姚 坤

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

失地農(nóng)民問題引發(fā)基層治安困境的思考

姚 坤

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民失地又失業(yè)已成為重要的社會(huì)問題，由此引發(fā)的社會(huì)治安問題也日趨嚴(yán)峻。社會(huì)應(yīng)對失地農(nóng)民搭建平等的對話平臺(tái)，有利于社會(huì)資源的平均分配，有利于社會(huì)公正秩序的建立，而公安機(jī)關(guān)正是這其中的重要一環(huán)。

實(shí)地農(nóng)民問題；基層治安困境；原因；對策

在《鄉(xiāng)土中國》一書中，費(fèi)孝通認(rèn)為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土性社會(huì)的核心是土地，人和土地的關(guān)系構(gòu)成中國社會(huì)的特殊性。土地之于中國農(nóng)民和之于中國整體的重要性，不言而喻。而且土地為中國農(nóng)民提供的基本保障，構(gòu)成了中國快速發(fā)展所可能產(chǎn)生社會(huì)沖突的緩沖器。

如果失地農(nóng)民問題不得到妥善解決，農(nóng)民失地又失業(yè)，處于社會(huì)邊緣地位，對社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)以及社會(huì)治安的影響都相當(dāng)深遠(yuǎn)。尤其對于社會(huì)治安的影響最為明顯。歷年來的農(nóng)村上訪問題與惡性治安事件，六成以上都是由失地農(nóng)民問題引起。如果不能及時(shí)處理好，，可能會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)矛盾，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)長治久安。

一、失地農(nóng)民問題對治安的影響與困境

如果沒有穩(wěn)定的收人來源，失地農(nóng)民連基本生活保障都無法維持。由于在征地過程中，出現(xiàn)“暗箱操作”與“尋租行為”，分配失地農(nóng)民補(bǔ)償款混亂，土地浪費(fèi)驚人；政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價(jià)，這些直接導(dǎo)致失地農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，加之沒能妥善處理好失地農(nóng)民今后的出路，致使該問題變成令人關(guān)注的社會(huì)問題。

失地農(nóng)民多半失地又失業(yè)，根據(jù)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家列維特在《魔鬼經(jīng)濟(jì)學(xué)》中的相關(guān)論述，失業(yè)率與犯罪率呈正向相關(guān)，而犯罪率上升容易引起社會(huì)動(dòng)蕩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾急劇上升，在全國各地土地上訪案件中，70%以上因征地引發(fā)，并且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。2003年8月至2004年6月，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金（03BZZ036）課題組和國家軟科學(xué)重大項(xiàng)目（2003DGS3B027）課題組，聯(lián)合對當(dāng)前我國農(nóng)村的社會(huì)形勢進(jìn)行了專題研究，研究成果主要表現(xiàn)：

第一，沖突爭議的問題較為明確。目前有關(guān)失地農(nóng)民問題爭議，主要有征地和占地兩大類型。

第二，沖突當(dāng)事方發(fā)生了變化。其一，從控告方而言，雖然村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，但村級組織已成為了重要的控告方。其二，市縣成為被告方的比例較高。其三，公司和開發(fā)區(qū)成為了被告方，這在農(nóng)民稅費(fèi)爭議中是沒有過的。

第三，沖突的方式。農(nóng)民的土地糾紛，到縣市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至在高速公路、鐵路上靜坐。根據(jù)對2004年元月以來所發(fā)生的87起因土地問題發(fā)生的警農(nóng)沖突事件直接原因的統(tǒng)計(jì)，因農(nóng)民在被征或被占地上阻止施工而引發(fā)的事件48起，占總數(shù)的55.2%，因地方政府派警力阻止農(nóng)民上訪而發(fā)生的事件 31起，占總數(shù)的35.6%，因農(nóng)民到市政府、鐵路及高速公路或交通要道靜坐請?jiān)付l(fā)的事件8起，占總數(shù)的9.2%。

可見，屬于征地方面的糾紛是目前農(nóng)民反映的主要問題，占總數(shù)的60．1%，其中非法征地或強(qiáng)行征地占總數(shù)的33.1%。如平縣“三二一”與“七三一”事件。

