于語和,崔慧姝

(南開大學(xué)a.法學(xué)院,b.周恩來政府管理學(xué)院,天津 300071)

濱海新區(qū)法制建設(shè)框架分析

于語和a,崔慧姝b

(南開大學(xué)a.法學(xué)院,b.周恩來政府管理學(xué)院,天津 300071)

天津濱海新區(qū)作為綜合配套改革試驗區(qū),要實現(xiàn)黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo),其開發(fā)開放過程離不開法律制度的引導(dǎo)和保障。時值濱海新區(qū)行政管理體制改革初期,法制建設(shè)存在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)法律制度不完善、環(huán)保生態(tài)法律針對性不強、區(qū)域法律不協(xié)調(diào)等問題,應(yīng)該從完善相關(guān)經(jīng)濟法律制度、加強環(huán)保生態(tài)法律制度建設(shè)、協(xié)調(diào)區(qū)域法律等方面加以規(guī)整,以便為濱海新區(qū)的開發(fā)開放提供法律保障,進而促進經(jīng)濟發(fā)展,帶動整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。整體戰(zhàn)略目標(biāo)。

濱海新區(qū);法制建設(shè);法律制度

1 濱海新區(qū)法律制度現(xiàn)狀與問題

1.1 總體法律規(guī)劃應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整

時值濱海新區(qū)行政管理體制改革數(shù)載醞釀終于破繭而出,法律制度建設(shè)無疑也要與時俱進做出相應(yīng)調(diào)整。一方面盡量避免體制震蕩,另一方面又要大力推進舊體制下未實現(xiàn)的一些規(guī)劃目標(biāo);既要保持政策和法律的統(tǒng)一和延續(xù)性,又要積極有效地對原有政策和法律制度做出新發(fā)展,最大限度地適應(yīng)濱海新區(qū)現(xiàn)行的新體制架構(gòu),保障其順利平穩(wěn)發(fā)展。

1.2 經(jīng)濟法律配套有待完善

第一,產(chǎn)業(yè)投資法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化?！短旖驗I海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》明確指出:要把天津逐步建設(shè)成為我國產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)行、管理、交易、信息和人才培訓(xùn)中心。但截止到現(xiàn)在,尚未出臺專門的產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法等相關(guān)法律法規(guī),產(chǎn)業(yè)投資的運營和管理還沒有一部專門的法律規(guī)范文件作為法律依據(jù),致使其發(fā)展無法得到具體指導(dǎo)。

第二,混業(yè)經(jīng)營探索尚未起步。我國已頒布的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《證券法》等相關(guān)法律,嚴(yán)格確立了我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的框架,履行“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式。但混業(yè)經(jīng)營是未來經(jīng)濟發(fā)展的一個必然趨勢,所以利用國家給予的先行先試的政策優(yōu)惠,探尋混業(yè)經(jīng)營的可能范圍并用相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范下來也是當(dāng)前濱海新區(qū)金融改革創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急。

第三,外商投資法律不夠完善。目前,濱海新區(qū)外商投資的規(guī)范性文件和政府規(guī)章分散,內(nèi)容交叉或重復(fù),有些條款已經(jīng)不符合現(xiàn)實需要,對外商投資的積極性客觀上是一個反向作用,急需全面清理;相關(guān)法規(guī)文件對外商投資范圍限制過緊,與現(xiàn)今出臺的國20號文件精神和黨中央、國務(wù)院對濱海新區(qū)的期許并不相符;另外,對外商投資的監(jiān)管也出現(xiàn)了缺乏法律法規(guī)透明度、行政手段占主要地位等等問題。這些都很大程度上削弱了外商投資的的熱情和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,長此以往,必將成為濱海新區(qū)金融改革創(chuàng)新的順利進行的軟肋。

第四,知識產(chǎn)權(quán)保護不力。濱海新區(qū)作為綜合配套改革試驗區(qū),雖然政府在激勵創(chuàng)新的政策導(dǎo)向方面力度不斷加強,但是與之相配套的知識產(chǎn)權(quán)政策導(dǎo)向還不夠,與各項產(chǎn)業(yè)的結(jié)合還不夠緊密;同時企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護意識也較弱,在研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營過程中防范風(fēng)險意識還不夠,與國外企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)糾紛中應(yīng)對措施不得力,往往處于不利地位;濱海新區(qū)還沒有統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu),也沒有統(tǒng)一的管理政策和專職人員等等。

