王玉亮

（山東省威海市公安局，山東 威海 264200）

制定《公安機關人民警察紀律條令》應注意的幾個問題

王玉亮

（山東省威海市公安局，山東 威海 264200）

公安機關擔負著鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責任。作為一支半軍事化管理的隊伍，需要有嚴明的紀律確保隊伍的廉潔，確保政令警令暢通，以更好地完成懲治犯罪、保護人民的重任。

人民警察；紀律條令；處分；立法

紀律是指一定社會組織為了維護其利益，實現(xiàn)其宗旨，保證組織內(nèi)部秩序和正常運轉而制定的要求其每一成員共同遵守的一種行為準則和規(guī)范。［1］嚴明的警察紀律對于規(guī)范人民警察的行為，促進公安機關廉政建設具有十分重要的作用。隨著我國依法治國、依法行政進程的加快，警察紀律得到逐步完善，如何執(zhí)紀則成為實踐中的一個重大問題。特別是公務員法規(guī)定公務員享有非因法定事由、非經(jīng)法定程序不被處分的權利。因此，對擁有龐大數(shù)量的警察群體而言，加快警察紀律的立法進程無疑具有重大意義。人民警察法頒布十四年來，有關部門相繼出臺了一些配套法規(guī)，公安部紀委、監(jiān)察局也加快了與之相配套的《公安機關人民警察紀律條令》（以下簡稱警察紀律條令）的立法進程。本文擬就警察紀律條令制定過程中有關的幾個理論問題作一研究和探討。

一、警察紀律條令的調整界限

警察紀律作為調整公安機關和人民警察關系的一種社會規(guī)范，其調整范圍的大小決定著警察受約束的程度。社會規(guī)范有很多，與人們生活密切相關的莫過于道德規(guī)范和法律規(guī)范。在人類社會早期，道德與法曾渾然一體，隨著社會的發(fā)展進步，兩者逐步分離，但仍有非常密切的聯(lián)系。近代以前的法在內(nèi)容上與道德的重合程度極高，近現(xiàn)代法在確認和體現(xiàn)道德時大多注意兩者重合的限度，傾向于只將最低限度的道德要求轉化為法律義務，注意明確法與道德的調整界限，“法律是最低限度的道德”幾成通說。［2］法律貫穿著道德精神，因此，凡是法所禁止和制裁的行為，也是道德所禁止和譴責的行為。［3］

公安機關作為武裝性質的國家行政機關和重要的刑事司法力量，不同于一般行政機關，人民警察肩負著不同于一般公務員的職責和使命，故對人民警察的紀律要求，應當?shù)陀诘赖露哂诜?。也就是說，警察紀律所調整的界限，應當界于道德與法律之間。道德依靠人的內(nèi)心信念作出價值判斷，屬于對人的最高要求。如公共場所禁止吸煙作為對人的道德要求，沒有一個機關作為紀律規(guī)定。因此，紀律的調整范圍要小于道德的調整范圍。法律作為人們普遍遵守的社會規(guī)范，特別是其中的禁止性規(guī)范，警察更應遵守。比如，法律把故意殺人規(guī)定為犯罪行為，那么警察更應尊重公民的權利和生命，實施故意殺人行為一樣要受到刑罰和紀律懲罰，這是禁止性法律規(guī)范中的一般規(guī)定。對禁止性法律規(guī)范中僅針對行使司法職權的警察等司法工作人員的特別規(guī)定，警察更應當遵守。因此，警察紀律應當包含法律中的禁止性規(guī)范。

不難看出，警察紀律有廣義和狹義之分。從廣義上講，是指包括禁止性法律規(guī)范在內(nèi)的一切約束警察行為的準則和規(guī)范；從狹義上講，則僅指禁止性法律規(guī)范以外的約束警察行為的準則和規(guī)范。人民警察法、公務員法都是從廣義上規(guī)范了警察紀律和公務員紀律。嚴禁刑訊逼供、非法剝奪人身自由、貪污賄賂等紀律，在其他的禁止性法律規(guī)范中都能找到依據(jù)，而“受雇于任何人或者組織”、“曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸”等紀律規(guī)定，在其他禁止性法律規(guī)范中沒有規(guī)定，則屬于狹義上的紀律規(guī)定。因此，在制定警察紀律條令過程中，要充分考慮到禁止性法律規(guī)范中的一般規(guī)定、特別規(guī)定，以及專門適合警察職業(yè)特點的特殊規(guī)定，合理設定警察紀律的調整范圍。

