□智通祥 劉富榮

農(nóng)村“飛地”如何管理和利用

□智通祥 劉富榮

“飛地”，俗稱插花地，分為外“飛地”與內(nèi)“飛地”。本文僅指雖擁有集體土地所有權(quán)，但不在本行政區(qū)主體內(nèi)的土地。

在行政區(qū)域界線交錯的農(nóng)村，雖然土地利用逐步節(jié)約集約化，一些零星荒地和閑散地也都能被充分利用起來，但仍有一種地未得到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和基層政府的重視，或者說雖被重視了，但由于歷史和自然等多種原因未能得到有效利用,產(chǎn)出極低，這就是“飛地”。

“飛地”的利用不僅低效，而且由于缺乏有效管理，極易發(fā)生違法用地。因此，應(yīng)加強對農(nóng)村集體“飛地”的利用和管理。

——題記

涉及“飛地”的兩起信訪案

2008年12月，江蘇省東臺市溱東鎮(zhèn)蘇莊村村民李某寫信給分管國土資源管理工作的副省長，反映該村有兩座小土窯仍在燒制黏土實心磚，與省政府辦公廳關(guān)于整治磚瓦窯業(yè)的文件精神相悖。

經(jīng)查，蘇莊村確實有兩座小土窯，且在燒制黏土“旺磚”(農(nóng)村磚瓦結(jié)構(gòu)房屋用于放在椽上瓦下的薄片磚）。據(jù)當事人稱，小土窯不是本地村組所有，而是鄰縣(市)的，具體屬哪個鎮(zhèn)、哪個村，因鎮(zhèn)村撤并，情況不清楚。

通過查閱東臺市1986年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料，這兩座小土窯占用的是姜堰市的“飛地”，一宗屬姜堰市婁莊鎮(zhèn)三聯(lián)村16組，面積為36.3畝；另一宗屬姜堰市婁莊鎮(zhèn)團結(jié)村9組，面積48.5畝。因信訪反映的問題涉及兩個省轄市，江蘇省國土資源廳責成泰州市和鹽城市國土資源局聯(lián)合調(diào)查處理。目前此事已得到了妥善處理。

2009年9月，溱東鎮(zhèn)高橋村村民謝某向東臺市國土資源局舉報一磚瓦企業(yè)非法取土。經(jīng)查，高橋村有一“飛地”位于興化市張郭鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)，面積40畝，離村子約15公里，因距離太遠，交通不便，自上世紀80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始，就無人去那里耕種，以致被撂荒，而當?shù)卣痛褰M又不便進行管理，加上當時無法可依，該“飛地”被一些磚瓦企業(yè)和小土窯主挖得坑坑洼洼，不能正常耕種，又沒能整理成養(yǎng)殖基地，只能被當?shù)卮迕袼阶粤阈欠N植。

現(xiàn)階段，由于礦產(chǎn)資源管理力度加大，過去沒人感興趣的一些地方成了磚瓦企業(yè)的香餑餑。一些磚瓦企業(yè)鉆管理松懈的空子，在該“飛地”取土制磚，恰好被謝某出車時無意中發(fā)現(xiàn)并舉報。該企業(yè)已被東臺市國土資源局嚴肅查處。

以上兩起信訪案，都涉及“飛地”，前者為內(nèi)“飛地”，后者為外“飛地”。不管是內(nèi)“飛地”還是外“飛地”，都存在著低效利用和違法用地現(xiàn)象，這說明在“飛地”的利用和管理上還存在著不足之處，應(yīng)予改進。那么，“飛地”的利用現(xiàn)狀如何？又應(yīng)怎樣加強管理呢？

“飛地”利用和管理的現(xiàn)狀

在行政區(qū)域界線交錯的農(nóng)村，由于自然和歷史等原因，形成了眾多“飛地”。東臺市第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料顯示，其轄區(qū)內(nèi)有內(nèi)“飛地”273宗，面積1580.62公頃。