二、失地農(nóng)民問題引發(fā)農(nóng)村基層治安困境的背景原因

在我國城鄉(xiāng)分割的二元政策下，土地是國家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的載體，承載著家庭保障的功能。與城市人口相比，農(nóng)村人口享受的社會(huì)保障微不足道，絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在正式的社會(huì)保障制度之外。而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制度，其保障水平明顯低于城市。土地被征用后，對于農(nóng)民而言，最后一道生活安全保障被剝奪，再加上就業(yè)、收入等方面的穩(wěn)定性差，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障無疑成了失地農(nóng)民的的心病。

（一）農(nóng)民的土地承包權(quán)、土地使用權(quán)不穩(wěn)定

家庭承包責(zé)任制的實(shí)行,實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。在絕大多數(shù)地區(qū),根據(jù)人口的變化,周期性地進(jìn)行土地調(diào)整是司空見慣的事,然而這種調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，土地的頻繁調(diào)整與過短的承包期限,使得許多農(nóng)民對土地使用權(quán)缺乏安全感。

同時(shí)，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也存在一些問題,主要是一些地方采用行政手段,直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán),搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的地方在收回農(nóng)戶承包地后,甚至不對農(nóng)戶做任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。集體成員“共同共有”的制度設(shè)計(jì),無法屏蔽其他利益主體的侵害,致使農(nóng)村土地所有權(quán)的“排他性”極其弱小,這恰巧給一些地方無度征用土地和鄉(xiāng)村干部乘機(jī)攫取土地資源配置權(quán)留下了可乘之機(jī)。

（二）基層組織弱化，農(nóng)村社會(huì)控制不力

鄉(xiāng)村正式組織在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下伴隨著政府權(quán)力向農(nóng)村的拓延而達(dá)至巔峰。八十年代以后，伴隨著國家權(quán)力從農(nóng)村的減縮，包括維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安在內(nèi)的原有政府承負(fù)的職能相對削弱，而且根據(jù)以上對失地農(nóng)民問題對社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的影響與表現(xiàn)的分析，失地農(nóng)民也脫離了這些鄉(xiāng)村正式組織的控制。

若缺乏相應(yīng)的正式的基層單位及時(shí)予以有效管轄，農(nóng)村家族勢力就會(huì)抬頭。家族組織的抬頭除了正式組織式微的原因外，另一個(gè)重要原因便是歷經(jīng)數(shù)千年歷史積淀的封建宗法家族觀念的依然根深蒂固，當(dāng)農(nóng)民遇有困難孤立無援時(shí)，以血緣為紐帶聯(lián)結(jié)起來的農(nóng)村家(宗)族勢力便自然而然地形成了。農(nóng)村宗族勢力的復(fù)蘇將會(huì)在小范圍內(nèi)與現(xiàn)有基層正式組織相抗衡，并將成為現(xiàn)時(shí)農(nóng)村新的社會(huì)治安隱患。同時(shí)，帶有黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪組織初露端倪。這一組織是由部分兩勞釋放人員、地痞無賴、流氓村霸等糾合而成，從事各種違法犯罪活動(dòng)，直接與基層政權(quán)組織對峙抗衡。

（三）警力配置薄弱，基層治安服務(wù)生產(chǎn)供給矛盾突出

目前，我國農(nóng)村的警力配置只占全國警力配置總量的1/6。從世界各國警察配置情況來看，我們國家原本就屬于警察擁有率最低的國家之一。世界上大多數(shù)國家的警察擁有率大約占人口總量的萬分之三十左右，我們國家則維持在萬分之十二左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平。就是在這樣低水平的情況之下，我國農(nóng)村的警力又僅占全國平均水平的16.7%。從而導(dǎo)致全國農(nóng)村地區(qū)警力嚴(yán)重不足，警察配置僅為農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的萬分之三左右。