1.3 生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)需要進一步優(yōu)化

濱海新區(qū)過去幾十年來生態(tài)環(huán)境問題比較嚴(yán)重,環(huán)境承受能力趨向飽和,經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾日益突出,如果不能妥善處理好二者關(guān)系,環(huán)境問題勢必成為另一個制約濱海新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和全面進步的瓶頸。

1.4 區(qū)域法律法規(guī)不夠協(xié)調(diào)

從黨中央、國務(wù)院對濱海新區(qū)的定位角度出發(fā),濱海新區(qū)在和其他地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展以及向東北亞開放過程中存在著一系列法律問題。比如地區(qū)間利益多樣化、溝通渠道較少、協(xié)調(diào)成本大,在一定程度上影響發(fā)展效率和實效;區(qū)域法律制度建設(shè)滯后,區(qū)域內(nèi)貿(mào)易摩擦不斷出現(xiàn),司法上缺乏有效的實施保障機制等。顯而易見,區(qū)域法律制度建設(shè)的滯后,使得濱海新區(qū)的開放開發(fā)缺乏必要的協(xié)調(diào)渠道和法律保障,在和其他地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展上存在矛盾,在區(qū)域經(jīng)濟全球化的進程中處于不利地位。

2 濱海新區(qū)法律制度建設(shè)框架

2.1 新形勢下濱海新區(qū)總體法律制度建設(shè)規(guī)劃

第一,提前做好新區(qū)立法詳細(xì)規(guī)劃,避免隨意性和盲目性,使其具有完整性和系統(tǒng)性。根據(jù)黨中央、國務(wù)院對新區(qū)建設(shè)的要求,在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,按照天津市人大立法規(guī)劃和市政府規(guī)章制定計劃,通過實踐調(diào)研搞清楚濱海新區(qū)需要什么樣的法律體系,應(yīng)制定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章,抓緊起草擬定新區(qū)管理和發(fā)展急需的、對確保新區(qū)社會穩(wěn)定具有舉足輕重作用的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)需要和可能,首先制定和頒行確立濱海新區(qū)法律地位的基礎(chǔ)性的法律和法規(guī),與時俱進地修訂濱海新區(qū)條例,重新確定濱海新區(qū)的法律地位、職權(quán)及其與天津市的關(guān)系;然后根據(jù)急用先立、突出重點的精神,填補空位,反映濱海新區(qū)特色,初步保證濱海新區(qū)管理工作進入法制軌道,并逐步完善成熟。

第二,明確立法主體。濱海新區(qū)的開發(fā)開放關(guān)系到環(huán)渤海地區(qū)的振興和中國的發(fā)展,國家和地方都有義務(wù)通過立法來引導(dǎo)和保障其發(fā)展。因此,濱海新區(qū)立法框架中的法規(guī)和規(guī)章,哪些應(yīng)由國務(wù)院及其有關(guān)部門起草頒行,哪些應(yīng)由天津市人大和政府起草頒行,哪些由濱海新區(qū)起草頒行,抑或哪些由濱海新區(qū)草擬,由國務(wù)院有關(guān)部門或天津市人大或天津市政府頒行,都應(yīng)該提前做好研究,盡快形成共識和付諸實踐。從地方層面來說,當(dāng)務(wù)之急是要盡快建立濱海新區(qū)人民代表大會,解決立法主體問題,做好新區(qū)的立法準(zhǔn)備工作,盡快成立研究濱海法制建設(shè)的學(xué)術(shù)研究機構(gòu),積極進行濱海新區(qū)法制理論課題的研究,主動為新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策和業(yè)務(wù)部門提供法律服務(wù)。

第三,明確立法重心。濱海新區(qū)的開發(fā)開放伊始,應(yīng)加快在體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、擴大開放方面的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,加強規(guī)范各功能區(qū)開發(fā)管理、促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,完善各管理區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理、社會事務(wù)管理等方面的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,加強體現(xiàn)濱海新區(qū)管理特色、適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展需要的立法起草和規(guī)范性文件制定工作。按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制和濱海新區(qū)開發(fā)開放總目標(biāo)的要求,運用探索創(chuàng)新和移植借鑒相結(jié)合的方法,逐步構(gòu)建定位適度、推動有力、特色鮮明、框架科學(xué)的濱海新區(qū)法律、法規(guī)和規(guī)章體系,全力為濱海新區(qū)的經(jīng)濟乃至社會全面發(fā)展保駕護航。