二、警察紀律條令的效力

（一）警察紀律條令的空間效力

警察紀律條令的空間效力所要解決的是在什么地域、對什么人適用的問題。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱黨紀處分條例)確定了管轄原則，凡是黨的組織和黨員違犯黨的紀律，無論其具體違紀行為發(fā)生在國內(nèi)還是發(fā)生在國外，都適用黨紀處分條例。［4］2007年4月，國務院發(fā)布的《行政機關公務員處分條例》(以下簡稱政紀處分條例)第2條明確規(guī)定，“行政機關公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。”可見，無論是黨的紀律，還是行政機關公務員紀律，都堅持了屬人管轄原則。在制定警察紀律條令時，也應當堅持屬人管轄原則，即只要是公安機關人民警察，無論其違紀行為發(fā)生在國內(nèi)還是國外，都應當適用警察紀律處分規(guī)定。

（二）警察紀律條令的時間效力

警察紀律條令的時間效力，是指條令何時開始到何時結束具有適用效力。它主要包括三個方面：生效時間、失效時間和溯及既往的效力（溯及力）。根據(jù)依法處分原則［5］的要求，給予紀律處分應以行為時的明文紀律規(guī)定為限，對于行為時不受處分的行為，不能適用事后紀律規(guī)定給予處分；在紀律條令變更時，不能適用比行為時更重的處分規(guī)定；對行為雖被禁止但不需要承擔紀律責任的，事后不能給予紀律處分。

1.條令的生效時間。從我國機關的紀律立法實踐來看，紀律規(guī)定的生效時間有兩種情況：一是自公布之日起生效。如黨紀處分條例第178條規(guī)定：本條例自發(fā)布之日起施行。二是公布后間隔一段時間才生效。如政紀處分條例于2007年4月22日公布，自2007年6月1日起施行。相比之下，后一種情況更能使機關工作人員預測自己行為的性質和后果。因此，建議警察紀律條令采用后一種情況，即在公布后間隔一定時間再生效。一方面可以讓公安機關進行充分的宣傳，讓廣大民警有一個學習、理解的過程；另一方面，有關機關可以對現(xiàn)存的與警察紀律條令不適應、相抵觸的內(nèi)容及時進行修改、廢止。

2.警察紀律條令的溯及力。警察紀律條令的溯及力是指條令生效后，對它生效前未經(jīng)調查或者處分未確定的行為是否具有追溯適用效力，如果具有適用效力，則有溯及力，否則就沒有溯及力。依法處分原則禁止不利于行為人的溯及既往，但允許有利于行為人的溯及既往。行為人只能根據(jù)現(xiàn)有的紀律規(guī)定預測將來可能發(fā)生的結果，而無法根據(jù)將來的規(guī)定預測現(xiàn)在的行為。試行的黨紀處分條例采用了從新原則，修改后的黨紀處分條例采用了從舊兼從輕原則，政紀處分條例沒有對溯及力作出規(guī)定。筆者認為，對紀律條令采用從舊兼從輕原則，符合法的精神。在警察紀律條令生效后，對條令發(fā)布前的行為，如果當時的紀律規(guī)定不認為是違紀的，而警察紀律條令認為是違紀的，適用當時的紀律規(guī)定；如果當時的紀律規(guī)定認為是違紀的，依照現(xiàn)在的警察紀律條令的規(guī)定也應當追究紀律責任的，適用當時的紀律規(guī)定，但是警察紀律條令不認為是違紀或處分較輕的，適用警察紀律條令。已經(jīng)結案的案件需要復查復議的，適用當時的紀律規(guī)定。

三、紀律處分的適用與消滅

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對警察的處分有六種：警告，記過，記大過，降級，撤職，開除。由于警察紀律條令不能窮盡所有的行為，特別是對禁止性法律行為，無法采用列舉式進行規(guī)定，警察違反了這類法律規(guī)范，應當怎么進行處理，這是制定條令必須要考慮到的問題。

（一）受到刑罰懲罰和行政處罰的，應當給予紀律處分

由于犯罪行為和行政違法行為都具有一定的社會危害性，具有刑事違法性和行政違法性，應當受到刑罰懲罰和行政處罰。如果公安民警受到刑罰處罰和行政處罰，說明其違反了禁止性法律規(guī)范，那么就應當承擔紀律責任。對于受到刑罰處罰后承擔紀律責任的，已經(jīng)形成了通說。人民警察法和公務員法都規(guī)定，曾因犯罪受過刑事處罰的，不得被錄用為人民警察或公務員。政紀處分條例也明確規(guī)定，行政機關公務員依法被判處刑罰的，給予開除處分。這既是刑法中的禁止性規(guī)范在公務員紀律中的具體體現(xiàn)，也以法定形式明確了給予處分的依據(jù)。

