孟繁盛

(華東政法大學 法學院,上海 200042)

新加坡競爭法“過渡制度”研究

孟繁盛

(華東政法大學 法學院,上海 200042)

2004年新加坡競爭法頒布后,隨即頒布兩項指引性規(guī)制,即《關于競爭法第 34條的過渡時期規(guī)章》和《競爭法過渡時期安排指引》,統(tǒng)稱“過渡制度”。“過渡制度”在適用范圍安排上頗為合理;并且其減輕了《競爭法》頒布對市場的沖擊,維護了交易安全;對于競爭執(zhí)法也有促進作用。然而,對政府行為的“姑息”卻成為這一制度的一大缺陷。

新加坡;競爭法;過渡制度

一、“過渡制度”產(chǎn)生背景

新加坡有著東西方文化兼收并蓄的社會文化特色,這是其經(jīng)濟體制模式選擇的重要政治文化背景。在此背景之下,新加坡選擇了一種與眾不同的混合型市場經(jīng)濟體制模式[1]305。新加坡經(jīng)濟發(fā)展中政府主導的色彩濃厚,其國民受到儒家和合文化的浸濡較深,這都與舶來于西方的競爭法存在一定的差距。所以直到 2004年新加坡才首次頒布了《競爭法》。為了在公平競爭文化和本國經(jīng)濟政治文化特征之間搭起一座聯(lián)結(jié)的橋梁,新加坡的競爭立法專門設計了“過渡制度”。給國內(nèi)企業(yè)和民眾一個逐步接納、理解和認同競爭法的時期,也使競爭法對其國內(nèi)傳統(tǒng)經(jīng)濟秩序的負面沖擊盡量縮減到最小。

2005年 1月 1日正式成立了競爭主管機構(gòu)——新加坡競爭委員會 (CCS)并頒布了兩項過渡時期的指引性規(guī)則,即《關于競爭法第 34條的過渡時期規(guī)章》(下稱過渡時期規(guī)章)和《競爭法過渡時期安排指引》(Guideline on TransitionalArrangements 2005,下稱過渡時期指引)。在這兩個法規(guī)中,CCS設定了從 2005年 1月 1日至 2006年 1月 1日長達一年的過渡期。在此期間內(nèi),競爭法中有關排出競爭的協(xié)議禁令不生效,這段時間即為法定的“過渡時期”。

根據(jù)兩項過渡時期指引的安排,過渡期內(nèi),企業(yè)負有積極申報其涉嫌違背反壟斷法的行為的義務。CCS設定了一系列的申報程序規(guī)則,包括應當遞交的材料。CCS則對接到的申報行為進行審核,對于危害較小,不違背競爭法禁令的行為則允許其繼續(xù)存在;而對那些可能違背競爭法禁令的行為,CCS會給出要求其采取改正措施的命令,但值得注意的是 CCS并不要求這類企業(yè)立即改正其行為,而是給予一個寬限期,只要企業(yè)在此期限內(nèi)對其行為進行修正,就可以依指引的規(guī)定再次申報,直至得到競爭委員會的許可。

二、新加坡競爭法“過渡制度”概述

(一 )適用范圍

新加坡“過渡制度”具體是指 CCS頒布的兩項過渡時期的指引性規(guī)則:過渡時期規(guī)章和過渡時期指引。根據(jù)上述兩項規(guī)則的規(guī)定,其僅僅適用于 2005年 7月 31日 (包括當日)之前事業(yè)之間達成的協(xié)議,即違反競爭法第 34條禁令的行為,而不包括反壟斷法規(guī)制的另外兩種行為,即濫用市場支配地位及企業(yè)合并。

(二 )過渡時期

過渡時期是指 2006年 1月 1日至 2006年 6月 30日。過渡時期規(guī)章規(guī)定:“‘過渡時期’是指從 2006年 1月 1日到 2006年 6月 30日 (包括 1日和 30日當天)?！盵2]對此過渡時期規(guī)章也規(guī)定:“2005年 7月 31日之前簽訂的協(xié)議的各方,自動享有由 2006年 1月到 2006年 6月的過渡期,來審查他們的協(xié)議以確認是否有需要重新協(xié)商、修訂條款或是已經(jīng)符合了 34條禁令的要求標準。CCS隨后將確認這些協(xié)議確實違反了 34條禁令,CCS不會對企業(yè)在 6個月過渡期內(nèi)的行為做出罰款?！盵1]315