2.2 經(jīng)濟法律制度建設(shè)

第一,建立支持創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的政策體系和法律體系。濱海新區(qū)應(yīng)加大對有前景的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資活動的引導(dǎo),支持其成長和發(fā)展,在合理限度內(nèi)出臺各種優(yōu)惠政策,如貸款擔(dān)保、稅收、中介機構(gòu)的建立等方面予以更大的扶持,帶動大量金融資本投向創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資領(lǐng)域;根據(jù)國家“先行先試”的政策,深入探索,大膽嘗試,廣泛借鑒其他國家的實踐經(jīng)驗,結(jié)合濱海新區(qū)開發(fā)開放實際情況,先行制定出不同于一般公司的具體管理辦法,如風(fēng)險投資運作體系中的資本出資方式、出資額、對外投資限制、退出機制等,[1]堅持金融改革創(chuàng)新和金融風(fēng)險防范并舉、擴大規(guī)模與優(yōu)化結(jié)構(gòu)并重,既為濱海新區(qū)的風(fēng)險投資企業(yè)提供良好的法律環(huán)境和法律保障,也為國家在適當(dāng)時候建立適合我國風(fēng)險投資發(fā)展的法律制度做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。

第二,改善外商投資的法律環(huán)境。完善外商投資法規(guī),對已有的規(guī)范性文件進行全面清理,適當(dāng)放寬新區(qū)內(nèi)對外資經(jīng)營業(yè)務(wù)和外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制,及時將外商投資法規(guī)規(guī)章通過各種渠道向全社會公布,提高法律法規(guī)透明度。其次,加強行政執(zhí)法監(jiān)督,完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制,提高執(zhí)法人員素質(zhì),重視行政執(zhí)法知識的培訓(xùn)和考核,預(yù)防司法腐敗,建立公正的司法環(huán)境,切實保障法院的獨立性,克服地方保護主義傾向,加強和完善合議庭、獨任庭的建設(shè),提高法律從業(yè)人員的專業(yè)水平,保障法院判決的公信力。[2]

第三,加強知識產(chǎn)權(quán)保護法律制度建設(shè)。盡快制定濱海新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護戰(zhàn)略,探索推進知識產(chǎn)權(quán)投融資制度,設(shè)立濱海新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)交易平臺,[3]開辟多種渠道,加大對知識產(chǎn)權(quán)保護的法律宣傳,提高區(qū)內(nèi)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護意識和能力;建立高度統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu),在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建立法、行政、司法多部門多渠道的協(xié)調(diào)制度,統(tǒng)一規(guī)劃,提高力度,創(chuàng)立完善方便快捷的知識產(chǎn)權(quán)案件的申訴、受理通道;建立預(yù)警機制,嚴(yán)厲打擊違法犯罪活動,維護新區(qū)內(nèi)企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán),促使其健康發(fā)展,適應(yīng)國際化發(fā)展需要,成為知識產(chǎn)權(quán)保護完善、具有國際競爭優(yōu)勢的區(qū)域。

2.3 生態(tài)環(huán)保法律制度建設(shè)

加快濱海新區(qū)生態(tài)建設(shè),建設(shè)海河下游兩岸生態(tài)廊道,是濱海新區(qū)整體規(guī)劃中極為重要的組成部分,因此貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和環(huán)境法治思想,針對濱海新區(qū)沿海城市特點,加大環(huán)境保護的法律建設(shè)將不失為我們的明智之舉。