在這種情況下，導(dǎo)致全國尚有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置公安派出所，已有的公安派出所中1人1所或者是2人l所的情況約占10%，3-5人的公安派出所占到 45%。由于當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)基層警力嚴(yán)重不足，基層民警長時(shí)間超負(fù)荷工作，其結(jié)果只能是疲于應(yīng)付，難以有效地做好農(nóng)村治安工作。某些基層公安民警機(jī)關(guān)化作風(fēng)嚴(yán)重，很少深入到村組，更少與農(nóng)民群眾直接聯(lián)系與接觸，因此很難掌握敵情、社情和農(nóng)民違法犯罪活動(dòng)的狀況和規(guī)律，尤其是那些帶有滯后性和預(yù)警性的信息資料，很難有效預(yù)防和治理農(nóng)村治安問題。

三、公安機(jī)關(guān)在處理農(nóng)村治安困境時(shí)的對策

當(dāng)前失地農(nóng)民問題引發(fā)的種種沖突存在著醞釀、積累、發(fā)展到激化的過程。從不安定因素到群體性突發(fā)事件整個(gè)發(fā)展演變過程中，各種帶有傾向性、苗頭性的言論、動(dòng)向都會(huì)通過不同方式和渠道表現(xiàn)出來。公安機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)及職能決定了在處理突發(fā)事件時(shí)，必須保持冷靜的頭腦，察覺及時(shí)，把握規(guī)律，有針對性地做好預(yù)防工作，達(dá)到維護(hù)穩(wěn)定的效果。而以往有些群體鬧事風(fēng)波，之所以發(fā)展到不可收拾的地步，原因就在于我們疏于監(jiān)察和防范，或者由于一些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部政治警惕性不高，工作不深入造成的。

（一）建立規(guī)范的階層對話平臺(tái)

作為全民利益和社會(huì)公正秩序體現(xiàn)者的社會(huì)，沒有為弱勢群體建立自己正常規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，使失地農(nóng)民在利益受損時(shí)，很難通過正常的渠道及時(shí)表達(dá)自己的利益和愿望，一旦政府官員官僚主義嚴(yán)重，高高在上，在處理不同階層的利益矛盾時(shí)，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表達(dá)的弱勢階層的利益受到損害，而這種利益損害一旦發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步，利益受損而又缺乏正常利益表達(dá)渠道的階層，就可能會(huì)以某些極端的抗議方式來表達(dá)自己的不滿情緒，從而使社會(huì)公共秩序受到危害。比如云南孟連事件。

因此，階層間溝通平臺(tái)的建立，有利于社會(huì)資源合理分配，有利于改革收益和改革成本公正合理的分配，有利于社會(huì)公正秩序的建立。因此，在利益多元化的轉(zhuǎn)型社會(huì)，狹窄的信訪通道已經(jīng)不能承載海量的民意訴求，建設(shè)透明性政府、回應(yīng)性政府，成為地方善治的應(yīng)有之義。

（二）加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，積極預(yù)防失地農(nóng)民問題引發(fā)惡性治安事件

合理分配利用征地款，提高失地農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。失地農(nóng)民不僅有生存權(quán)的問題，而且更重要的是一個(gè)發(fā)展權(quán)的問題。由于受文化素質(zhì)制約，失地農(nóng)民謀生、發(fā)展、計(jì)劃理財(cái)能力有限，因此，政府必須對被征地后農(nóng)民生活做出適當(dāng)安排，為其生活提供保障的同時(shí)，也需要培養(yǎng)其抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

