孫江濤

(連云港師范高等?？茖W(xué)校初教系,江蘇連云港222006)

從拒絕《京都議定書》看美國政府環(huán)境外交意圖

孫江濤

(連云港師范高等專科學(xué)校初教系,江蘇連云港222006)

作為國際社會最具影響力的環(huán)境協(xié)約,《京都議定書》卻被美國政府拒之門外,通過對美國近年來針對該協(xié)約的態(tài)度及對全球變暖問題的外交舉措分析,可以看出,美國政府環(huán)境外交行為的意圖主要體現(xiàn)在三個(gè)方面,即規(guī)避不利條款的束縛;設(shè)計(jì)和實(shí)施替代性方案;積極爭取國際環(huán)境領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

《京都議定書》;美國政府;環(huán)境外交;外交舉措

美國是最早從事環(huán)境研究和進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的國家之一,在國際環(huán)境政策的制定和執(zhí)行中都保持著積極參與的態(tài)度和帶頭表率作用。但從上世紀(jì)80年代開始,在全球環(huán)境合作中出現(xiàn)的與本國政治、經(jīng)濟(jì)利益相沖突的問題越來越成為美國開展該項(xiàng)合作的最大障礙。京都議定書的緣起、醞釀和談判正是這樣一個(gè)矛盾交織的過程。

1 《京都議定書》簡介

《京都議定書》作為具有國際法效力的國際合作協(xié)議,其產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了較長的過程。20世紀(jì)60年代以來,美國等一些西方國家的科學(xué)家已經(jīng)通過向政府提交報(bào)告的形式,開始關(guān)注二氧化碳對全球變暖的重要影響。1985年針對全球溫室效應(yīng)的增強(qiáng),WCP(世界氣候計(jì)劃)在奧地利的非拉赫(Villach)召開了“評估二氧化碳及其他溫室氣體對氣候變化及有關(guān)影響”的國際會議。此次會議首次提出應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)、科技和社會等多方面進(jìn)行有關(guān)全球變暖問題的政策選擇研究,呼吁政府從決策上加以重視。這次會議是氣候問題政治化的開端。

早在1988年的多倫多世界氣象會議上,48個(gè)國家的300多名各界代表就得出了結(jié)論性共識:全球變暖造成的最終后果可能僅次于核戰(zhàn)爭!1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)開放簽署,公約的最終目標(biāo)是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”,但是公約中并沒有就氣候變化問題制定具體可行的綜合治理措施。

1997年12月,聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方第三次大會在日本京都達(dá)成協(xié)議,這就是著名的《京都議定書》?！毒┒甲h定書》中出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)可操作性的條文內(nèi)容,在歐盟及各國的共同努力下,2005年2月6日正式生效,條約效力的終止日期為2012年。無疑,《京都議定書》是人類生態(tài)環(huán)境文明發(fā)展的重要里程碑。

《京都議定書》的內(nèi)容是在UNFCCC的原則框架下生成的,主要包括減排溫室氣體的范圍界定、各締約方溫室氣體減排的量化目標(biāo)、為順利減排而設(shè)立的三大靈活機(jī)制、吸收匯機(jī)制、針對發(fā)展中國家履行承諾的資金機(jī)制、遵約機(jī)制等。

2 從拒絕《京都議定書》看美國政府環(huán)境外交的意圖

2001年3月28日,小布什宣布退出《京都議定書》。2005年2月16日該協(xié)議正式生效,141個(gè)國家加入了抑制全球變暖的國際行動中。盡管美國政府表示將撥款58億美元用于與氣候變化相關(guān)的研究,但拒絕《京都議定書》的態(tài)度沒有任何變化。2006年11月6日聯(lián)合國氣候變化大會在肯尼亞首都內(nèi)羅畢開幕,美國談判代表明確表示,美國對《京都議定書》的立場在布什政府任期結(jié)束之前不可能有任何改變。2007年12月印尼巴厘島迎來第13屆聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方會議,美國作為唯一沒有批準(zhǔn)《京都議定書》的發(fā)達(dá)國家成為了大會的“焦點(diǎn)”。出席會議的美國代表團(tuán)團(tuán)長沃森只是說“我們來這里不是為了當(dāng)路障”,希望會議能夠順利達(dá)成共識。通過分析美國政府對《京都議定書》的屢次拒絕行為,可以看出其潛在的外交目的。