對于受到行政處罰的，應否給予紀律處分的問題，政紀處分條例沒有作出規(guī)定。實踐中，對此也有不同的觀點。否定說認為，行政處罰與行政處分，兩者只能擇其一，不能并用。根據(jù)“一事不再罰”［6］的行政法原則，其中一個行政機關先行處罰了,別的行政機關不應再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。同時，根據(jù)立法法關于法律沖突的解決原則，特別法要優(yōu)先于一般法適用。如對警察毆打他人的，應當適用人民警察法的規(guī)定給予紀律處分，而不能對行為人依據(jù)治安管理處罰法給予行政處罰?？隙ㄕf認為，行政處罰與行政處分可以并用。筆者支持肯定說。首先，從法的一般原理來講，行政處罰法的適用對象是全體社會成員，法律有特別規(guī)定的除外。如果對警察違反治安管理處罰法等違法行為不能依法作出處理，那么既損害了法律的權威，更違反了法律面前人人平等的憲法原則，會使一部分人形成法外特權。其次，從行政法理論上講，“一事不再罰”原則主要是指對一個行為，任何機關不得以同一事由做出多次處罰，不得以多個事由做出同一種類的多次處罰。對于警察實施的毆打他人的行為，既違反了治安管理處罰法，又違反了人民警察法，對其可以作出多次處理，而且處罰種類完全不同，所以并不違反“一事不再罰”原則。第三，從性質上講，行政處分屬于紀律責任，行政處罰屬于行政法律責任，行政處分并非行政處罰，而一事不再罰中的“罰”指的是行政處罰，不能把行政處分歸類于行政處罰。第四，從黨紀實踐上來看，黨紀處分條例規(guī)定黨員依法受到行政處罰、行政處分，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據(jù)生效的行政處罰、行政處分決定認定的事實、性質和情節(jié)，經(jīng)核實后依照條例規(guī)定給予黨紀處分。黨紀處分條例把黨紀處分與不同性質的行政處罰、行政處分并用，因此，行政處罰與行政處分并用也是可以的。最后，從行政管理上看，警察承擔著執(zhí)行國家法律法規(guī)實施的重要職能，國家對其要求應比普通公民要高，除了模范遵守國家法律外，還要把某些行為作為紀律，一旦違反，將要受到雙重處理，這也符合權責一致的現(xiàn)代行政原理。

（二）開除處分的適用

開除是解除公務員與行政機關人事關系的紀律制裁方式，被開除后，被處分人不再具有行政機關公務員的身份。因此，開除是紀律處分中最為嚴厲的制裁方式。［7］對開除這一處分的適用，要從嚴掌握，慎重適用。從警察紀律條令的立法來看，對哪些違紀行為可以設定開除處分，應當進行深入研究，依法設定。

公民的政治權利和自由是憲法確認的，公安機關必須給予充分的尊重和保障。我國公務員法、人民警察法都規(guī)定曾被開除公職的，不得被錄用為公務員、人民警察。也就是說，如果一名警察被開除了，那么他就永遠也不能成為公務員、人民警察了，也就意味著他被剝奪了擔任國家機關職務的權利。依據(jù)我國刑法的有關規(guī)定，剝奪了擔任國家機關職務的權利就屬于剝奪政治權利。立法法則規(guī)定，對公民政治權利的剝奪只能由法律來制定，并被稱之為法律的“絕對保留”事項。因此，對開除處分的設定，也應當遵循這一原則。

對法律確認的禁止性規(guī)范，可以設定開除處分。對受到行政處罰的，可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予包括開除在內(nèi)的行政處分。所以，對法律明確列舉的要求公務員、警察必須遵守的紀律，可以設定開除處分。對雖經(jīng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章確認的違紀行為，只要沒有經(jīng)法律認可，則不宜設定開除處分。比如，關于工作日中午飲酒的問題，法律沒有明確規(guī)定工作日中午不能飲酒，但是為了嚴格管理，公安機關可以將其設定為警察紀律，違反了將要受到紀律處分。那么對這一違紀行為，可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予開除以外的其他處分，即對這一行為的處分幅度，不應包括開除在內(nèi)。