(三 )延期

在 2005年 7月 31日之前達成協(xié)議的各方如果認為不能在 2006年 6月 30日之間符合競爭法的規(guī)定,可以申請延期。如果申請人認為其協(xié)議違反了第 34條禁令(競爭法第 34條),CCS將受理延期。申請人可以使用附件 1的“自我評判標準”來決定是否應當申請延期。CCS不對協(xié)議是否反競爭作出評價,只要申請符合授權延期的條件 CCS就會授權延期。如果延期申請得到批準,在延期期間 CCS將不會對其處以罰金處罰。延期申請的主體包括達成協(xié)議的所有當事人且其應當共同申請延期,如果任何一方不同意申請延期則不能提出申請。CCS可能會授予自作出決定之日起長達一年的延期,例外情況下 CCS可能考慮授予更長的延期。在授權延期時,CCS可以附加條件。該條件與案件的事實 (包括協(xié)議的性質(zhì))有關。如果申請人未能遵守該條件,CCS可以終止延期。如果延期申請被駁回,CCS將允許自決定作出之日起的一段時間內(nèi)逐步終止上述協(xié)議或使之符合競爭法。對 CCS關于延期的申請的決定或終止延期的決定,當事人有權向競爭上訴法庭提出上訴,但僅有申請的一方有權提起。

(四 )處罰豁免

在 2005年 7月 31日 (包括當日)之前達成的協(xié)議符合以下條件的,不受處罰:(1)在過渡期內(nèi);(2)在過渡期延長期內(nèi);(3)申請人已提出延期申請,競爭委員會在 2006年 7月 1日或之后告知其決定,在超期內(nèi);(4)為使申請人終止違法行為,延期申請被拒絕后,在 CCS依據(jù)第 5條第 4款①第 5條第 4款規(guī)定:如果競爭委員會拒絕延期,競爭委員會可以為申請人規(guī)定一段時間以使申請人終止該違反第 34條禁令的協(xié)議。規(guī)定的時段內(nèi),或申請人上訴被駁回上訴法庭規(guī)定的時段內(nèi)。上述規(guī)定不適用于申請期滿仍在持續(xù)或發(fā)生的違反第34條禁令的協(xié)議。

(五)自我評判標準

任何具有妨礙、限制或破壞競爭的目的或影響的協(xié)議都受第 34條規(guī)制除非該協(xié)議得到豁免或不適用競爭法。當事人可以根據(jù)如下問題是否需要予以申報:(1)達成協(xié)議的一方是否為政府或任何法定機構(gòu)或者其代理人?如果是,則該協(xié)議不適用第 34條禁令;(2)該協(xié)議是否屬于競爭法“三號目錄”規(guī)定的事項?如果是,則該協(xié)議不適用競爭法第 34條禁令;(3)該協(xié)議是否涉及至少兩方獨立的事業(yè)?如果協(xié)議涉及一家母公司及一家子公司,且該子公司不具有經(jīng)濟獨立或獨立決定其關于協(xié)議目的的政策和實行的行為自由,則不存在至少兩個獨立的事業(yè)之間的協(xié)議且因此不存在違反第 34條禁令的目標的協(xié)議;(4)協(xié)議各方是否具有市場力量?

在判斷是否協(xié)議各方具有市場力量時,應當注意:首先,對嚴重違反第 34條禁令的協(xié)議,例如固定價格協(xié)議、市場劃分協(xié)議、串通投標或產(chǎn)量限制協(xié)議,申請人在申請延期時一般不對市場力量作出評價。根據(jù)過渡時期指引,第 4條第 2款的規(guī)定,對上述的協(xié)議不授權延長期,除非有例外情形。其次,協(xié)議涉及的各方是否具有較大的市場份額?如果不是,則其一般不具有市場力量。第三,是否是中小企業(yè)?如果是,則一般不具有市場力量。第四,在市場受到協(xié)議影響的情況下,是否是較小的參與者?如果,例如它們是市場上第三或第四大的企業(yè)且排在第一和第二位的企業(yè)顯著更大,或者存在具有較大市場份額的支配企業(yè),則它們不具有市場力量。第五,主要消費者是否是強勢購買者?在價格協(xié)商中,其為價格設定者還是價格接收者?如果存在強勢買方力量,則其不具有市場力量。第六,如果達成協(xié)議的各方不具有市場力量,則該協(xié)議一般不會對競爭產(chǎn)生顯著影響。如果各方都不具有市場力量則一般沒有必要申請過渡期。如果自我評價顯示各方可能具有市場力量,則其應當考慮達成的協(xié)議對競爭是否具有顯著影響。如果該協(xié)議對競爭具有顯著影響但存在網(wǎng)絡經(jīng)濟效益,則該協(xié)議不適用第 34條禁令。

三、“過渡制度”評析

“過渡制度”是新加坡競爭法的一項全新的制度設計,這樣制度的產(chǎn)生對于競爭法的平穩(wěn)融入經(jīng)濟生活有著至關重要的作用,然而由于這一制度設計的某些方面的不合理,其同樣具有一些消極影響。

