○周福安

（湖南新化行政學校 湖南 婁底 417600）

一、公共決策類型與個人主義公共決策模式

公共決策需要解決的是公民的共同利益問題，如維護公民的基本權(quán)益、公共品的分配、公共權(quán)力的形成與約束等。個人偏好的差異性與社會偏好的同一性之間的矛盾是公共決策的基本矛盾，本文現(xiàn)在根據(jù)這個矛盾差異的程度與解決矛盾的不同方式將公共決策概括為三種理論模式，即個人主義公共決策模式、集團主義公共決策模式和集體主義公共決策模式。個人主義公共決策模式是個人偏好與集體偏好矛盾最突出的類型，在集體主義公共決策模式中二者的矛盾比較緩和，而集團主義公共決策模式則是將社會偏好直接作為個人偏好。本節(jié)我們首先分析個人主義公共決策模式。

個人主義公共決策模式的特征較為鮮明，這就是理性經(jīng)濟人和效用最大化的行為假設(shè)。該假設(shè)認為在公共決策領(lǐng)域中的人和市場上的人的行為目標是一致的，“政治學和政治過程最終也按交換范例塑造”，“政治家和官僚與經(jīng)濟學家研究的其他人的行動并無不同”，都只關(guān)心個人利益而不關(guān)心公共利益和他人利益。雖然人類需要公共利益，但公共利益不是設(shè)計的結(jié)果，而是人們行動的結(jié)果。公民與政府的關(guān)系是一種交易關(guān)系，政府生產(chǎn)制度是為了能賣個好價錢，盡可能換取更多的選票，公民愿意支付選票是為了購買到中意的公共品。它十分重視個人偏好的作用，認為社會不存在兩個相同的偏好束，公共決策就是將個人偏好集合為社會偏好，從個人理性出發(fā)尋找集體理性，不承認有脫離個人利益的社會利益。此外，認為過程比結(jié)果更重要，如果公共決策的過程是民主的，就是結(jié)果產(chǎn)生了不公平，公共資源的配置效率并不高，社會也應(yīng)該接受，相反如果過程不是民主的，結(jié)果是公平的、有效率的，社會也不應(yīng)該接受。

從理論淵源上看，個人主義的公共決策模式只是自由競爭的市場決策模式向社會公共部門的自然延伸，公共決策主體和市場行為主體的行為目標和調(diào)節(jié)機制都是相同的。公共決策的理想狀況是制度的供求均衡，這是市場出清的另一種表現(xiàn)；市場決策模式認為完全競爭市場是最有效率的市場結(jié)構(gòu)，只要維持這種市場結(jié)構(gòu)，市場經(jīng)濟就會高枕無憂，同樣在公共決策領(lǐng)域只需要存在利益上相互沖突的若干利益集團。這就像完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，只要用好權(quán)力制衡這一法寶，就能實現(xiàn)社會的制度均衡，并且進一步反作用于商品市場，從而實現(xiàn)商品市場與政治市場的全面均衡。

個人主義公共決策的效率主要體現(xiàn)在盡量將權(quán)力與風險界定給個人，誰都有投票權(quán)，但選擇的風險也必須自己承受，這就在一定程度上克服了公共決策中搭便車的問題，節(jié)約了公共決策的成本，對社會有較強的激勵作用。但這種建立在個人主義基礎(chǔ)上的公共決策模式絕不是公共決策的最后的終極模式。因為，第一，從理論上講，個人主義公共決策所實現(xiàn)的效率必然低于帕累托效率點，也就是資源沒有達到充分有效的利用，還是存在資源的巨大浪費。因為公共資源要有效率，人們首先必須像關(guān)心私有產(chǎn)權(quán)那樣去關(guān)心公有產(chǎn)權(quán)，但這是根本不可能做到的，制度設(shè)計再如何科學也難以克服公共品消費中的搭便車行為。第二，個人主義公共決策所實現(xiàn)的制度均衡是一個行為均衡，但不一定能同時實現(xiàn)資源的配置均衡，也就是說，在行為上人們已經(jīng)沒有能力再改變現(xiàn)狀，但資源配置的效率卻并不高。這主要因為公共決策總是受兩個方面的約束，一是決策者首先考慮的是個人或本集團的利益，盡可能使個人獲得較多的公共品；二是要盡可能交易到更多的選票，也就是對委托人要有個交待，這樣就導致了制度的非中性。不偏不倚的公共制度不可能產(chǎn)生，從各個人對全社會福利的偏好次序推導出全社會所有的人一致的偏好次序，是不可能的。而制度公共性的程度主要不是決定于執(zhí)政集團，而是決定于在野集團的制衡能力，因此這里提供的公共決策利益不是主動為之而是不得已而為之。這是一種恐怖平衡，自己要想得利首先也要考慮競爭對手的利益，而一旦這種平衡被打破，公共制度的供給就會嚴重不足。第三，個人主義公共決策在國際領(lǐng)域容易形成國際利益集團，因為個人主義公共決策要以權(quán)利制衡為前提，但在國際上這種制衡機制很難形成。