政府要根據(jù)本地區(qū)的實際情況研究修改和制定相關(guān)政策和法規(guī),積極引導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,加快生態(tài)工業(yè)區(qū)建設(shè),鼓勵環(huán)保服務(wù)型企業(yè)落戶濱海新區(qū)并給予政策優(yōu)惠,對企業(yè)的排放行為實行有力監(jiān)督,對排污按照污染級別和總量收費,拉大污染級別之間和年總排放量之間的收費差距,對企業(yè)的凈化設(shè)備再投入給予獎勵和補貼;敦促、引導(dǎo)盈利企業(yè)在排放凈化方面加大投入,促使地區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展;[4]結(jié)合濱海新區(qū)的地理特點,吸收陸地環(huán)保與海洋環(huán)保的各自著重點,把《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》結(jié)合起來,吸收借鑒二者的立法意圖和技術(shù)手段,針對濱海新區(qū)城鄉(xiāng)特點,結(jié)合濱海新區(qū)淡水資源缺乏的特點,吸收借鑒新修訂的《水污染防治法》,兼顧工業(yè)環(huán)保和農(nóng)業(yè)環(huán)保、城市環(huán)保和鄉(xiāng)村環(huán)保,規(guī)定濱海新區(qū)的污染防治措施和生態(tài)修復(fù)措施。[5]

2.4 區(qū)域協(xié)調(diào)法律制度建設(shè)

第一,國內(nèi)毗鄰地區(qū)協(xié)調(diào)涵義。無論是從黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略規(guī)劃,還是從新區(qū)的自身發(fā)展考慮,新區(qū)與毗鄰的北京、河北以及環(huán)渤海地區(qū)的其他省市之間加強協(xié)調(diào)與合作都具有重要的意義。借鑒新近出臺的東北行政首長協(xié)調(diào)機制的有益經(jīng)驗,環(huán)渤海地區(qū)的省市都有必要對一些重大的問題,在行政首長層面進行協(xié)商,進行定期研究,來具體協(xié)調(diào)跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題,并且對整個地區(qū)所面臨的一些共性問題進行討論和協(xié)調(diào),提出意見和建議。因此加強地區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,使多方協(xié)調(diào)渠道、形式和內(nèi)容法制化規(guī)范化也是加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并取得實效的重要舉措。

第二,國際協(xié)調(diào)含義。即濱海新區(qū)應(yīng)與東北亞其他國家和地區(qū)之間加強合作協(xié)調(diào),利用國際資源和市場,促進自身發(fā)展。(1)在立法層面,二者的法律制度建設(shè)應(yīng)涵蓋商品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)定、食品衛(wèi)生檢驗和動植物檢疫措施、技術(shù)性貿(mào)易障礙和保障措施、反傾銷稅、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、爭端解決機制和機構(gòu)設(shè)立、例外條款、一般條款(加入、終止、修改、保留、生效等)以及各附件等;(2)在執(zhí)法層面,要構(gòu)建必要的權(quán)威的法律組織機構(gòu)體系,整合現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)人會議、部長級會議、合作委員會、貿(mào)易談判委員會和經(jīng)濟合作專家組等機構(gòu),設(shè)置“磋商、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的職能機構(gòu),同時設(shè)立若干分工合作機構(gòu),履行具體經(jīng)濟合作領(lǐng)域的法律協(xié)調(diào)和執(zhí)行職能;(3)在司法層面,需要建立包括爭端解決在內(nèi)的法律運行機制,以協(xié)調(diào)相互關(guān)系,規(guī)范合作行為,解決合作爭端。[6]

2.5 法律服務(wù)制度建設(shè)

第一,法院應(yīng)著眼于濱海新區(qū)的建設(shè)目標(biāo),正確運用政策和法律,圍繞新興業(yè)態(tài)發(fā)展、企業(yè)兼并重組、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞動合同仲裁等新區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)可能涉及的法律問題下大力氣研究和宣傳,積極推進法律咨詢服務(wù),妥善處理改革發(fā)展中出現(xiàn)的新型案件,總結(jié)審判實踐經(jīng)驗,積極提出司法建議,推動新區(qū)立法建制,完善制度建設(shè),為新區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造條件,進一步促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟秩序的法治化和規(guī)范化。

第二,進一步完善濱海新區(qū)法律監(jiān)督制度建設(shè)。檢察系統(tǒng)和檢察人員應(yīng)采取有效措施,預(yù)防職務(wù)犯罪,強化訴訟監(jiān)督,維護司法公正,為優(yōu)化濱海新區(qū)的投資環(huán)境提供法律保障,維護投資者的合法權(quán)益,大力促進國內(nèi)外企業(yè)進入濱海新區(qū)。

