馬成成，孫巧珍

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221000）

制度視域下的礦業(yè)安全探析

馬成成，孫巧珍

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221000）

從制度視角進(jìn)行礦業(yè)安全生產(chǎn)的相關(guān)研究有其必要性，對(duì)制度和礦業(yè)安全進(jìn)行深入分析是現(xiàn)實(shí)的需要。在礦業(yè)安全問(wèn)題中，制度可以發(fā)揮重要功能，如確定政府權(quán)力邊界、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序以及遏制現(xiàn)實(shí)不良行為等。合理的制度構(gòu)建應(yīng)該遵循合理性、效率性和現(xiàn)實(shí)性的原則，以求能更好的維持礦業(yè)安全生產(chǎn)的良性運(yùn)行。

制度功能；合理性；效率性；現(xiàn)實(shí)性

作為人類(lèi)社會(huì)的重要現(xiàn)象，制度推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展，也促進(jìn)了人類(lèi)的進(jìn)步。自從進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性更是凸顯了制度研究的重要意義。從礦業(yè)安全研究情況來(lái)看，國(guó)家和社會(huì)各界提出了多種對(duì)策與途徑以期保障礦業(yè)安全生產(chǎn)，但以制度為視角進(jìn)行礦業(yè)安全問(wèn)題的研究仍是十分必要和迫切的。

一、制度視域下研究礦業(yè)安全的必要性

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度是影響個(gè)人選擇的重要因素。制度作為社會(huì)生活中的一種既定現(xiàn)象，體現(xiàn)在生活中的方方面面?！爸贫葢?yīng)該既包括明確的法律、規(guī)章等有形的規(guī)則，同時(shí)也包括習(xí)俗、慣例和共同遵守的行為準(zhǔn)則?！盵1]在現(xiàn)實(shí)生活中，人類(lèi)的生活是和制度緊密聯(lián)系在一起的，“制度是人存在和發(fā)展的社會(huì)條件。任何人都生活在一定的社會(huì)制度中，是一種制度里的公民?！盵2]但是，我們應(yīng)該客觀地看到，人類(lèi)并不是主觀的愿意遵守這些制度，破壞制度體系的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，就像哈耶克所說(shuō)，“人始終具有一些較為原始且兇殘的本能，因此人們必須通過(guò)種種制度對(duì)這些本能進(jìn)行制約和教化?！盵3]因此，及時(shí)破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的制度桎梏，建立能促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的制度體系是十分必要的。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中還存在一個(gè)相當(dāng)悖謬的現(xiàn)象，即“一方面有著濃厚的制度神話的氛圍，另一方面制度意識(shí)又及其淡漠?！盵4]從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，對(duì)制度現(xiàn)象進(jìn)行研究，用制度分析的方式進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)象的分析是十分必要的。

煤炭工業(yè)是我國(guó)能源安全的重要組成部分，未來(lái)十幾年將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本變化，礦業(yè)安全問(wèn)題不容忽視。但是近年來(lái)礦業(yè)事故的頻發(fā)已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的瓶頸。煤礦成為國(guó)內(nèi)目前事故最多、傷亡最大的行業(yè)之一。從一個(gè)個(gè)觸目驚心的案例中我們能看到礦難頻發(fā)的危害，山西陽(yáng)泉煤礦、河南大平煤礦、山西陳家山煤礦、遼寧孫家灣煤礦、河北暖兒河煤礦、新疆神龍煤礦、黑龍江鶴崗煤礦等發(fā)生的礦難事故還未從人們的記憶中消失，2010年開(kāi)始就先后發(fā)生過(guò)神華駱駝山煤礦透水事故、山西王家?guī)X煤礦透水事故、河南伊川煤礦瓦斯爆炸事故等多起煤礦特大安全事故。這些都反映出我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。礦難頻發(fā)實(shí)質(zhì)上是礦業(yè)生產(chǎn)秩序失范的體現(xiàn)，急需從制度層面進(jìn)行維護(hù)?！爸贫群每梢允箟娜藷o(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵5]因此，從制度層面進(jìn)行礦業(yè)安全生產(chǎn)的分析是十分必要的。

二、制度功能在礦業(yè)安全研究中的體現(xiàn)