（三）紀律處分的消滅

紀律處分的消滅是指由于法定的或事實的原因，致使有權機關不能對違紀行為人行使具體的處分權。紀律處分的消滅以行為人的行為構成違紀為前提。因為紀律處分消滅以應當適用處分或正在執(zhí)行處分為前提，而應當適用處分或正在執(zhí)行處分以行為構成違紀為前提，故紀律處分消滅事實上以行為構成違紀為前提。在行為不構成違紀的情況下，不存在紀律處分消滅的問題。

從我國現(xiàn)有的公務員紀律規(guī)定看，尚未建立系統(tǒng)的紀律處分消滅制度。政紀處分條例規(guī)定了行政機關公務員受處分的期間，處分期滿后要作出解除處分決定，這是紀律處分執(zhí)行完畢后而導致的處分消滅。黨紀處分條例規(guī)定，違紀黨員在黨組織作出處分決定前死亡，或者在死亡之后發(fā)現(xiàn)其曾有嚴重違紀行為，對于應當給予留黨察看以下處分的，作出書面結論，不再給予黨紀處分，這是由于發(fā)生了法定事實而使處分消滅。結合我國刑事立法、行政立法及黨內(nèi)立法的實際，筆者認為，我國應當提出并建立警察紀律處分消滅制度。一方面，有些違紀行為發(fā)生后，隨著時間的推移和環(huán)境的變遷，各種證據(jù)可能會發(fā)生變化，將會給調查工作帶來很大困難。因此，規(guī)定這一制度有利于執(zhí)紀部門及時受理違紀線索，查清事實，作出處理，維護警察紀律的嚴肅性。另一方面，制定紀律、執(zhí)行紀律的目的是懲前毖后、治病救人。一個違紀行為經(jīng)過若干年以后沒有受到追究，行為人也沒有再違紀，說明已經(jīng)改正了錯誤，從特殊預防的角度看，已經(jīng)沒有追究的必要；從一般預防的角度看，對違紀行為快查快辦，警示隊伍內(nèi)部有違紀苗頭的人員的作用就更大。如果在違紀行為的危害性已經(jīng)消失的情況下，再對行為人進行追究，難以收到適用紀律處分的效果。

紀律處分消滅的事由，主要有：因處分執(zhí)行完畢的；超過追究時效的；違紀行為人死亡的；其他法定事由。處分執(zhí)行完畢的，政紀處分條例已經(jīng)作了規(guī)定。違紀行為人死亡的，紀律責任就沒有了承擔者，再作出紀律處分已經(jīng)沒有了必要。警察紀律條令可以重點對違紀行為的追究時效作出明確規(guī)定。

追究時效，也就是追究違紀行為人紀律責任的有效期限。在此期限內(nèi)，有權機關可以追究行為人的紀律責任；超過了此期限，則不能行使求紀權、量紀權和行紀權，不能再追究行為人的紀律責任，因而導致紀律處分消滅。規(guī)定追究時效制度，當然不是為了故意放縱違紀行為，而是為了有效地實現(xiàn)紀律的目的。根據(jù)我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法等法律的規(guī)定，對犯罪行為和行政違法行為都規(guī)定了不同的追訴時效。如果行為人實施了上述法律規(guī)定的行為應當受到紀律追究的，那么紀律追究時效可以等于或略長于法律規(guī)定的對違法犯罪行為的追訴時效。對于其他法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定而由警察紀律法規(guī)單獨規(guī)定的違紀行為，可以根據(jù)違紀行為的性質、量紀幅度等，設定一個相對合理的追究時效。一般情況下，追究期限從違紀行為發(fā)生之日起計算，如果違紀行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從違紀行為終了之日起計算。當然，也要規(guī)定追究時效的延長和中斷，以確保處分權的實現(xiàn)。

四、違紀行為的處分程序

從我國紀律立法與實踐情況看，對違紀行為的處分程序主要有兩種：一種是先受理、初核，再立案、調查、審理，最后作出處分決定?！吨袊伯a(chǎn)黨案件檢查工作條例》、《中國共產(chǎn)黨案件審理工作條例》、《行政監(jiān)察法》等黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)定了這樣的處分程序。另一種是先受理、初查，再立案、調查，最后作出處分決定。這種處分程序比前一種減少了審理環(huán)節(jié)。政紀處分條例采用了這種程序。

