué)院,西寧 810007)

隨著改革開放的不斷發(fā)展,我國的城鄉(xiāng)管理體制也發(fā)生了很大的變化,打破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迅速。在西北民族地區(qū),城鄉(xiāng)管理體制的改革也在逐步地推行,城鄉(xiāng)一體化程度也在不斷地提高。但是,改革和發(fā)展的總體水平和速度都比較緩慢,還存在一些問題需要解決。

民族地區(qū);城鄉(xiāng)管理體制;改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善政府社會管理和公共服務(wù)職能,促進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革對城鄉(xiāng)發(fā)展具有科學(xué)有效的指導(dǎo)和調(diào)控作用,因此推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革十分必要。城鄉(xiāng)管理體制改革也是民族地區(qū)和諧民族關(guān)系構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。西北民族地區(qū)只有建設(shè)一個(gè)合理完善的城鄉(xiāng)管理體制體系,才能使城鄉(xiāng)居民收入差距縮小,使其教育、就業(yè)等的差距縮小,才能為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的民族關(guān)系提供一個(gè)良好穩(wěn)定的環(huán)境與基礎(chǔ),才能逐步縮小民族間的差距,才能從根本上解決民族矛盾與民族問題,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)和平穩(wěn)定的局面。

1 構(gòu)建和諧民族關(guān)系必須重視城鄉(xiāng)管理體制改革

少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距對我國民族關(guān)系有深遠(yuǎn)的影響,民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距的存在,是民族問題的體現(xiàn),對全國發(fā)展大局產(chǎn)生了不利影響。我國社會主義時(shí)期是各民族共同發(fā)展、共同繁榮時(shí)期?！暗?現(xiàn)階段制約我國民族關(guān)系的根本因素是民族地區(qū)的落后性,而這種落后性又集中地體現(xiàn)在民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距上,進(jìn)而使得民族地區(qū)和全國其他地區(qū)發(fā)展的不平衡,造成了區(qū)域發(fā)展差距?！盵1]針對民族地區(qū)的這種差距,應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行改革。

1.1 健全城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理體制

在城鄉(xiāng)管理體制改革的過程中需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,打破城鄉(xiāng)分割局面,建立城鄉(xiāng)一體、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系,同時(shí)要建立規(guī)范化和民主化的規(guī)劃編制程序和管理體制,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。西北民族地區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧的社會主義新農(nóng)村過程中,進(jìn)行了管理體制的改革,適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的要求,把建立規(guī)范化服務(wù)型政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障全面推進(jìn)。要建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理體制,必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制進(jìn)行一系列的改革。通過精簡機(jī)構(gòu),提高管理部門辦事效率,使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的內(nèi)涵外延都發(fā)生了重大變化。從過去僅僅注重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃,為統(tǒng)籌民族地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),逐步形成了有利于城鄉(xiāng)相互促進(jìn)、共同發(fā)展的體制和機(jī)制,逐漸使民族地區(qū)的發(fā)展走上科學(xué)化、規(guī)范化的道路。

1.2 改革城鄉(xiāng)二元分割體制和政策限制

隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn),城鎮(zhèn)化速度加快,民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度也有了較快的發(fā)展。對于西北的廣大少數(shù)民族地區(qū)來說,要加快現(xiàn)代化建設(shè)速度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,就是要打破城鄉(xiāng)二元分割體制和政策限制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在戶籍制度上和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上。近年來,中央陸續(xù)提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧社會等戰(zhàn)略舉措,明確了深化戶籍制度改革的要求,同時(shí)提出了一系列政策調(diào)整措施,推進(jìn)現(xiàn)行戶籍制度的總體改革。國家提出積極推進(jìn)中國特色的城鎮(zhèn)化道路,不僅有利于消除民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙,而且還有利于引導(dǎo)民族地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。黨的十七大明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。十七屆四中全會提出要加大轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)力度,更加注重推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,是今后民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本發(fā)展趨勢。

