萬 敏,楊留強

(1.聊城大學管理學院,山東聊城252059;2.河南省鞏義市人民法院,河南鞏義451250)

社會保障法制是指由國家權力機關或授權的行政機關制定的各項社會保障法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的總和。它不僅集中體現(xiàn)了國家對需要采用社會保障手段來解決各種社會問題的意志,同時也是實現(xiàn)整個社會保障制度良性運行的必要保證[1]463。社會保障制度是一個國家的重要制度,必須納入法治軌道,并依靠法制來保證實施。同時,完備的法律法規(guī)也是一個國家社會保障制度成熟的基本標志。只有體制、機制、法制“三制”健全完善,才能保證社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。

一、社會保障法制建設的意義

現(xiàn)代社會保障制度是由國家強制實施的,離不開法律的支持。建立和發(fā)展社會保障制度,必須與立法同步進行。世界上先進國家社會保障制度的建立,無不以制定和實施社會保障法律為起點。沒有健全的社會保障法律體系,就不可能出現(xiàn)健全、完善和成熟的社會保障制度。只有走上法制化的軌道,社會保障制度才能確立其地位,獲得穩(wěn)定持久的發(fā)展動力。推進社會保障法制建設,具有重大的意義。

(一)有利于切實保障公民的社會保障權

社會保障權即保障和維護社會成員的基本生存權利,是公民所享有的一項基本權利,在我國《憲法》中有明確規(guī)定。然而具體社會保障權利的范圍、得到社會保障權利的方法、社會保障權利的救濟方法和對憲法規(guī)定的各項權利的落實和實現(xiàn),都必須以基本的法律制度作為支撐。因此,必須有一部專門規(guī)定具體社會保障權利的法律來具體調(diào)節(jié)人們在社會保障活動中所產(chǎn)生的權利與義務關系,憲法中規(guī)定的社會保障權利才能真正得以落實,公民的合法權利才能切實得到維護。

(二)有利于統(tǒng)一政策法規(guī),合理配置資源

由于全國統(tǒng)一的社會保障法遲遲沒有制定出來,制定社會保障政策與法規(guī)的權力自然下放到了地方和一些部委,造成各地方立法泛濫。與此同時,這些文件大都以暫行條例、通知、意見的形式出現(xiàn),缺乏法律的權威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。這樣一來,我國統(tǒng)一的社會保障政策就被各地方的暫行規(guī)定和通知所分割。雖說這種不統(tǒng)一在一定程度上是源自各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡,是不得已而為之,然而也普遍存在增加統(tǒng)籌范圍和提高統(tǒng)籌標準的人為因素,這必然損害我國社會保障立法體系的完整性和權威性。同時,由于各地政策的不同,人為地為各地造成差異,從而形成人力資源流動的阻礙,妨害了資源的優(yōu)化配置,不利于經(jīng)濟的發(fā)展。因此,構(gòu)建和完善我國統(tǒng)一的社會保障法律制度,有利于打破各地社會保障人為規(guī)定的不同,使勞動者在更換勞動崗位和遷徙時沒有后顧之憂,促進勞動力資源的合理流動。

(三)有利于社會保障管理規(guī)范化

社會保障的管理和運營是一件非常復雜的工作,涉及多方主體的利益,只有法制化才能保證其規(guī)范性。而且透過這些穩(wěn)定的法律制度,社會保障主體對于自己的權利義務有一明確的預期,減少制度實施中的摩擦,使社會保障制度的運作進入良性循環(huán)的狀態(tài)。社會保障制度的運作是一個巨大的社會工程,包括繳費體系的運作、支付體系的運作和基金管理的運作,這些涉及繳費和經(jīng)費支出的問題必須由國家法律作出明確規(guī)定。因此,只有在法制的環(huán)境下,社會保障制度才能有效地實施。