第三,加強新區(qū)管委會法律顧問團建設(shè),可以采取國家正式列編或非列編方式,吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、律師、公證人員等,為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù),為各級政府及其職能部門依法行政提供有力的法律服務(wù)。加強基層法律服務(wù)工作,充分發(fā)揮基層法律服務(wù)所貼近社區(qū)、貼近企事業(yè)單位、貼近群眾的優(yōu)勢,為社區(qū)建設(shè)和社會穩(wěn)定服務(wù),使法律服務(wù)更加有機地融入濱海新區(qū)的開發(fā)開放建設(shè)中,為濱海新區(qū)綜合配套改革的順利推進和區(qū)域外向型經(jīng)濟的進一步發(fā)展創(chuàng)造公平、有序的空間。

第四,完善新區(qū)專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)和人員建設(shè)。相關(guān)司法行政機關(guān)要采取合理有效措施,按照濱海新區(qū)的特點在現(xiàn)有的法律服務(wù)資源的基礎(chǔ)上進行重新整合,對專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)真正行使有效管理。法律服務(wù)從業(yè)機構(gòu)和人員也應(yīng)該在借鑒國際先進國家經(jīng)驗同時,對濱海新區(qū)即將涉及的法律事務(wù)進行超前研究探討,認(rèn)真做好國際投資、貿(mào)易、融資、招投標(biāo)、稅收、土地、環(huán)保等法律事務(wù)的研究。同時法律服務(wù)機構(gòu)和新區(qū)主體應(yīng)吸收以往法律服務(wù)合作形式多樣的有益經(jīng)驗,如2009年11月18日,中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會天津國際經(jīng)濟金融仲裁中心與于家堡金融區(qū)、東疆保稅港區(qū)、中新天津生態(tài)城簽署的仲裁法律服務(wù)合作協(xié)議等,大膽嘗試不斷探索,努力為濱海新區(qū)區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供爭議解決程序性咨詢、法律風(fēng)險防范等完善的法律服務(wù),使法律服務(wù)融入濱海新區(qū)的開發(fā)開放建設(shè)中,為濱海新區(qū)營造加快發(fā)展的法制環(huán)境提供源源不斷的動力。

3 結(jié) 語

結(jié)合濱海新區(qū)行政管理體制改革內(nèi)容,在分析濱海新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的情況下,從促進濱海新區(qū)戰(zhàn)略

目標(biāo)實現(xiàn)的目的出發(fā),結(jié)合濱海新區(qū)建設(shè)實際情況,從建立正式的法律制度和有效的運行機制方面進行一些探討,對實現(xiàn)濱海新區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和改革的不斷深入無疑具有重要的意義。

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Ana lysisof Lega l System in the B inha iNew Area

YU Yu2hea,CU IHui2shub
(a.Law Schoo l;b.Zhou En lai Schoolof GovernmentAdm inistration,NankaiUniversity,Tianjin 300071,China)

The B inhaiNew A rea in Tian jin,as a trial area of comp rehensive reform s to carry out the CPC CentralCom 2 m ittee and the State Council’s strategic p lanning and to achieve the ob jectives,needs legislation to guide and safeguard the opening up and refo rm s.A t the initial stage of adm inistrative reform in the B inhaiNew A rea,there exist som e p rob2 lem s in the legal system:econom ic and industrial legal system is imperfect;environm ental and eco logical law is not strong;and regional law s contradicteach other,etc.It’s necessary for the B inhaiNew A rea to imp rove econom ic legal system,strengthen environm ental and eco logical legal system,and harmonize regional law s to safeguard the opening up and refo rm s,p romote the econom ic developm ent,and achieve the strategic ob jectives.

the B inhaiNew A rea in Tian jin;legislation;legal system

D 922.68

A

1674-2362(2010)05-0068-04

(責(zé)任編輯 丁 平)

2009-12-05

于語和(1962—),男,天津人,教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,中國人民大學(xué)法學(xué)博士后,主要從事中國法制史、中西傳統(tǒng)政治文化宏觀比較研究;崔慧姝(1983—),女,山東臨沂人,博士研究生,主要從事中西傳統(tǒng)政治文化宏觀比較研究。