1.明確任務(wù)目標(biāo)原則，落實(shí)全員預(yù)警責(zé)任

建立重大治安事件預(yù)警機(jī)制的主要任務(wù)是：在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，立足于抓早、抓小、抓苗頭，實(shí)行全警動(dòng)員，發(fā)動(dòng)社會(huì)多方力量，采取公秘結(jié)合、專群結(jié)合、人技結(jié)合等有效手段，通過建立情報(bào)信息員、物建秘密力量等方法，規(guī)范預(yù)警工作的責(zé)任、流程、基礎(chǔ)建設(shè)等相關(guān)制度，拓寬情報(bào)信息工作范圍和領(lǐng)域，建立渠道暢通、靈敏高效、能覆蓋社會(huì)面的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。對目前存在不安定因素較多的，有可能或曾經(jīng)引發(fā)過惡性治安事件的行業(yè)、部門、群體性事件的組織者、策劃者等重點(diǎn)人員的動(dòng)向進(jìn)行預(yù)察、預(yù)控，及時(shí)獲取深層次、內(nèi)幕性、動(dòng)態(tài)性的情報(bào)信息，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早疏導(dǎo)、早化解，真正實(shí)現(xiàn)他動(dòng)我知、未動(dòng)先知的目標(biāo)，牢牢掌握處置重大治安事件工作的主動(dòng)權(quán)。

2.積極構(gòu)建情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)預(yù)警工作基礎(chǔ)建設(shè)

加強(qiáng)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極構(gòu)建以各級指揮中心為龍頭，以國保、經(jīng)文保、治安、戶政、刑警、巡警、交警和派出所等相關(guān)警種為主體，以秘密力量和信息員為骨干，以內(nèi)保組織、自治組織、居（村）委會(huì)和治安積極分子為依托，公秘結(jié)合，專群結(jié)合，縱橫交錯(cuò)，覆蓋整個(gè)社會(huì)面的情報(bào)信息工作體系。重點(diǎn)要加強(qiáng)三支隊(duì)伍建設(shè)：一是加強(qiáng)以特情、耳目和朋友關(guān)系為主體的秘密力量建設(shè)，努力獲取深層次情報(bào)信息。二是加強(qiáng)以企事業(yè)保衛(wèi)干部為主體的情報(bào)信息主渠道建設(shè)，更多地獲得動(dòng)態(tài)性情報(bào)信息。三是建立以群眾自治組織和治安積極分子為主體的情報(bào)信息員隊(duì)伍，努力獲取全方位、多角度的情報(bào)信息。

3.堅(jiān)持開展治安狀況大排查，增強(qiáng)預(yù)警能力

公安機(jī)關(guān)要把獲取深層次、內(nèi)幕性、預(yù)警性情報(bào)信息作為不安定因素大排查的重中之重，建立布局合理、渠道暢通、靈敏高效、覆蓋整個(gè)社會(huì)面的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)和嚴(yán)格的情況報(bào)告制度，落實(shí)各警種情報(bào)信息工作責(zé)任，努力提高預(yù)警能力。

（三）建立與完善“多中心”的社會(huì)治安治理體系

1961年，由美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者提出了多中心理論，多中心理論對公共物品供給的重大意義在于在公共物品持續(xù)性的制度選擇中，政府并不是公共物品的唯一供給者，在政府之外還存在其它成功的公共物品的供給形式。它也為包括治安服務(wù)在內(nèi)的我國農(nóng)村公共物品的供給體制改革提供了有益的理論視野與思路。

依據(jù)這一理論，基層政府應(yīng)在有限公共財(cái)政能力約束之下，充分發(fā)揮政府、社會(huì)和公民三個(gè)方面的積極性，各方努力協(xié)作，共同預(yù)防或者打擊刑事犯罪，選擇最為有效、最為經(jīng)濟(jì)的方法來提供治安服務(wù)；公民、社會(huì)組織、社區(qū)和單位根據(jù)自己的財(cái)力和治安需求努力與政府合作，只有這樣，才能可持續(xù)、更有效地維護(hù)社區(qū)公共安全。

1.加強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)分治、城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制向工農(nóng)和諧、城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體制改變，是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。農(nóng)村治安是農(nóng)村的公共事業(yè)，治安服務(wù)是社會(huì)公共產(chǎn)品供給體制中的重要一環(huán)，公安機(jī)關(guān)必須主動(dòng)適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，大力實(shí)施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略。