2.1 美國規(guī)避了經(jīng)濟(jì)義務(wù)

美國政府認(rèn)為,在《京都議定書》中美國所承擔(dān)的減排任務(wù)太重,為此所要花費(fèi)的資金太多。早在1997年的東京會議上,當(dāng)時(shí)的美國代表就堅(jiān)持“減少百分之零”,認(rèn)為美國的減排任務(wù)太重。雖然減排的目標(biāo)是到2010年減至1990年的93%,但由于美國目前溫室氣體的排放基數(shù)較大,而且1990年溫室氣體的排放又出奇得低,美國如果要達(dá)到2010年的目標(biāo),所承擔(dān)的減排量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家。根據(jù)美國麻省理工學(xué)院的粗略估計(jì),減排花費(fèi)大約380億美元。

經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重動蕩和相關(guān)能源產(chǎn)業(yè)的限制減排必然會造成大量工作崗位的流失。據(jù)美國有關(guān)部門估算,執(zhí)行《京都議定書》會減少490萬個(gè)就業(yè)崗位。而布什在問鼎白宮時(shí),美國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)衰退跡象,2005年就業(yè)崗位一度減少了82萬多個(gè)。失業(yè)率的升高通常是引起社會動蕩的重要因素。在這種情況下,美國政府拒絕《京都議定書》就等于把這些經(jīng)濟(jì)陰霾一掃而空。事實(shí)也的確如此,據(jù)聯(lián)合國公布的一組數(shù)據(jù),美國的溫室氣體排放量在1990—2004年之間驚人地增加了約16%。2006年較之于2000年能源結(jié)構(gòu)基本沒變,石油的消費(fèi)量出現(xiàn)了大幅上升。美國這種高消費(fèi)模式是以整個(gè)地球的大氣環(huán)境破壞為代價(jià)的。

2.2 美國規(guī)避了懲罰性義務(wù)

《京都議定書》規(guī)定,共38個(gè)國家(包括日本、德國、加拿大等工業(yè)化國家)必須在2008—2012年的第一承諾期間,使其6種溫室氣體總體排放量比1990年減少5.2%,并且應(yīng)在履行這些承諾方面做出可予證實(shí)的進(jìn)展。協(xié)議具有國際法的約束力,不履行減排承諾的國家將面臨嚴(yán)厲的懲罰。如果在2012年前,締約國還沒有完成任務(wù),在2012年后的減排義務(wù)將增加到1.3倍。如果美國沒有拒絕《京都議定書》的話,按照目前美國的溫室氣體排放量及減排速度,必然會面臨這樣的處罰,這無疑會使美國在經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境治理等方面面臨更大的壓力。

2.3 規(guī)避政治義務(wù),推廣美國良治理念

在美國的外交體系中,環(huán)境外交一直是推廣美國理念的重要工具。美國外交崇尚自由主義,不愿受到國際組織和國際協(xié)約的束縛。《京都議定書》作為國際環(huán)境領(lǐng)域具有國際法效力的條約,對締約方存在著一定的法律約束力。這不符合美國政府的自由觀念。近年來,美國政府的環(huán)境外交處處體現(xiàn)著一種濃厚的“美國觀念”:全球環(huán)境的治理,是建立在國家良治的基礎(chǔ)上,尤其是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長上。2002年6月,美國助理國務(wù)卿約翰·特納在參議院環(huán)境與公共事物委員會和外交委員會的聯(lián)合聽證會上稱:環(huán)境公約是美國外交政策中非常有用的工具。2001年9月24日在為準(zhǔn)備可持續(xù)發(fā)展世界峰會而召開的聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)委員會歐洲區(qū)域部長會議上,美國副國務(wù)卿葆拉·多布里揚(yáng)斯(PaulaJ.Dobriansky)發(fā)表了“良治:可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”的講話,稱:美國希望消除貧困,保障全世界人類健康和保護(hù)全球環(huán)境,以可持續(xù)方式管理自然資源。更重要的是,美國希望民主和自由市場延伸到全球各個(gè)角落。美國堅(jiān)信良治,包括其制度和決策等方方面面,是可持續(xù)發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)。