實行個人主義公共決策模式的主要是美、英等西方國家，不可否認他們采用的公共決策模式在當前世界上是相對有效率的，但是在道德上并非像他們所標榜的那樣占有制高點，在國際關(guān)系上尤其如此。在國內(nèi)它們強調(diào)權(quán)力制衡，推崇競爭，但是在國際上它們推行的卻是壟斷原則，盡可能的排除競爭，他們對限制其他國家的發(fā)展比尋求自己的發(fā)展更有興趣。西方國家所推崇的公共決策模式在國際上導致的低效率比國內(nèi)要明顯得多。

二、決策成本遞增與集團主義公共決策

集團主義公共決策有哪些特征？現(xiàn)舉一個實例：處于饑餓狀態(tài)的三兄弟共同獲得一個大餅，這三兄弟除老大外其他兩個還是未成年人，于是大餅由兄長分配，兄長把最大的那塊給了年幼的弟弟，留給自己的卻是最小的那塊?，F(xiàn)在我們將這個例子擴大到社會，兄長是社會的權(quán)力集團，弟弟是社會的公民集團，由此我們可以這樣來表述集團主義的公共決策：社會存在這樣一個集團，這個集團是公共權(quán)力的壟斷者，但同時又以社會福利的最大化為行為目標，并且知道公民對公共品需求的全部信息，公民也熟悉權(quán)力集團的行為目標。權(quán)力集團是專門從事公共決策的職能集團，其他集團不參與公共決策，但他們卻能獲得在現(xiàn)有資源約束下最多的公共品。所以，集團主義公共決策的效率來自這樣幾個因素：社會存在一個專職的公共決策集團，從而保證了知識的傳遞，避免了因新手上路產(chǎn)生的效率損失；決策集團利他主義的價值取向和行為目標一旦形成，這個集團就會按照這個標準去選人、用人，設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境去考驗人，保證價值取向能夠連續(xù)貫徹下去；決策集團與人民之間通過長期合作形成信任資源，減少了社會的摩擦成本和交易成本，保證了社會整體行為方向的一致。

然而，集團主義公共決策必需的這些要素在現(xiàn)實中是很難完全滿足的，某一社會、某個國家在一個特定的歷史時期，或社會的某個局部環(huán)節(jié)可能具備這些條件，能夠?qū)嵤┘瘓F主義的公共決策模式，但就社會整體而言，從公民普遍的社會道德水準考察卻很難成為普遍、長期適應(yīng)的模式。我們接著上面的例子分析，假設(shè)十年以后兄弟三人又面臨一個公共品的分配問題，此時三人都已成家，這時關(guān)系就復雜多了，不僅存在兄弟關(guān)系，而且產(chǎn)生了妯娌關(guān)系和父子關(guān)系等，到底是兄弟情誼重要還是夫妻關(guān)系重要，兄弟三人都必須進行權(quán)衡，于是人們的行為目標開始進行修改，個人有了自己的小算盤，有了不為人知的私人信息，公共品的公平分配將難以實現(xiàn)。所以集團主義公共決策模式雖然結(jié)構(gòu)簡明、容易操作，但卻是很不穩(wěn)定的。即使政府的行為目標不變，要維持這種模式，政府也必須有足夠的資源來滿足人民不斷拔高的期望值，而一旦這種期望不能得到滿足，社會矛盾就會加深，因為只要收益與風險不對稱就必然導致分配不公和浪費資源。所以長期堅持集團主義的公共決策，勢必將權(quán)力集團推向社會的風口浪尖，由于矛盾高度集中而難以進行有效的決策。