筆者認為，警察紀律處分程序可以采用政紀處分程序，不必在調查之后再進行審理。第一，從警察紀律調整的范圍來看，其處分程序應與違反道德規(guī)范和法律規(guī)范有所不同。違反道德規(guī)范的，沒有什么處分程序，它存在于人的內(nèi)心確認。違反法律規(guī)范的，由于它往往涉及對行為人的生命、自由、財產(chǎn)權利的限制和剝奪，因此，法律規(guī)定了比較嚴格的執(zhí)法程序。刑事訴訟法對犯罪行為設定了嚴格的追訴程序，行政處罰法也對行政違法行為設定了處罰程序。紀律處分是行政機關對違法違紀公務員實施的一種行政懲戒措施，只對機關內(nèi)部工作人員適用，不發(fā)生對外效力。因此，其調查程序，可以參照行政處罰案件的程序進行，不必再設立審理程序。第二，行政機關應當堅持高效原則，對實施紀律處分也要從快辦理。目前，公安機關警力不足，內(nèi)設的紀檢監(jiān)察力量相對薄弱，地市級特別是縣級公安機關紀檢監(jiān)察人員更少，如果設立了審理程序，按照調審分離原則，會導致無人審理。有的認為政府部門調查的違紀案件，可以交由本級紀律檢查機關審理。這樣的工作機制是不順暢的，而且地方紀檢監(jiān)察部門提前介入會導致先入為主，如果行為人對處分不服到本級紀檢監(jiān)察部門申訴，可能會導致申訴結果的不公正。因此，對公安等行政機關設定處分程序，要充分考慮到行政機關的特點。當然，為了及時糾正和發(fā)現(xiàn)錯誤，充分保障被處分人的權利，行政機關可以設立兩級申訴制度，對被處分人進行權利救濟。

五、條令的體例結構及立法程序

黨紀處分條例的立法體例，主要是分為總論、分論和附則三部分，按編、章、條、款、項進行內(nèi)容編排，其內(nèi)容主要側重于實體性規(guī)定。政紀處分條例按章、條、款、項進行編排，雖然沒有明確進行編的分類，但可以看出，其融合了實體法和程序法的內(nèi)容。筆者認為，警察紀律條令的體例，可以參照政紀處分條例的立法例，按照實體篇、程序篇、救濟篇、附則進行編排。實體篇包括總論和分論?？傉摰膬?nèi)容，可以分為若干章，主要闡明制定處分條令的依據(jù)、目的，處分原則，處分種類，處分期間和后果，處分適用規(guī)則等；分論，主要是列舉各類違紀行為及其處分幅度。程序篇，主要規(guī)定實施處分的程序、處分權限等。救濟篇，主要規(guī)定被處分人不服處分如何進行救濟。

政紀處分條例對部門規(guī)章的處分制定權作了限制性規(guī)定，其可以補充政紀處分條例未作規(guī)定的應當給予處分的違法違紀行為以及相應的處分幅度，除國務院監(jiān)察機關、人事部門外，國務院其他部門制定處分規(guī)章，應當與國務院監(jiān)察機關、人事部門聯(lián)合制定。公安部作為國務院的組成部門，根據(jù)憲法、立法法的有關規(guī)定，有權制定部門規(guī)章。警察紀律條令可以以部門規(guī)章的形式制定，但應當與監(jiān)察部、人事部聯(lián)合制定，不能自行制定。

［1］［7］張柏林.中華人民共和國公務員法教程[M].北京:中國人事出版社,2005,

［2］舒國瀅,葛洪義.法理學[M]//.2008年國家司法考試輔導用書(第一卷).北京:法律出版社,2008.

［3］張文顯.法理學[M]北京:高等教育出版社,2003.

［4］屈萬祥.中國共產(chǎn)黨紀律處分條例學習輔導[M].北京:中國方正出版社,2004.

［5］屈萬祥.行政機關公務員處分條例釋義[M].北京:中國方正出版社,2007.

［6］應松年,劉莘.行政處罰法理論與實務[M].北京:中國社會出版社,1996.

【責任編校：邊 草】

Some Problems in Making Public Security Organs Police Discipline Ordinance

Wang Yuliang
(Shandong Weihai Public Security Bureau,Weihai 264200,China)

Public organs carry some social responsibilities:consolidating C.P.C.ruling position,maintaining country lasting political stability,guaranteeing people living in peace and enjoying their work.The team needs strict discipline to make the team probity and the decree unblocked,so as to complete the punishing crime and protecting people tasks.

police;discipline;disposition;legislation

D631

A

1673 2391（2010）02—0097—05

20091115

王玉亮（1973），男，山東沂南人，法律碩士，山東省威海市公安局副主任科員。