以制度為視角進(jìn)行礦業(yè)安全的分析，著眼點(diǎn)在于減少礦難，維持礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進(jìn)行。制度的功能很多，從確定政府權(quán)力邊界、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序以及遏制現(xiàn)實(shí)不良行為等方面進(jìn)行分析就可以看出，以制度分析為視角可以提高對(duì)我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管程度，促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)生產(chǎn)的良性運(yùn)行。

（一）確定政府權(quán)力邊界

在礦業(yè)安全生產(chǎn)過(guò)程中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用?！罢缪葜蚀鹊募议L(zhǎng)角色，既要制定煤炭開(kāi)采計(jì)劃，又要建立煤炭開(kāi)采企業(yè)并組織生產(chǎn)，在經(jīng)營(yíng)管理煤炭開(kāi)采企業(yè)時(shí)，一方面要確保生產(chǎn)指令性計(jì)劃的完成，另一方面又要確保生產(chǎn)的安全。這導(dǎo)致了安全與經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)在相當(dāng)程度上的混同，使以犧牲安全目標(biāo)換取更多經(jīng)濟(jì)效益成為可能。”[6]這種政府權(quán)力邊界不清、職責(zé)混亂的情況是導(dǎo)致礦產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的重要原因，而產(chǎn)權(quán)是制度研究中最重要的因素。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，正是因?yàn)檎畽?quán)力沒(méi)有得到有效控制，所以滋生了各種腐敗，導(dǎo)致礦難事故屢禁不止。

正如孟德斯鳩所說(shuō)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵7]而這種界限，就是制度。通過(guò)制度設(shè)計(jì)使得政府的權(quán)力得到限制，官員的權(quán)力得到控制，只有讓忽視安全的礦主失去政府官員的“保護(hù)傘”，才能建立煤礦安全生產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)在于人的缺陷以及不完善，“建構(gòu)于人的缺陷基礎(chǔ)上的制度目的在于防止權(quán)力的濫用，這是對(duì)人的缺陷的制度性彌補(bǔ)，更是對(duì)人性中善的因素的尊重與保護(hù)和對(duì)人的基本權(quán)利的尊重與保護(hù)?！盵8]只有對(duì)政府官員的權(quán)力進(jìn)行合理限制，制度設(shè)計(jì)才能有意義，才能更好的維護(hù)礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

（二）維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

政府具有一項(xiàng)重要的功能，即對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。所謂政府的監(jiān)管，簡(jiǎn)而言之就是監(jiān)督管理，即政府以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制為目的，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行必要的干預(yù)與干涉的過(guò)程，這種監(jiān)管的主要目的就是維持正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?！氨O(jiān)管是在不存在市場(chǎng)最優(yōu)解的前提下，由政府替代市場(chǎng)的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，證明是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要手段。”[9]制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)主要功能就是對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)，即通過(guò)各種制度體系來(lái)維持政府和市場(chǎng)的分工，在限制政府權(quán)力的同時(shí)維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，在確定政府權(quán)力界限的同時(shí)發(fā)揮積極的監(jiān)管作用，以維持經(jīng)濟(jì)的正常有序發(fā)展。

維持正常的經(jīng)濟(jì)秩序是社會(huì)發(fā)展的必然要求，對(duì)于煤礦企業(yè)也是如此。政府對(duì)于維持礦業(yè)市場(chǎng)秩序十分重視，也制定了一系列針對(duì)于煤礦企業(yè)的相關(guān)規(guī)章制度，如煤礦安全生產(chǎn)行政檢查制度、煤礦安全生產(chǎn)行政處罰等。這些制度制定的主要目的就是為了形成穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，從市場(chǎng)秩序的角度來(lái)改善我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀?！皼](méi)有社會(huì)秩序，一個(gè)社會(huì)就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)。制度安排或工作規(guī)則形成了社會(huì)秩序，并使它運(yùn)轉(zhuǎn)和生存?！盵10]在礦業(yè)安全生產(chǎn)過(guò)程中，以制度建設(shè)為中心，才有可能形成良好的社會(huì)秩序，規(guī)范礦山企業(yè)的生產(chǎn)行為，有利于改善我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀，減少礦難的發(fā)生。