集團主義公共決策模式的現(xiàn)實模型有不丹王國的君主政體，不丹的君主集團主導公共決策過程，但它并沒有將全部公共資源據(jù)為己有，公民基本上不參與公共決策，但卻同樣成為公共品的消費主體，國民普遍的心態(tài)是：那些麻煩事（公共決策）就交給尊敬的國王吧，我們只要享受幸福生活就行了。不丹是唯一一個用“幸福指數(shù)”來衡量經(jīng)濟發(fā)展狀況的國家，人民深愛著國王，2007年在國王決定要把權(quán)力強行交給人民時，人民感到的是震驚和憂慮，認為“選舉選不出這樣的領(lǐng)袖”。中國的公共決策也與集團主義公共決策模式基本接近，中國的特殊歷史條件造就了一個利他主義的公共決策集團，在這個集團的產(chǎn)生過程中，每一個人都為集團的生存與發(fā)展付出了很高的成本，饑餓、勞累，甚至隨時都會犧牲個人與家庭成員的生命?！案锩北旧砭褪且粋€高效率的淘汰機器，它把謀利者淘汰出局，而把有著很強公共利益偏好的人結(jié)合在一起，因此由這個集團進行的公共決策行為是以社會福利的最大化為目標的。但是形成這樣一個大公無私的集團的社會條件是非常苛刻的，可以說環(huán)境沒有可重復性，我們不可能設(shè)計一個充滿饑餓，損害人身健康，對未來充滿不確定性，甚至讓多數(shù)人流血犧牲的方法來挑選人才的環(huán)境。同時公共決策也是人們的一種需求，就像人們喜歡看球，但有的還喜愛參加比賽，就是傷筋動骨也樂此不疲，所以普遍參與是公共決策的本質(zhì)要求。

三、公共偏好與集體主義

那么什么是集體主義的公共決策呢？我們先看一個小實驗：桌子上放有三個在品質(zhì)上有差異的蘋果，讓三個人去挑選，并用抓鬮的方式?jīng)Q定各人選擇的順序，結(jié)果排序最后者卻得到了品質(zhì)最好的蘋果。如何解釋這種現(xiàn)象呢？我們知道1號有三個選擇方案，2號也有兩個備選方案，1號認為如果我挑選了那個品質(zhì)最好的蘋果，在物質(zhì)上雖然得到的效用最高，但卻增加了精神上的痛苦，于是他理性地選擇了那只品質(zhì)最差的蘋果，2號在挑選過程中也和1號有同樣的想法，結(jié)果把優(yōu)質(zhì)蘋果留給了3號。

讀者不難發(fā)現(xiàn)，這個實驗中并不存在一個專職的公共決策人，所有人都行使了平等的公共決策權(quán)。相互之間雖然存在共同利益，但這種共同利益是建立在個人理性的基礎(chǔ)之上的，因為決策都是自主作出的，沒有強制的情況發(fā)生。顯然這種分配方式的社會效率最高，人們不僅獲得了物質(zhì)上的滿足，而且得到了社會的普遍認同，并奠定了以后合作的基礎(chǔ)。這一實驗說明，人們的選擇行為不是孤立的，不完全是一種自然行為，而是人的社會性的反映，選擇不僅與自己的偏好有關(guān)，同時也在參考別人的偏好，甚至根據(jù)別人的偏好來調(diào)整自己的偏好束。如果這種情況發(fā)生在組織內(nèi)，人們能夠把組織的利益作為自己的偏好，這就是集體主義形成的心理基礎(chǔ)。

但什么叫做集體主義，在傳統(tǒng)體制下我們的理解是片面的，認為集體利益和個人利益對立，是此消彼長的關(guān)系，但真正的集體利益本身包含個人利益。原因何在？因為人的偏好束雖然因人而異，但總有相同或相似的內(nèi)容，所謂市場定位其實就是把企業(yè)的經(jīng)營目標定位在一群有相同或相似偏好的消費者身上，本文將若干人之間的相同或相似的偏好稱為這些人之間的“公共偏好”。公共偏好是組織形成的基礎(chǔ)，一群完全對立、沒有任何共同偏好的人是難以結(jié)合成為組織的。組織一旦形成個人之間的公共偏好就轉(zhuǎn)化為對組織本身的偏好，這種由公共偏好產(chǎn)生的有利于組織的發(fā)展和增進組織人員共同利益的偏好稱為“公益性偏好”，與此相適應(yīng)的行為稱為“公益性行為”或集體主義行為。

公共偏好或公益性偏好雖然人人都有，但其程度卻有高低或多少之分，因此組織中的人就可以分成兩類，一類是強公益性偏好者，一類是弱公益性偏好者，但不同的組織對公益性偏好的要求不同。一般而言，資源的公共程度越高，對人們公益性偏好的要求也越高，國家所有，甚至是全人類共有的公共資源是公共程度最高的資源，參與這些資源配置的行為主體也就要有比其他組織的人員更高類型的公益性偏好，提高公共決策效率最主要的一條就是要把有很強公益性偏好的人力資本配置到公共決策領(lǐng)域。