(一)“過渡制度”的積極效應

首先,“過渡制度”適用范圍的總體合理。如上文所述,新加坡“過渡制度”僅僅適用于有可能限制競爭的協(xié)議,且排除對涉及具有市場力量的事業(yè)的適用,并不為濫用市場支配地位及企業(yè)合并行為安排過渡期,筆者認為上述做法是盡可能地減少了“過渡制度”對競爭產(chǎn)生的副作用。因為,其一,企業(yè)合并是對市場結(jié)構(gòu)的改變并且具有不可逆性,大規(guī)模的企業(yè)合并勢必造成相關市場內(nèi)企業(yè)集中度的大幅度提高,形成寡頭壟斷甚至是獨占市場。而且,企業(yè)在合并時需要向競爭主管部門申報許可,競爭主管機關完全可以在具體執(zhí)法過程中對該行為進行調(diào)控而毋須再行安排過渡期。其二,濫用市場支配地位行為的前提是該市場內(nèi)存在具有市場支配地位的企業(yè),市場集中度高,有必要加強規(guī)制。且濫用市場支配地位一般可分為榨取性行為和排他性行為,排他性行為對競爭對手具有排擠效應,有可能進一步提高市場集中度。而榨取性行為是壟斷企業(yè)對交易相對方的壟斷剝削,嚴重影響消費者福利。因此,對濫用市場支配地位行為沒有必要安排過渡期?！斑^渡制度”不適用于涉及具有市場力量的企業(yè)也是基于以上考慮。其三,中小企業(yè)的聯(lián)合由于其市場份額較小對市場競爭影響甚微,且“在市場經(jīng)濟條件下,由于經(jīng)濟實力懸殊,中小企業(yè)很容易遭受經(jīng)營者的歧視和壓制,導致市場有效競爭被削弱,如果中小經(jīng)營者通過壟斷協(xié)議聯(lián)合起來,就能在一定程度上增強中小企業(yè)的力量,與大企業(yè)之間形成市場競爭的抗衡”[3]。

其次,“過渡制度”的設置有利于減輕市場波動,維護交易安全。“過渡制度”所指的協(xié)議是企業(yè)之間就市場交易所涉及的事項所訂立的關于各方權利義務的共同意思表示。在訂立協(xié)議后,誠信企業(yè)會依據(jù)協(xié)議的規(guī)定行使權利履行義務。競爭法的生效實施勢必使得企業(yè)之間的某些協(xié)議在企業(yè)并沒有合理預期的情況下由于違反競爭法而無效,這無疑將對企業(yè)的經(jīng)營行為造成影響。維護競爭與維護交易安全在競爭法生效的初期產(chǎn)生沖突。然而,“過渡制度”的設計在最大程度上解決了這一難題。企業(yè)之間的協(xié)議如果符合“過渡制度”的規(guī)定,可以向 CCS申請過渡期,而且自我評判標準的規(guī)定也為企業(yè)對協(xié)議的性質(zhì)進行評價提供了較為明確的依據(jù),從而盡可能地減少了競爭法生效的因素對已有交易產(chǎn)生的沖擊,維護市場的交易安全。

再次,“過渡制度”的設計有利于促進競爭執(zhí)法。依據(jù)“過渡制度”的規(guī)定,企業(yè)適用“過渡制度”須先向競爭主管機關即 CCS申請,提交規(guī)定的材料,符合規(guī)定的 CCS向其授權過渡期或延期。這一制度為企業(yè)提供緩沖時間以便盡可能減輕來自新法生效的影響的同時也為競爭主管機關提供了一個了解限制競爭的協(xié)議的企業(yè)的類型、涉及的行業(yè)等信息的機會。由于企業(yè)之間的壟斷協(xié)議往往具有極大的隱密性,競爭主管機關對壟斷協(xié)議的調(diào)查困難重重。為了加強對卡特爾這一壟斷行為的查處,現(xiàn)代競爭法設計了“寬恕制度”等多種制度。但正所謂道高一尺,魔高一丈,任何制度的設計都會存在漏洞,現(xiàn)代企業(yè)達成卡特爾的方式也早已花樣翻新,查處卡特爾變得越來越棘手。但“過渡制度”的設計使得 CCS在接受申報時能夠?qū)ζ髽I(yè)之間的協(xié)議進行全面的了解,CCS之后就可以針對有達成卡特爾歷史的企業(yè)、容易達成卡特爾的行業(yè)進行重點調(diào)查,而且對企業(yè)協(xié)議的內(nèi)容的了解也為 CCS調(diào)查企業(yè)卡特爾行為減少不少的困難。

(二)“過渡制度”的缺陷與不足

新加坡競爭法“過渡制度”的設計在制度設計上其仍然存在著不足之處:

第一,協(xié)議涉及政府的豁免不盡合理?！斑^渡制度”自我評判標準中有規(guī)定,如果達成協(xié)議的一方為政府或任何法定機構(gòu)或者其代理人,則該協(xié)議不適用第 34條禁令。雖然國家行為在競爭法中得到豁免,然而顯然這并不能推及所有各級政府及其代理人,這在各國的競爭法中都不能找到依據(jù)。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的競爭法都未排除對政府行為的適用。美國《謝爾曼法》第 2條規(guī)定:“任何人壟斷或企圖壟斷,或與他人聯(lián)合、共謀以壟斷州際或與外國間的商業(yè)或貿(mào)易,將被視為犯罪……”美國反托拉斯法中的“人”除了指自然人、合伙、公司、非公司組織及其他被聯(lián)邦法、州法及外國法所承認的商業(yè)實體外,還包括訴訟中作為被告的市政機關和政府官員。因此,任何主體,不論是私人經(jīng)濟實體還是公權機構(gòu),不論是營利性機構(gòu)還是公益性機構(gòu),只要從事了違反《謝爾曼法》的行為,均可受到規(guī)制[4]。而且從行為本身來看,行業(yè)主管機關以及地方政府有與企業(yè)或相互之間訂立限制競爭協(xié)議的內(nèi)在激勵,因此,將所有政府的行為作為豁免筆者認為不妥。

第二,缺乏對行政壟斷的過渡安排。“過渡制度”的另一缺陷是并未對行政壟斷作出規(guī)定。首先這一缺陷是出現(xiàn)在競爭法中,2004年頒布的新加坡《競爭法》并未將行政壟斷作為其規(guī)制對象之一。也許可以說世界上大多數(shù)的國家都未對行政壟斷在競爭法中作出專門規(guī)定,新加坡的做法符合國際慣例。然而從新加坡的國情出發(fā),對行政壟斷的規(guī)制卻非多余。新加坡是亞洲四小龍之一,確立市場經(jīng)濟制度較早,國內(nèi)經(jīng)濟也很發(fā)達,但其經(jīng)濟發(fā)展中政府主導的色彩濃厚,這與許多發(fā)展中國家以產(chǎn)業(yè)政策為主導的經(jīng)濟發(fā)展史頗為相似。因此,為了實現(xiàn)對政府推進式市場經(jīng)濟的揚長避短,在競爭法中對行政壟斷加以規(guī)制不失為一種方法。然而行政壟斷的查處卻非易事,而且其往往體現(xiàn)為抽象行政行為。因此,筆者認為,對違反競爭法的行政壟斷行為不立即予以查處,而授予一定的過渡期,由出臺機關根據(jù)競爭法的有關規(guī)定自行修改更妥。一方面減輕了查處行政壟斷的困難,另一方面也實現(xiàn)了在政府機關宣傳推進競爭法的作用。

四、結(jié)語

新加坡“過渡制度”對新加坡經(jīng)濟的平穩(wěn)過渡起到了至關重要的作用,雖然其仍然有著些許不足與缺陷,但作為一項有意義的制度創(chuàng)新,新加坡“過渡制度”為競爭法律制度增添了新的制度元素,促進了競爭法的進一步發(fā)展和完善。我國 2007年 8月頒布《反壟斷法》,2008年 8月 1日起生效,為政府、企業(yè)、民眾接受和適應這部全新的法律提供足夠的緩沖時間。然而與新加坡“過渡制度”相比,這一安排顯得十分單調(diào),也無法實現(xiàn)“過渡制度”所能達到的制度效果。說明我國在制度借鑒時也不應該忽視來自新興國家的制度創(chuàng)新。

[1]曹云華.東南亞國家可持續(xù)發(fā)展研究 [M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2000.

[2][EB/OL].http://www.ccs.gov.sg/NR/rdonlyres/980D3B06-7869-41AE-AC1B-860143D5AE9A/11636/Com-petitionTransitional Provisions for Section 34 Prohi.pdf,2009.11.25.

[3]時建中.反壟斷法—法典釋評與學理探源 [M].北京:中國人民大學出版社,2008:183.

[4]尚明.反壟斷法理論與中外案例評析 [M].北京:北京大學出版社,2008:25-26.

On The"Transitional System"of Singapore’s Competition Act

MENG Fan-sheng

After enactment of Competition Law in 2004,Singapore immediately promulgated two guidelines of Regulation,collectively referred to"transitional system".The scope of the"transitional system"is quite reasonable;and it reduced the impact on the market of the enactment of the"Competition Act",protected the transaction security and also promoted the enforcement of the competition law.However,the defect is that it gave the act of the government too much tolerance.

Singapore;Competition Law;Transitional System

DF4

A

1008-7966(2010)05-0098-03

2010-03-29

孟繁盛 (1986-),男,山東嘉祥人,2008級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生。

[責任編輯:胡宏雁 ]