（三）遏制現(xiàn)實(shí)不良行為

在礦業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，存在著諸多違反社會(huì)道德甚至違反法律的行為，這些行為是造成礦難頻發(fā)的重要因素。通過(guò)制度建設(shè)，可以有效減少不良行為的產(chǎn)生，有助于規(guī)范我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)市場(chǎng)，尤其是規(guī)范礦主行為。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，“人們不可能要求國(guó)家或者作為其代表的政府取代市場(chǎng)。同樣，市場(chǎng)的運(yùn)行也不可能沒(méi)有政府。哪怕市場(chǎng)再發(fā)達(dá)也需要有政府，而且更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，越需要有一個(gè)強(qiáng)有力的高效廉潔的政府。”[11]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府在遏制礦主的不良行為過(guò)程中起著基礎(chǔ)性的作用。政府通過(guò)制定相關(guān)的法律制度，通過(guò)完善具體的礦業(yè)生產(chǎn)章程，可以有效規(guī)制礦主行為，“通過(guò)界定和限制礦業(yè)行為主體的選擇集合，減少時(shí)常運(yùn)行依賴(lài)的不確定性，抑制人性的機(jī)會(huì)主義傾向，激勵(lì)和促進(jìn)礦業(yè)主體實(shí)現(xiàn)自我利益與社會(huì)利益的統(tǒng)一”[12]。如果社會(huì)中的不良行為減少了，那么就能形成一個(gè)良好的礦業(yè)生產(chǎn)條件，有助于礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進(jìn)行。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而煤礦產(chǎn)權(quán)不清晰則是制定礦業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)制度的重點(diǎn)內(nèi)容?！懊旱V產(chǎn)權(quán)不清晰，極大地遏制了投資者投資于安全生產(chǎn)的積極性，造成煤礦生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)環(huán)境存在嚴(yán)重的隱患，這是我國(guó)礦難事故頻發(fā)的制度性原因?！盵13]因此，政府必須制定出能清晰界定產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)章制度，從而更有效地規(guī)制礦主行為。同時(shí)，在監(jiān)管礦業(yè)安全生產(chǎn)過(guò)程中，必須重視對(duì)管理人員的監(jiān)管，因?yàn)楣芾砣藛T也不是“完人”?！叭绻嘈诺赖履軌蚪鉀Q一切問(wèn)題，那么一切制度都會(huì)是多余的。”[14]正是因?yàn)榈赖虏荒芙鉀Q一切問(wèn)題，因此必須要謹(jǐn)慎對(duì)待那些具有監(jiān)管權(quán)力的政府官員，設(shè)計(jì)出更加全面的監(jiān)督制度，從而更加有效地遏制監(jiān)管過(guò)程中容易出現(xiàn)的腐敗等不良行為，使整個(gè)礦業(yè)安全監(jiān)管制度更加合理和完善。

三、制度理念在礦業(yè)安全研究中的構(gòu)建

用制度分析的方法進(jìn)行礦業(yè)安全的分析，目的就是通過(guò)構(gòu)建一種合理的制度安排，減少礦業(yè)安全生產(chǎn)問(wèn)題，促進(jìn)礦業(yè)生產(chǎn)安全有序進(jìn)行。而任何一種制度都不可能是完美無(wú)瑕的，人們只能在實(shí)踐中不斷完善制度的內(nèi)容，在制度演進(jìn)過(guò)程中促使制度設(shè)計(jì)更加符合實(shí)際。提出更加合理化的制度構(gòu)建理念，有助于現(xiàn)存制度的改善或者是新制度的建立，從而有助于礦業(yè)安全生產(chǎn)的良性運(yùn)行。

