何永軍

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221008）

提升政府自然災害危機治理能力的思考
——以西南干旱為例

何永軍

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221008）

伴隨著人類文明的進步，自然災害對人類造成的損失也越來越大，日益暴露了國家管理的弊端.治理理論應運而生，彌補了國家管理的失靈.政府通過強化綜合自然災害風險管理；積極地培育第三部門，構建完善的社會參與機制；加強信息的交流和溝通等措施有效的減少了自然災害對人類的破壞.

自然災害；危機治理；提升；政府

人類的生存環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩個部分，他們共同構成了人類的“生存系統(tǒng)”.在經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中，人類以前所未有的速度與生態(tài)環(huán)境在互動過程中進行物質和能量交換，人類行為一旦突破某種臨界值或閾值時，超過了生態(tài)系統(tǒng)自身的平衡能力并改變原有的結構與功能，必然會導致生態(tài)系統(tǒng)失衡，導致自然災害的發(fā)生.

1 治理理論的啟示

自從世界銀行在其1989年的世界發(fā)展報告中首次使用“治理危機”這一概念以來，“治理”概念便迅速進入政治學、經(jīng)濟學和管理學視野中.不同領域的學者從各自的學術背景出發(fā)解釋和運用“治理”一詞.全球治理委員會1995年發(fā)表《我們的全球伙伴關系》報告認為，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的之和，它是使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程.這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排.[1]

歷史經(jīng)驗表明，國家管理看似滴水不漏，實則嚴而不厲.僵化的國家管理經(jīng)常導致公域之治目標落空，暴露出國家管理的失靈：一則，國家管理能力不足.二則，國家管理效果不佳.三則，國家管理的正當性受到質疑.[2]鑒于國家管理失靈的一個基本缺陷就是一元化管理，因而迫切需要在政府應急管理實踐中植入現(xiàn)代治理理論，作為構建國家根本性的、長效的危機治理體系的支撐性理論框架和根本性指導理論.治理并不必然專門由政府來操縱.私營公私、公司聯(lián)盟、非正式組織（N G O s）、非政府組織聯(lián)盟都可以參與治理，并且它們常常與政府機構合作，共同實施治理；有時它們在沒有政府權威的情況下實施治理.[3]因此，治理理論不再單一強調政府或市場，而是試圖通過“新的組合”來對公共資源的整合和對公共事務的協(xié)調管理以促進公共利益的最大化.

2 提升政府自然災害危機治理能力的路徑突破

2.1 擺脫地方政府經(jīng)濟發(fā)展模式的路徑依賴困境，建立以綠色G D P為核心的地方政府考核和監(jiān)督機制

路徑依賴（p a t h d e p e n d e n c e）是西方新制度經(jīng)濟學中的一個名詞，它是指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然性事件的影響被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，而很難為其它潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代.[4]一旦一個特殊的（制度的或生物的）系統(tǒng)被建立起來，它就趨于自我維持.[5]我國現(xiàn)階段，衡量地方政府官員政績的制度是“經(jīng)濟目標為主導的壓力型體制”這就決定了地方政府官員要實現(xiàn)自身利益的最大化，必須完成上級政府確定的經(jīng)濟目標.而我們經(jīng)濟發(fā)展模式[6]：一是走產(chǎn)品便宜的路線、二是走產(chǎn)業(yè)鏈的低端、三是我們經(jīng)濟增長模式過度依賴外需.這種經(jīng)濟發(fā)展模式已暴露了各種弊端.因此，作為制度安排應當轉變對經(jīng)濟發(fā)展的評價標準，以及對干部的選拔標準.不能以簡單的G D P為指標，而是應該包括社會和諧、公平正義、民主法制、教育等一系列指標的綠色G D P為標準.不僅要看G D P的數(shù)量，而且也要看G D P的物質承擔者.西南大旱主要的成因固然是大氣環(huán)流等自然因素，但是，西南地區(qū)無序的水電開發(fā)、西南江河的污染、缺少以灌溉為目的的水利設施、桉樹和橡膠大規(guī)模人工林的種植等因素，對旱情的影響也不容回避.[7]

2.2 強化綜合自然災害風險管理

綜合自然災害風險管理是指人們對可能遇到的各種自然災害進行識別、評估和評價，并在此基礎上綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、教育與工程手段，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全過程的災害管理，提升政府和社會災害管理和防災減災的能力，以有效的預防、回應、減輕各種自然災害，從而保障公共利益以及人民的生命、財產(chǎn)安全，實現(xiàn)社會的正常運轉和可持續(xù)發(fā)展.[8]具體而言，應該從以下幾個方面做好自然災害綜合管理工作.