1.3 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧與可持續(xù)發(fā)展

要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)社會和諧與可持續(xù)發(fā)展,就要統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)人類社會與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展是目前我們國家所倡導(dǎo)的主要的發(fā)展模式。應(yīng)做到人類社會的發(fā)展與社會生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng),經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境、資源的可持續(xù)發(fā)展?！拔覈鷳B(tài)脆弱區(qū) 2/3以上的面積集中在西部地區(qū)。從全國生態(tài)脆弱程度的排序看,西部民族地區(qū)除廣西為中度脆弱省份外,云南、內(nèi)蒙古為強(qiáng)度脆弱省份;極強(qiáng)脆弱省份有:新疆、貴州、甘肅、青海、西藏、寧夏”[2]。極強(qiáng)脆弱省份中有四個(gè)省區(qū)屬于西北地區(qū),這種狀況如果得不到合理解決,西北民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會與自然和諧發(fā)展不僅難以實(shí)現(xiàn),而且也會受到嚴(yán)重阻礙,這對我們是個(gè)重要警示。因此,我們要尊重自然,保護(hù)自然,科學(xué)合理地開發(fā)利用自然,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧與可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 改革西北地區(qū)城鄉(xiāng)管理體制的對策建議

2.1 以推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程為前提

要縮小城鄉(xiāng)差距,正確的選擇之一就是城鎮(zhèn)化。西北民族地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度緩慢是造成城鄉(xiāng)差距長期存在的主要原因。2008年,全國工業(yè)增加值為79 752億元,陜西為2 189.97億元,占全國的2.75%;甘肅為1 066.74億元,占全國的1.34%;寧夏為325.30億元,占全國的0.40%;青海為 324億元,占全國的0.40%,新疆為1 324.18億元,占全國的1.66%(本組數(shù)據(jù)由中國宏觀數(shù)據(jù)挖掘分析系統(tǒng)整理所得)。以上數(shù)字顯示,西北 5省的平均工業(yè)增加值為1 046.04億元,全國平均工業(yè)增加值為2 572.65億元。陜西的工業(yè)增加值與全國平均的工業(yè)增加值相差較小,只有382.68億元,其余四省的工業(yè)增加值較之全國的平均工業(yè)增加值差距都很大,其中青海與全國的平均增加值的差距為2 248.65億元 、甘肅為 1 505.89億元、寧夏為 2 247.35億元 、新疆為1 148.47億元。以上的數(shù)字對比說明,西北民族地區(qū)工業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度較慢,工業(yè)化水平較低。為此,民族地區(qū)要加快經(jīng)濟(jì)的建設(shè)步伐,就必須走工業(yè)化道路,提高西北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)力。由于西北民族地區(qū)所處地理位置相對偏遠(yuǎn),城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對滯后,從而嚴(yán)重制約著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。所以,要科學(xué)合理地布局,努力建設(shè)具有民族特色的城鎮(zhèn)一體化體系。

2.2 加快戶籍管理制度的改革

隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn),我國傳統(tǒng)的二元戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要,阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。農(nóng)村擁有大量富裕的勞動(dòng)力,由于戶籍制度的限制使他們無法進(jìn)入城市發(fā)展,即使是進(jìn)入了也不能成為正式的職工,以至于無法享受與其相適應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)和其他的福利待遇等,不利于和諧社會的建設(shè),也不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。為此,要加大民族地區(qū)戶籍制度的改革力度,改革傳統(tǒng)不合理的城鄉(xiāng)二元戶籍制度,使其逐步過渡到一元戶籍制度。進(jìn)一步放寬農(nóng)牧民進(jìn)城落戶的條件,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)。取消農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)落戶的高額費(fèi)用,對在城鎮(zhèn)有固定住房和穩(wěn)定工作的農(nóng)牧民允許他們在所住的地方登記落戶,使農(nóng)牧民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。國家相關(guān)部門應(yīng)該取消以戶口作為城鄉(xiāng)居民在就業(yè)和社會保障等方面待遇給付的依據(jù),使戶籍制度的職能僅僅只用于人口統(tǒng)計(jì)管理,不再發(fā)揮區(qū)別城鄉(xiāng)居民享受社會待遇和社會福利等的相關(guān)職能。