在COP(聯(lián)合國氣候變化締約方大會)談判中,美國一直倡導(dǎo)減排途徑的自由市場化,減少政府干預(yù)。這種方案不僅使美國政府減少了相當(dāng)?shù)膰H環(huán)境和政治義務(wù),同時(shí)也對美國全球自由市場觀念的推廣起到了推波助瀾的作用。按照《京都議定書》目前在各國的實(shí)施狀況,政府的多方面干預(yù)已是在所難免,這樣的減排途徑顯然會弱化美國在全球市場中的優(yōu)勢地位,因此,美國決不會作繭自縛。

3 美國在氣候變暖問題上策略的戰(zhàn)略意圖

3.1 設(shè)計(jì)和實(shí)施替代性方案

對于美國來說,《京都議定書》代表的是一種義務(wù),而不是美國國家利益的獲得,議定書的條款是美國的負(fù)擔(dān)而不是前進(jìn)的動力。減少美國付出的最簡單和快速的方案就是把《京都議定書》推倒重來。這種目的在2001年3月28日,白宮發(fā)言人弗萊舍的發(fā)言中已經(jīng)表露無遺:“美國將放棄實(shí)施制止全球變暖的《京都議定書》,布什總統(tǒng)將考慮尋求通過其他途徑來解決全球氣候變化問題?！泵绹杂^察員身份參加了2004年在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行的UNFCCC第10次締約國大會,在會議中一再強(qiáng)調(diào),將“按照自己的方式解決排放限制問題”。

基于美國退出《京都議定書》時(shí)的承諾,2002年2月14日,美國總統(tǒng)布什在馬里蘭州銀泉美國國家海洋與大氣局宣布,美國將實(shí)施美國環(huán)境質(zhì)量委員會提交的“新環(huán)境方案”——《晴朗天空與全球氣候變化行動》。此替代性方案推出后,美國政府就從亞洲開始了游說過程:首先力勸日本脫離《京都議定書》,然后又對中國申明替代性方案應(yīng)該是發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)的基礎(chǔ)。同年5月美國向聯(lián)合國提交了《2002年美國氣候行動報(bào)告》,大力宣揚(yáng)美式替代性方案的可行性。

2006年以美國為主導(dǎo)成立的亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴關(guān)系,也同樣表明了美國尋找和實(shí)施替代性方案的決心?；锇橛?jì)劃重視技術(shù)在應(yīng)對氣候變化中的核心作用,主張通過提高能源效率和發(fā)展清潔能源減少溫室氣體排放,要求各伙伴國在現(xiàn)有技術(shù)和新興技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)合作,促進(jìn)技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用與轉(zhuǎn)讓。從該計(jì)劃的宗旨可以看出,美國回避了與《京都議定書》相沖突的條款,既沒有制定減排的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),也沒有要求政府的大力參與。該伙伴計(jì)劃的內(nèi)容對美國無疑是極為有利的,其反映的正是美國對于全球變暖問題解決的設(shè)想和方案。

2007年美國在八國峰會上推出的應(yīng)對氣候變化的“長期戰(zhàn)略”堅(jiān)持了美國替代方案的立場,在巴厘島環(huán)境會議中積極倡議后京都機(jī)制的盡早出臺。更為明顯的是,在2009年哥本哈根氣候大會上,美國態(tài)度強(qiáng)硬地一再向我國等發(fā)展中國家提及“三可”原則(即對溫室氣體排放要可測量、可報(bào)告、可檢驗(yàn)),以借此來樹立本國關(guān)于減排的相關(guān)理念。更有甚者,美國還伙同相關(guān)發(fā)達(dá)國家秘密炮制了試圖徹底取代《京都議定書》的“丹麥草案”。