(四)有利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟離不開社會主義市場經(jīng)濟法律體系的建立與健全,離不開市場法律體系對市場經(jīng)濟進行的規(guī)范、引導和制約。社會保障法就是社會主義市場經(jīng)濟法律體系的一個重要組成部分。在市場經(jīng)濟條件下,競爭將成為主旋律,有競爭就會有優(yōu)勝劣汰。怎樣保障被淘汰社會成員的基本生活水平和使他們的基本權利不受損害,從而真正起到社會保障制度的安全閥、穩(wěn)定器的作用,這將都有待于社會保障法律制度的建立來解決[2]。

此外,社會保障法律制度與其他經(jīng)濟的、刑事的、民事的法制系統(tǒng)等共同構(gòu)成一個國家和地區(qū)的完整、健全的法制體系,從而還對國家和社會走上法制化道路具有特別的意義。

二、中國社會保障法制建設的現(xiàn)狀

歷經(jīng)建國后幾十年的發(fā)展,我國目前已初步建立起了一個社會保障法制的框架體系,陸續(xù)頒布了一些與社會保障相關的法律法規(guī),如《社會保險費征繳暫行條例》(1999)、《失業(yè)保險條例》(1999)、《城市居民最低生活保障條例》(1999)、《工傷保險條例》(2003)、《就業(yè)促進法》(2007)、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(2010)。但仍存有許多不完善之處,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)社會保障立法明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展

雖然法律的穩(wěn)定性決定了立法相對于社會政治、經(jīng)濟的變革具有一定的滯后性,但過于滯后,必將帶來許多不利因素[3]。改革開放以來,我國國民生產(chǎn)總值每年以近10%的速度增長,而作為市場經(jīng)濟的重要法律之一的社會保障法卻遲遲沒有出臺,社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置,更是處于立法的空白。國家立法滯后,地方立法分散,社會保障的運作主要是依靠政策規(guī)定和行政手段推行,社會保險基金的征集、撥付、運營、管理尚未立法[4],尚不能給國家解決社會保障面臨的嚴峻而復雜的問題提供充分、有效的法律支持,造成社會保障收、支、管等各方面都存在較大漏洞。

(二)社會保障法律法規(guī)立法層次低

社會保障作為國民收入再分配的一項基本制度,應由國家法律加以規(guī)范和保障。但是我國目前社會保障立法的現(xiàn)狀是:全國人大立法少,行政法規(guī)、部門規(guī)章多;地方性法規(guī)少,政府規(guī)章多;立法層次低,缺乏較高的法律效力。與此相對應的是,我國立法政出多門,各行其是,各部門制定的規(guī)章制度在使用范圍、立法水平、對法律和法律精神的理解上均不一致,甚至存在相互沖突的現(xiàn)象。這種立法現(xiàn)狀使我國的社會保障工作基本上處于有法難依的狀態(tài)[5]。

(三)法律救濟和相關配套制度建設滯后

社會保障的實施機制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監(jiān)督程序等。由于社會保障法律中責任追究和制裁辦法力度不夠,社會保險費強制征繳缺乏可操作性,造成實際工作中社會保險費征繳困難(尤其是養(yǎng)老、失業(yè)保險費)。同時,對勞動者和退休、失業(yè)人員缺乏操之可行的法律保障機制,如工傷事故中的責任認定和救濟等。目前最為突出的是挪用、擠占、截流社會保險基金的行為得不到有力的懲治。用職工的“救命錢”蓋房子、購汽車、吃喝送請等應該受到懲治,但我國刑法第273條只規(guī)定了“挪用用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物,情節(jié)嚴重、導致國家和人民群眾利益遭受重大損害的,對直接責任人員,處3年以上7年以下有期徒刑”。也就是說,我國刑法并未將社會保險基金列入特定款物的刑法保護之內(nèi)。

三、進一步推進我國社會保障法制建設的思考

社會保障制度比較成熟的國家,都是通過社會保障立法,使社會保障制度得以確立;通過社會保障法的實施,使社會保障制度得以規(guī)范;通過社會保障法的修改,使社會保障制度得以完善[6]。要使我國社會保障的各項工作步入法制化的軌道,還需要在以下方面進一步完善:

(一)在憲法中進一步明確公民享有社會保障的權利

我國現(xiàn)行憲法涉及社會保障的內(nèi)容主要是第44、45條的規(guī)定,只規(guī)定了公民在“年老、疾病或喪失勞動能力”的情況下有權獲得物質(zhì)幫助,而未能將失業(yè)、生育規(guī)定其中。因此,要建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障制度,更好地保障公民社會保障權利的實現(xiàn),應當對現(xiàn)行憲法作出相應的修訂。一方面,應當將公民享有社會保障權作為其基本權利予以規(guī)定;另一方面,應當在憲法中規(guī)定社會保障制度的基本內(nèi)容,為社會保障立法提供必要的憲法依據(jù)。

(二)提高立法層次,增強社會保障制度的穩(wěn)定性

我國已經(jīng)走過了較長時期的行政立法階段,現(xiàn)階段可以也應該進入向全國人大立法發(fā)展的階段。從長遠來看,在基本法律體系(《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等)建立起來以后,還要制定《社會保障法》以統(tǒng)領整個社會保障法制體系,嚴格界定社會保障的范圍、對象、職責、標準、水平、權利與義務以及組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系等,以保證社會保障工作有法可依。因為全國性的社會保障立法是在全中國范圍內(nèi)使社會保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。

(三)建立完善的社會保障權利救濟制度

無救濟即無權利。當公民的社會保障權受到侵犯時,必須有相應的權利救濟途徑。由于社會保障所涉及的內(nèi)容與公民的基本生存權有關,而且,在社會保障關系中,享受社會保障權利的,有相當部分屬于社會弱勢群體,當公民行使社會保障權利發(fā)生阻礙和爭議時,涉及的養(yǎng)老金、失業(yè)金、生活困難補助費等都是其生活所需,被稱為“活命錢”。在解決社會保障爭議時,必須考慮這些特點,所制定的程序法中,也應當盡可能地使當事人能夠通過最簡單快捷、而且收費低廉的程序獲得救濟[7]。此外,建立社會保障法律援助制度也必不可少。只有這樣,才能使公民的社會保障權獲得普遍的尊重并得到真正的實現(xiàn)。

(四)完善相關配套法律制度

社會保障制度的立法內(nèi)容應與其他專門立法的內(nèi)容相互銜接、相互補充和制約,以保證社會保障法規(guī)的有效實施。首先,鑒于《刑法》并未將社會保障基金列入特定款物的刑法保護之內(nèi),中國最高立法機關必須加緊制定有關制裁擠占、挪用社會保險基金的違法犯罪行為的法律,以確保社會保障法規(guī)的有效實施。其次,與稅法配套,將社會保障基金費改為稅,企業(yè)將這筆支出列入成本,由稅務部門負責收繳,有利于提高社會保障基金的收繳率。再次,社會保障制度是一項復雜的系統(tǒng)工程,具體的運作涉及勞動保障、民政、衛(wèi)生等多個部門,社會保障法律還應該與這些部門的規(guī)章及政策協(xié)調(diào)一致,以提高運作效率。

[1]鄭功成.論中國特色的社會保障制度[M].武漢:武漢大學出版社,1997.

[2]劉俊.試論構(gòu)建與完善我國社會保障法律制度的重要意義[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊,2007,(2).

[3]王國奇.完善社會保障法制建設構(gòu)建社會主義和諧社會[J].中共珠海市委黨校、珠海市行政學院學報,2005,(2).[4]滕毅.論社會保障法制建設的緊迫性[J].湖南經(jīng)濟管理干部學院學報,2000,(4).

[5]許海燕.我國社會保障法制建設存在的問題與對策[J].沈陽師范大學學報(社會科學版),2007,(2).

[6]郭曉峰、徐向素.甘肅省社會保障法制化的思考[J].人大研究,2002,(11).

[7]林嘉.加快社會保障法制建設的若干問題[J].中國社會保障,2004,(1).