合理性是制度架構(gòu)過(guò)程中的首要問(wèn)題。制度的合法性是制度架構(gòu)的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建各種制度必須首要考慮的問(wèn)題，而制度的合理性是與合法性緊密相聯(lián)的?！翱疾煺喂膯?wèn)題主要是就權(quán)利和權(quán)力兩大問(wèn)題而展開(kāi)。對(duì)個(gè)人來(lái)講，就是社會(huì)制度如何保障個(gè)人權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)；對(duì)社會(huì)來(lái)講，就是公共權(quán)力資源如何合理分配。”[14]這種合理性是架構(gòu)一種制度時(shí)必須考慮的問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)制度符合現(xiàn)代人的要求并滿(mǎn)足人的利益時(shí)，表明由此建立的生產(chǎn)關(guān)系能進(jìn)一步激發(fā)人的積極性，具有一定的合理性，從而推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。與此相對(duì)，如果制度建構(gòu)過(guò)程中沒(méi)有充分考慮到制度的合理性問(wèn)題，那么必然會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，從而遭到人們的反對(duì)。制度的群眾基礎(chǔ)主要來(lái)源于制度的合理性，只有當(dāng)制度的合理性得到人們的贊同，尤其是礦主和礦工共同支持，此項(xiàng)制度才能維系的更加穩(wěn)定，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

效率性是制度架構(gòu)過(guò)程中的指導(dǎo)方向。正如某些學(xué)者所說(shuō)，“效率是制度發(fā)展和制度文明的重要尺度，一個(gè)沒(méi)有效率的制度，其存在價(jià)值及合理性將遭到懷疑?！盵15]雖然我們不能將效率性作為制度設(shè)計(jì)的唯一目標(biāo)，但是效率性將是制度設(shè)計(jì)過(guò)程中需要充分重視的一個(gè)重要因素。在礦業(yè)安全相關(guān)制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，要充分提高礦主的認(rèn)識(shí)，正確理解可持續(xù)發(fā)展意義上效率性的含義，區(qū)別于飲鴆止渴般的短視行為?！坝袥](méi)有可能建立一種制度，其中一切對(duì)社會(huì)有利的事統(tǒng)統(tǒng)對(duì)個(gè)人也有利；而且對(duì)個(gè)人有利的事也有利于社會(huì)。如果能設(shè)計(jì)出這樣一個(gè)制度并加以實(shí)施，社會(huì)的一切罪惡就不再發(fā)生，因?yàn)樽岳膭?dòng)機(jī)在這個(gè)制度中都化解為共同的利益。”[16]在這種情況下，礦主既能滿(mǎn)足自己的金錢(qián)欲望，有提高工作效率的合理動(dòng)機(jī)，同時(shí)也能有效減少礦業(yè)事故的發(fā)生，對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展有積極貢獻(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)性是制度架構(gòu)過(guò)程中的實(shí)踐依據(jù)。制度設(shè)計(jì)不是建造空中樓閣，必須有其可以實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐依據(jù)?！叭嗽谶_(dá)到德性的完備時(shí)是一切動(dòng)物中最出色的動(dòng)物；但是如果他一意孤行，目無(wú)法律和正義，他就成為一切禽獸中最?lèi)毫拥那莴F?！盵17]因此制度設(shè)計(jì)必須要充分考慮到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，提高礦主的覺(jué)悟，發(fā)揮礦主的積極性，又要有效遏制人性中惡的一面，及時(shí)給予不法行為相應(yīng)的懲罰，維護(hù)礦工的合法權(quán)益，減少礦業(yè)安全事故的發(fā)生。同時(shí)，制度設(shè)計(jì)過(guò)程中也要考慮到制度實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的困難，并預(yù)先設(shè)計(jì)出解決方案。礦業(yè)安全相關(guān)的法律法規(guī)早已頒布，但這些制度實(shí)施的效果并不容樂(lè)觀。只有敢于正視現(xiàn)實(shí)中存在的諸多問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)才能真正貼近現(xiàn)實(shí)，從而能更有效的發(fā)揮作用。

礦業(yè)安全生產(chǎn)離不開(kāi)對(duì)安全生產(chǎn)相關(guān)制度的構(gòu)建與完善?！耙灾贫冉ㄔO(shè)為中心是國(guó)家制度現(xiàn)代化的客觀需要”［18］。在進(jìn)一步研究礦業(yè)安全生產(chǎn)問(wèn)題時(shí)，將制度建設(shè)作為重點(diǎn)進(jìn)行研究無(wú)疑是一種重要研究途徑，也必將對(duì)我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)問(wèn)題治理提供一些有效建議和幫助。

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責(zé)任編輯：王玲玲

2010-08-13

馬成成（1986—），男，江蘇徐州人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理碩士研究生。研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府與政治。

D922.54 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-4288(2010)05-0110-03