3.2 重新獲得氣候變化國際合作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

自從老布什政府在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中主動放棄了美國在國際環(huán)境合作的主導(dǎo)權(quán)后,歐盟(當(dāng)時(shí)的歐共體)積極承擔(dān)起了這一重要角色。歐盟在《京都議定書》中獲得了相當(dāng)?shù)睦?而美國卻正好相反,這使美國感到憤憤不平。美國政府深信:只有領(lǐng)導(dǎo)者,才是決策者。要想改變《京都議定書》談判中的被動地位,只有另起爐灶,親自掌勺烹制這道環(huán)境大餐。

美國拒絕的僅是《京都議定書》,而不是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,因此并沒有脫離關(guān)于抑制溫室氣體排放的討論和談判,在全球氣候變化年會上美國依然沒有缺席。美國一直試圖主導(dǎo)國際氣候談判的每一個(gè)進(jìn)程。正如2001年美國環(huán)境外交報(bào)告中所說:“美國十分關(guān)注地球環(huán)境的變化,政府將致力于在氣候變化研究方面擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)地位。我們十分清楚我們所擔(dān)負(fù)的責(zé)任,我們一定會完成我們的使命。”2006年,在美國的大力倡導(dǎo)下,成立了亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴關(guān)系(APP6),雖然全球一些環(huán)保團(tuán)體批評該伙伴關(guān)系對現(xiàn)有限制溫室氣體排放的《京都議定書》將起到破壞作用,但并沒有阻止該伙伴關(guān)系的發(fā)展。此外,美國還分別發(fā)起了“氫能經(jīng)濟(jì)國際伙伴計(jì)劃”、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場化伙伴計(jì)劃”、“第四代國際論壇”、“再生能源與能源效益伙伴計(jì)劃”等游離于聯(lián)合國氣候變化談判之外的合作機(jī)制,并力爭2012年后京都機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。

4 結(jié)論

美國作為當(dāng)代國際社會綜合實(shí)力最強(qiáng)的一員,作為溫室氣體排放量世界第一的排污大戶,作為經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)最發(fā)達(dá)的世界翹楚,面對全球變暖的現(xiàn)狀,面對《京都議定書》中的責(zé)任和義務(wù)卻堅(jiān)決地說出了一個(gè)字:“不”。細(xì)細(xì)品位這個(gè)“不”字,不難看出這其中包括了太多的環(huán)境外交意圖,既有美國竭力保持和加強(qiáng)國際競爭力的利益考慮,也有國際社會各民族國家之間、民族國家與地區(qū)組織之間的國際角色的博弈。伴隨著《京都議定書》的正式生效,掌握著幾乎所有國際事務(wù)決定權(quán)的美國顯然有些顏面無光,但美國近年來到處兜售的溫室氣體減排方案(《京都議定書》替代方案)再次證明了美國政府對《京都議定書》態(tài)度的不可動搖性。

時(shí)至今日,美國聯(lián)邦政府宣布退出《京都議定書》已有9年。在這9年中,美國從未放棄過爭取《京都議定書》失效后(即2012年以后)新減排方案的主導(dǎo)權(quán),無論是小布什政府還是現(xiàn)任的奧巴馬政府,都一直在積極設(shè)法獲取下一輪游戲規(guī)則的洗牌權(quán)和決定權(quán)。在美國退出之前的政策行為分析基礎(chǔ)上,結(jié)合9年來整個(gè)國際社會圍繞《京都議定書》的種種表現(xiàn)來分析美國的環(huán)境外交意圖,會更有助于人們?nèi)娴卣J(rèn)識和了解美國環(huán)境外交的工具作用。

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Views on U.S Environmental Diplomatic Intention from the Refusal of Kyoto Protocol

Sun Jiangtao
(Lianyungang Teacher’s College,Lianyungang Jiangsu222006)

As the most influential environmental treaty in international society,Kyoto Protocol has been refused by U.S government.U.S government’s intention of environmental diplomacy mainly covers three aspects through analyzing U.S new measures to global warming and Kyoto Protocol,that is,avoiding unfavorable clauses,designing and implementing substitutive projects,and striving for leadership in international abattoir.

Kyoto Protocol;U.S government;environmental diplomacy;diplomatic measures

X32

A

1008-813(2010)05-0004-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.05.002

2010-06-29

孫江濤(1972—),女,河北邢臺人,畢業(yè)于華東師范大學(xué)國際關(guān)系專業(yè),碩士,講師。