基層治安是整個(gè)公安工作的根基，是公安事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的基石。其關(guān)鍵在于科學(xué)規(guī)劃，合理設(shè)置，注重實(shí)效。要積極爭取各級黨委、政府的重視，將農(nóng)村警務(wù)室納入新農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)，作為加強(qiáng)基層政權(quán)組織、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的一項(xiàng)重要舉措。要以農(nóng)村警務(wù)室為中心整合和聯(lián)合原有的村治保會(huì)、調(diào)解會(huì)、專職巡防隊(duì)、外來人員管理服務(wù)辦、幫教監(jiān)改小組等組織，切實(shí)承擔(dān)起開展群眾工作、掌握社情民意、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維治安秩序五項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。同時(shí)從政策、制度和機(jī)體制上，從待遇、經(jīng)費(fèi)等方面綜合采取措施，向城鄉(xiāng)結(jié)合部的警務(wù)室傾斜，確保駐地民警沉得下、留得住。

2.深化社會(huì)治安綜合治理

社會(huì)治安綜合治理是多中心理論在中國的具體、生動(dòng)的實(shí)踐。多中心理論及其相應(yīng)的制度安排，迫切需要我們改變過去那種認(rèn)為失地農(nóng)民社區(qū)及其成員只是單純的治安服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者的觀念，而是把他們作為治安服務(wù)的主動(dòng)消費(fèi)者、是消費(fèi)性生產(chǎn)者，同時(shí)也是協(xié)作生產(chǎn)者。建設(shè)新農(nóng)村，管理新農(nóng)村，農(nóng)民群眾是主體。加強(qiáng)社會(huì)治安管理，必須充分發(fā)揮失地農(nóng)民的積極性，在失地農(nóng)民群體中形成人人參與社會(huì)治安管理的綜合治理新格局。

為此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織和黨員在社會(huì)治安綜合治理中的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用；進(jìn)一步加強(qiáng)對社區(qū)自治組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持與管理，發(fā)揮這些組織和協(xié)會(huì)在處理土地確權(quán)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等方面的積極作用，建立農(nóng)民合理、合法的利益訴求和維護(hù)渠道；充分利用農(nóng)民“富則思安”、“富則思穩(wěn)”的心理，集中民資、民智，積極開展社會(huì)治安群防群治，建立企業(yè)、村居、社區(qū)自防隊(duì)伍，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾在農(nóng)村安裝監(jiān)控設(shè)施，增加科技投入。在推進(jìn)群防群治建設(shè)中，要充分尊重群眾的意愿，不得搞強(qiáng)迫，不能要求千村一律，而是允許各村有自己的特點(diǎn)。要充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，對農(nóng)民在治安防范上的有效做法，要認(rèn)真總結(jié)提高并大力加以推廣。

總之，失地農(nóng)民問題暴露了我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等各領(lǐng)域歷史上遺留下來的，以及現(xiàn)實(shí)中累積起來的各種矛盾和問題。失地農(nóng)民群體逐步被社會(huì)排斥和邊緣化。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)就會(huì)誘發(fā)心理上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，產(chǎn)生相對剝奪感和不滿情緒，會(huì)為群體性突發(fā)事件醞釀不良的群眾性心理。。研究失地農(nóng)民問題是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)我國城市化建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)中重要的理論和實(shí)踐課題，具有重要而緊迫的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

［1］于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)形勢的一項(xiàng)專題研究[J].調(diào)研世界.2005(3).

［2］陳傳鋒.被征地農(nóng)民的社會(huì)心理與市民化研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2005

［3］王國林.失地農(nóng)民調(diào)查[M]北京:新華出版社,2006.

［4］廖小軍.中國失地農(nóng)民研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.

［5］石宗掙.治安基層基礎(chǔ)教程[M].北京:群眾出版社,2007.

On Grass-roots Public Security Predicament Caused by Landless Peasants Problems

Yao Kun
(Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China)

With the increasing urbanization process,problems of landless peasants without jobs have been an importantsocial problem,which causessocial public securityproblemsmoreand moreserious.The society shouldoffer theequal dialogue platformto thelandless peasants,which will bringbenefits tosocial resources equal division andsocial justice order establishment.And the public security organ is one of the important circles.

landless peasants problems;grass-roots public security predicament;cause;countermeasure

D035.34

A

1673 2391（2010）02—0086—04

20091203

姚坤，中國人民公安大學(xué)2008級研究生。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】