2.2.1 制定治理自然災害防御方案和應急預案.面對日益頻繁的自然災害，各級政府應該制定相關的自然災害防御法，以法律的形式確立國家治理自然災害的政策措施，以保證國家在自然災害發(fā)生時，能依法有效的進行抗災救災.2006年以來，國家制定了包括《國家自然災害救助應急預案》、《國家處置特、重大森林火災應急預案》、《國家防汛抗旱應急預案》、《國家突發(fā)地質災害應急預案》等在內的各類預案，各級政府也相應的完善了各類自然災害預案，但各種類型的預案之間缺乏科學的銜接與協(xié)調，而地方預案又因“以鄰為壑”的現(xiàn)象存在，消弱了治理自然災害的協(xié)作與合力. 2.2.2加強自然災害防御措施，包括工程措施和非工程措施.“有預見性的政府做兩件根本性的事情.它們使用少量錢預防，而不是花大量錢治療;它們在作出決定時，盡一切可能考慮未來.”[9]因此，政府應加強對自然災害的“事前”防御，而不僅僅是對“事后”的處理.工程措施因災種和風險區(qū)域而異，例如水利設施和人工影響天氣是防旱澇的工程性措施.西南五省的自然災害就暴露了農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設的長期遇冷的問題.非工程措施以氣象災害為例，既包括氣象災害監(jiān)測、預報和預警發(fā)布，也包括防洪、防雷、防風等標準，規(guī)劃區(qū)域開發(fā)和工程項目等氣象災害風險性評估.總體上說，我國在預防災害方面取得了一定的成就，但也存在嚴重問題.一是高科技人才的短缺.災害監(jiān)測預警是一個高科技領域，人才是提升科研水平的重要因素，現(xiàn)在我們國家氣象的整體水平需提高，尤其是基層工作人員的科研素質亟待提高.二是公眾災害意識與減災宣傳、普及教育和專業(yè)預防培訓仍急需加強.我國各級人民政府的預防減災責任意識目前還比較淡薄，民眾缺乏基本的防災自救常識，這反映政府需加大在編制減災科普讀物或音像制品的投入，面向公眾宣傳減災知識，將減災知識納入學校教育內容等.

2.2.3 做好自然災害的調查工作，建立自然災害綜合管理的數(shù)據(jù)庫.各級政府應組織人員調查本區(qū)域內自然災害種類、強度、出現(xiàn)頻率、時空分布特征，預測自然災害可能出現(xiàn)的最大強度和概率等，建立包括人口分布、國土資源、城市規(guī)劃建設、重大工程、氣象資料以及物質儲備等多方面的數(shù)據(jù)資料庫.切實保證災害發(fā)生前的預測、災害發(fā)生后的應急和評估.

2.3 培育和發(fā)展第三部門，構建完善的社會參與機制

第三部門是指不以盈利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的社會組織.由于其民間性、公益性、志愿性等特征，第三部門可以通過各種網(wǎng)絡調動社會資源，尤其是在危機之后混亂不堪、交通不暢、外援力量不能及時趕赴現(xiàn)場的情況下，發(fā)揮著重要的救援作用.第三部門在危機中也能發(fā)揮反映民意和監(jiān)督政府的政治功能.[10]在第三部門（N G O）比較發(fā)達的國家，重大災害事故發(fā)生后，第一個來到現(xiàn)場開始自救活動的往往是第三部門（N G O）組織.[11]比如，新加坡的民防志愿者有5萬多人，一旦國家發(fā)生災難或戰(zhàn)爭，民防志愿者就可轉為一個全職民防職員和國家公務員.在接受基本的民防技術培訓后，民防志愿者根據(jù)他們所在地區(qū)編成若干小組——新加坡的每個區(qū)域有其自己對口的民防自愿者小組——所有活動有一名民防執(zhí)行委員會協(xié)調.通過公共安全和保障計劃，民防執(zhí)行委員還幫助建立一個民防志愿者網(wǎng)絡，以處理有關緊急事務、自救.危機發(fā)生后，民眾也通過募捐、充當志愿者等方式為受災地區(qū)輸送抗災救災所必須的大量人員、資金、技術設備以及其他災害所需的各種物質.[12]