2.3 改革城鄉(xiāng)醫(yī)療和社會保障制度

在過去很長一段時(shí)期內(nèi),我國對于公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障這一塊的投入嚴(yán)重不足。城市和農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生供給失衡,大多數(shù)農(nóng)村人口沒有醫(yī)療保障,生老病死主要靠自己解決。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的西北民族地區(qū),這種狀況更為嚴(yán)重。西北民族地區(qū)特別是農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生條件差。“青海省烏蘭縣 39名醫(yī)務(wù)工作者中,只有 2名本科畢業(yè)生,而且專業(yè)人員每年還在流失。該縣農(nóng)牧民參加新型合作醫(yī)療,到縣級醫(yī)院看病報(bào)銷 50%,州級醫(yī)院報(bào) 40%,省級醫(yī)院報(bào)銷 30%,由于縣級醫(yī)院甚至州級醫(yī)院的醫(yī)療條件普遍較差,農(nóng)牧民有了重病到省級醫(yī)院看,又是路費(fèi),又要吃住,報(bào)銷比例又低,實(shí)際上他們看病的負(fù)擔(dān)還是很重。”[3]針對西北民族地區(qū)特別農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件差、供給不足的情況,我們應(yīng)該逐步建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療和社會保障事業(yè),加快西北民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療和社會保障制度改革。國家應(yīng)擴(kuò)大對西北民族地區(qū)財(cái)政覆蓋力度,增加財(cái)政在醫(yī)療、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入,逐漸縮小民族地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)在基礎(chǔ)公共服務(wù)方面的差距。

2.4 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理體制的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)性

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。報(bào)告指出,解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局?！巴七M(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)性,就是把農(nóng)村與城市作為一個(gè)有機(jī)整體,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,改變城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的局面,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè),城市與農(nóng)村的良性互動(dòng)和一體化發(fā)展。”[4]而作為我國西北民族地區(qū),要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理體制的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)性,首先要實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)性。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局的前提,實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃,繪制統(tǒng)籌發(fā)展藍(lán)圖,按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求,把農(nóng)村與城市作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃。其次要建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政府管理體系,充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建立相關(guān)制度方面的作用。再次,把握好城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,有利于縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距,在大力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平的同時(shí),還要注意從體制上推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化。最后,在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也要實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制,針對目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異大,布局不合理等問題,要堅(jiān)持把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體,加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。

總之,西北民族地區(qū)的的城鄉(xiāng)管理體制在改革開放的 30年間雖然取得了巨大的進(jìn)步,但是城鄉(xiāng)管理體制改革的力度、速度相對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)還是比較緩慢。目前我國正在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展戰(zhàn)略,大力倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會主義新農(nóng)村。因此,西北民族地區(qū)應(yīng)該響應(yīng)國家的號召,結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況,適時(shí)、順時(shí)地改革城鄉(xiāng)體制的不合理方面,加大改革力度,使之更好地為民族地區(qū)的發(fā)展服務(wù),為我國建設(shè)和諧的民族關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

[1]雷振揚(yáng).我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)存在的問題與對策思考[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2008,(6).

[2]普布阿旺.“五個(gè)統(tǒng)籌”協(xié)調(diào)發(fā)展是民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的重要保證[J].西藏科技,2005,(11).

[3]王慶環(huán).讓農(nóng)牧民更好地享受合作醫(yī)療[N].光明日報(bào),2008-03-10.

[4]王鋒.論新農(nóng)村建設(shè)中的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008,(5).

F291.311;C957

A

1674-6341(2010)01-0059-02

2009-11-27

2006年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《城市化進(jìn)程中的西北民族關(guān)系研究》的階段性成果之一 (批準(zhǔn)號:06XMZ001)

高麗 (1982-),女,湖北荊門人,2008級碩士研究生,從事民族理論與社會發(fā)展研究。

責(zé)任編輯:盧宏業(yè)