張克榮

（阜陽師范學院 經(jīng)濟與商業(yè)學院，安徽 阜陽 236041）

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安，土地面積占全省的41%，總?cè)丝诮咏〉?5%，是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū)，但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問題和矛盾日益突出，該區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時，皖北農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽市為例，阜陽下轄8個縣市區(qū)，172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，擁有584.8萬畝耕地，人口930萬，其中，農(nóng)業(yè)人口占840.1萬，也就是說存在800多萬農(nóng)民的收入增長問題，這對于一個區(qū)域來說，不僅會影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，而且會影響全省經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，建立一個治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會，對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運用公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社區(qū)進行組織、管理和調(diào)控，構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面，鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治，村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計和實踐，而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理活動。另一方面，鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機嚴重

多年來，我國把政府價值取向定位成“經(jīng)濟建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越發(fā)展，從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標和任務(wù)，就要為國家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財政支出很大，財源又有限，也只有從農(nóng)村汲取。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對皖北地區(qū)2個縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作，提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放，往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨危機。面對生存困境，我們發(fā)現(xiàn)，基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅源，穩(wěn)定性較差，征收難度大，增收潛力小，因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲??；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔過多公職人員的工資，以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來的債務(wù)。為擺脫財政危機，一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

（二）村黨支部與村委會矛盾激化

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級的代理人，村委會是代表村民利益的自治組織，由村民直接選舉產(chǎn)生并對村民負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的代理人［1］。在皖北地區(qū)，基層黨內(nèi)民主很不健全，村黨支部與村委會的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況：一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權(quán)，隨意干涉村委會內(nèi)部事務(wù)，使村委會長期無法行使法定職權(quán)，黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生，但實際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命；另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的，自己應(yīng)當向村民負責而不是向黨支部負責，因而不接受黨支部的領(lǐng)導，特別在黨支部貫徹上級指示時，當這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時，村委會從維護農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來自上級的指示，自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系，體現(xiàn)了國家統(tǒng)治權(quán)力與社會自治權(quán)力的關(guān)系?！皟晌泵軓谋举|(zhì)上看是村內(nèi)外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn)，而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

（三）農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理，流動會促進一個社會的進步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動對鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂觀景象，反而在一定程度上使我國鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”，出現(xiàn)了有流動而無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢［2］。絕大部分農(nóng)村流動人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英，并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流，促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實質(zhì)枯萎態(tài)勢，漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向［3］。農(nóng)村人口流動雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動力的負擔，但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務(wù)工人員的皖北地區(qū)，人口流動進一步加大了村民收入水平的差異，進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟實力較強為主要特點，他們的經(jīng)濟收入主要不是在村莊內(nèi)獲得，在村莊的時間不多，與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系，從而對于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少，人口的大批外流和城市化進程的加快，使越來越多的村莊成為典型的“空心化”，進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下，支撐村民自治的機制被架空，實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對策選擇——協(xié)同治理

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉(xiāng)村社會到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費的改革給中國帶來了極大的變化，于是鄉(xiāng)村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況，大家開始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理，是指由政黨、政府、社會團體、機構(gòu)、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào)，共同治理社會公共事務(wù)，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和，即協(xié)同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下，政府與人民的關(guān)系是互動的，治理不是單向度的，而是采取互動的方式；政府不是控制社會而是進行治理；不是政府一個權(quán)威中心單獨治理，而是與社會公眾機構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作，以實現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化，達到“共贏”的目的。

（二）協(xié)同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題，若僅依靠政府或國家，會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說，政策性失效會削弱社會安全，但不會直接導致社會不安全。然而，周期性的政策失效必然會導致制度失效，甚至影響到整個治理結(jié)構(gòu)的運行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問題，由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇［4］。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長和壯大，為我國鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來“三級所有”體制時期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級，變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會的最后一級，其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位，其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下，通過勤勞、努力率先富了起來，村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無力把握村政，又無力把握市場，要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來。因為組織是一個群體權(quán)利的保障，可以提高群體在社會規(guī)則中的談判地位，強化農(nóng)民與政府、社會的對話權(quán)能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力，提高經(jīng)濟技能。通過組織使農(nóng)民擁有實現(xiàn)權(quán)利的載體，這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權(quán)利的“話語權(quán)”，而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語

農(nóng)村社會治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈，一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發(fā)展而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會追求的目標一致，它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此，在實施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時，要有長遠的、戰(zhàn)略性的眼光，采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

［1］賀雪峰，蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進路［J］.社會科學研究，2006，（1）.

［2］徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對——農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2000，（2）.

［3］鐘海，陳曉莉.農(nóng)村人口流動視閾下的鄉(xiāng)村治理困境及對策［J］.西華大學學報，2007，（12）.

［4］張立榮，冷向明.論中國未來政府治理范式的特質(zhì)與進路［J］.江海學刊，2007，（3）.