四、中國集體主義公共決策模式的構(gòu)建

集體主義是集體主義公共決策模式的靈魂，是公共決策主體的行為原則，成果共享和社會和諧是集體主義公共決策的根本要求，這些都必須貫穿于公共決策的全過程和公共決策的所有領(lǐng)域。為此，政府在進行公共決策時應(yīng)全面考慮公民的偏好差異，將公共決策建立在民主決策的基礎(chǔ)上，突出政府工作的服務(wù)性；公民在民主決策時能自覺應(yīng)用偏好的相似性原則，參照他人的偏好和社會偏好來提出自己的要求，提高個人利益實現(xiàn)的可能性。同時我們應(yīng)注意，公民的民主權(quán)利在公共決策中也是有所約束的，不是任何要求都必需滿足、任何偏好都要綜合到社會偏好中，因為現(xiàn)代人并沒有創(chuàng)造出現(xiàn)存的全部公共資源，公共資源的很大一部分是我們的先人留下來的，沒有出生的未來人與現(xiàn)在的公民一樣對這部分公共資源也應(yīng)有著平等的所有權(quán)，因此公共決策就必須同時反映先人的意愿和未來人的利益，人們沒有權(quán)利根據(jù)短期利益來處理全部資源。

集體主義的公共決策不是只能放在書桌上的擺設(shè)，而是有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的深厚基礎(chǔ)的。誰也難以否定人與人之間存在利益相關(guān)性，在偏好差異的基礎(chǔ)上還有公共偏好，雖然不能證明大多數(shù)人是強公益偏好者，但也不能否定社會的確存在這樣一個比其他人更有社會責任感的群體。所以中國的公共決策重點是要解決兩個問題，一是落實公民平等的公共決策權(quán)，不能用少數(shù)人的偏好束代替公民的普遍偏好，也就是要準確地發(fā)現(xiàn)公共偏好是什么，作為公共決策依據(jù)的公共偏好應(yīng)能覆蓋全體人民，而不只是人民的代表，更不能只體現(xiàn)利益集團的利益；二是如何生產(chǎn)和甄別強公益性偏好者，并把這些資源配置到公共決策領(lǐng)域，避免強私利性偏好者對公共資源的壟斷。

落實公民平等的公共決策權(quán)不能簡單地理解為投票權(quán)和公共品的消費權(quán)，盡管這兩大權(quán)利是公民權(quán)的基本要件，但比起這兩大權(quán)利來，公民的知情權(quán)更為重要，如果公民對公共資源的現(xiàn)狀都不清楚，對被選方案一無所知，這樣的投票就只有平等的形式卻缺少平等的內(nèi)容。知情權(quán)是解決公共資源外部性問題的重要措施，如果公民掌握的公共信息充分，并且獲得這些信息不必消耗過多的私有資源，那么公民對一項公共政策給自己帶來的成本和收益就是明明白白的，這才會調(diào)動公民對公共決策的廣泛參與。

選擇公共決策人才從短期看是一個社會人力資本的配置問題，根據(jù)人才的公益偏好程度不同，可以把社會人力資本的總量分為公益性人力資本和私利性人力資本，解決這個問題需要社會有一個健全的人力資本配置機制。這個機制是一個分流器，能夠成功地將私利性人力資本配置于市場，如企業(yè)等營利性組織，而將公益性人力資本配置于公共決策領(lǐng)域。如果公共決策部門充滿強私利性偏好者，就會導致交易成本和監(jiān)督成本的上升，甚至直接損失公共資源。而這個人力資本的分流器主要是兩大內(nèi)容，一是有一個人盡其才、效率優(yōu)先的市場機制，能夠為強私利性偏好者實現(xiàn)預期效用創(chuàng)造條件，而不是被迫選擇公共部門；二是筑高進入公共部門的門框，增加進入公共部門的成本，降低弱公益偏好者進入公共部門的興趣。但從長期來看，則要重視公益偏好人力資本的生產(chǎn)，如果生產(chǎn)不足，這部分人才就會出現(xiàn)短缺，從而不得不運用部分非公益性偏好人力資本代替公益性人力資本，這必然會形成制度短缺，強化制度非中性，降低資源的配置效率，使公共品的供給不足。所以公共決策的內(nèi)容不能限制為僅僅是一個資源配置問題、一個公共品的分配問題，首先必須注意生產(chǎn)環(huán)節(jié)，只有增加公共資源的總量，相應(yīng)提高公民的需求層次，才能為公共決策效率的提高提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

[1]布坎南著，吳良健等譯：自由、市場與國家[M].北京經(jīng)濟學院出版社，1989.

[2]方福前：公共選擇理論[M].中國人民大學出版社，2002.

[3]肯尼思·阿羅著，陳志武、崔之元譯：社會選擇與個人價值[M].四川人民出版社，1987.

[4]周福安：公共決策的效率：論社會福利的制度基礎(chǔ)[M].海南出版社，2007.

[5]周福安：探源公共決策的效率[J].社科研究，2006（5）.