2.4 實現(xiàn)網(wǎng)絡技術支持下的信息共享

政府在治理自然災害的過程中，各利益主體相互間的作用和影響共同推動著危機的走向.因此，在治理過程中離不開利益主體間多向、良性的互動.信息具有“消除不確定性”的屬性[13]，是危機治理中最寶貴的資源之一.危機治理非常強調通過各種平臺進行互動合作、信息交流、行動協(xié)調、資源分配，不僅包括各級政府之間的信息溝通，也包括政府與公眾之間的信息溝通.因此，通過實現(xiàn)信息的公開化，來提高組織成員間的相互理解，實現(xiàn)組織成員之間的相互依存.而以先進的網(wǎng)絡技術與信息技術可以促進信息的共享，為信息管理提供技術平臺和技術手段.各主體運用現(xiàn)在信息與網(wǎng)絡技術打破組織界限以及時空障礙而實現(xiàn)知識與信息的傳遞與共享，進而形成一個彼此依賴、共享權力、動態(tài)的組織網(wǎng)絡系統(tǒng)，構建起公民個體、社會組織、政府部門與國家一體化，點、線、面相結合的動態(tài)性、柔性化的公共危機治理系統(tǒng).[14]

中國是一個城鄉(xiāng)二元結構的社會,城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民有著不同的社會身份,事實上享受著不同的國民待遇.[15]西南干旱又再一次的印證了這句話.城市和農(nóng)村，其抗旱能力的不同，不僅僅是水資源使用的不公，更是建設資源的不公平.水庫、密密麻麻的供水管道、便捷的道路，假如農(nóng)村也有這些基礎設施，抗旱保生活用水就不會是這樣.因此，從農(nóng)村穩(wěn)定、全國穩(wěn)定的角度，必須按照公平公正的原則，從總量上增加農(nóng)村公共產(chǎn)品.[16]根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論,農(nóng)村基本公共服務的非排他性和非競爭性決定了政府必須作為農(nóng)村基本公共服務供給的主體，消除“城市偏好”的詬病.應依據(jù)基本公共服務的不同層次和屬性,構建政府、市場、社會、農(nóng)民自身等主體多元參與的機制.[17]

〔1〕俞可平.治理和善治[M].社會科學文獻出版社, 2000.

〔2〕羅豪才，等.軟法與公共治理[M].北京大學出版社,2006.

〔3〕[澳]歐文·E·休斯.公共管理導論(第三版)[M].中國人民大學出版社,2007.

〔4〕盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟學[M].武漢大學出版社, 2004.

〔5〕盧現(xiàn)祥,朱巧玲.新制度經(jīng)濟學[M].北京大學出版社,2007.

〔6〕李義平.談轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的緊迫性和重點http://news.163.com/10/0409/16/63RGOEES 000146BD.html

〔7〕“綠色沙漠”被指助推西南大旱 人工林代價不菲.http://news.sohu.com/20100401/n271247933. shtml

〔8〕高進.淺析綜合自然災害風險管理[J].湖北社會科學,2009(8).

〔9〕[美]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海譯文出版社,1996.

〔10〕周曉麗.災害性公共危機治理[M].社會科學文獻出版社,2008.

〔11〕盧濤.危機管理[M].人民出版社,2008.

〔12〕薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理——轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].清華大學出版社,2003.

〔13〕胡百精.中國危機管理報告2008—2009[M].中國人民大學出版社,2009.

〔14〕康偉.我國公共危機協(xié)同治理的路徑選擇[J].學習與探索,2009(4).

〔15〕俞可平.新移民運動、公民身份與制度變遷——對改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進城的一種政治學解釋http://www.ccrs.org.cn/show_6069.aspx

〔16〕唐鐵漢,袁曙宏.社會治理創(chuàng)新——第三屆中歐政府管理高層論壇論文集[M].國家行政學院出版社,2006.

〔17〕陳世偉.我國農(nóng)村公共服務供給主體多元參與機制構建研究.http://www.ccrs.org.cn/show_ 6025.aspx.

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