溱東鎮(zhèn)地處里下河地區(qū)，位于東臺市西南角，轄區(qū)內(nèi)磚瓦黏土資源遍布，與泰州市下轄的姜堰、興化市和南通市下轄的海安縣毗鄰，是“三市四縣(市)九鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”交界之地，轄區(qū)有內(nèi)“飛地”22宗，面積390.28公頃，其中耕地348.83公頃。目前，東臺市的外“飛地”調(diào)查情況還未得到調(diào)查單位和上級部門的反饋，數(shù)據(jù)統(tǒng)計成果還未出來，所以上述數(shù)據(jù)不包括外“飛地”以及“二調(diào)”過程中遺漏調(diào)查的“飛地”面積。

“飛地”所處位置的特殊性，造成了利用和管理的局限性。

所有權(quán)虛擬，使用權(quán)不明。自然因素和歷史因素是“飛地”形成的主要因素，由于時間長久、管轄不便、行政區(qū)劃以及隸屬關(guān)系的調(diào)整變動，使“飛地”的所有權(quán)和使用權(quán)都得不到充分體現(xiàn)。

例如，溱東鎮(zhèn)高橋村位于興化市張郭鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的“飛地”，是原羅三村的“飛地”。1990年，羅三村被撤銷，一部分并入高橋村，一部分并入羅二村，該“飛地”劃歸給了高橋村。因該“飛地”地處外市縣，距離本村太遠，自上世紀80年代分田到戶開始，就沒有村民愿意承包該地，無人去那里耕種。于是，該地被當?shù)匾恍┐迕袼阶浴笆胺N”，此情形一直延續(xù)至今，導致高橋村的集體土地所有權(quán)形同虛設(shè)，土地使用權(quán)也不明晰。

利用不足，產(chǎn)出低效。以溱東鎮(zhèn)為例，“飛地”的利用經(jīng)歷了四個階段：第一階段是上世紀80年代初分田到戶前，“飛地”由所屬農(nóng)村村組組織村民集體耕種；第二階段是分田到戶后至《土地管理法》實施前，由于不便耕種，許多村組在“飛地”上建小土窯，就地取土制作磚瓦銷售，取土后形成的坑塘被用來養(yǎng)魚，前面所講的姜堰市婁莊鎮(zhèn)在溱東鎮(zhèn)蘇莊村的兩座小土窯就是這種情況；第三階段是1987年至1999年《土地管理法》修訂，這期間因各地加強了土地管理，狠剎在耕地特別是基本農(nóng)田內(nèi)建窯、挖土的行為，小土窯的發(fā)展受到制約，一些村組響應(yīng)地方政府發(fā)展多種經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的號召，在“飛地”上搞“堤水養(yǎng)殖”，即將中間的土推至四周，圍成封閉堤壩，在堤壩內(nèi)抽水用于養(yǎng)殖；第四階段是1999年以后，隨著土地管理工作的逐步深入，小土窯因高耗能、重污染、浪費資源被拆除復墾，絕大多數(shù)“飛地”處于粗放利用和半撂荒狀態(tài)，利用效率極低。

管理松懈，監(jiān)管不力。對擁有“飛地”所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織而言，由于距離較遠，有的甚至地處外市、縣，雖然想管理，但力量有限，鞭長莫及，而且管理成本高，收益低。對“飛地”所在地集體經(jīng)濟組織而言，因為所有權(quán)和使用權(quán)非其所有，不便管理，多數(shù)都持多一事不如少一事的態(tài)度。況且，如花費時間和精力管理，即使出效益了，可能又會引起新的利益分配矛盾，還不如避免麻煩。于是，對“飛地”權(quán)屬地和所在地的基層政府及相關(guān)部門而言，既然“飛地”所有權(quán)單位沒有提出問題、主張權(quán)利，加上自身工作繁忙、對“飛地”情況了解不夠、難以協(xié)調(diào)多部門和村組等情況，也就不愿或顧不上對“飛地”的管理。

以上情況的存在，造成了對“飛地”管理的缺失。失去監(jiān)管，會給違法用地者留下可乘之機，極易引發(fā)違法用地和涉土信訪案件。等到查處時，往往已形成了違法用地事實。

對“飛地”管理的松懈和監(jiān)管不力的狀況，不僅目前如此，而且在今后一段時期內(nèi)，仍會延續(xù)。

加強“飛地”管理應(yīng)解決的問題

從思想上重視“飛地”利用。就某一地區(qū)來說，“飛地”占土地總面積的比重也許不大，但面積仍然可觀。在將“穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)變、調(diào)結(jié)構(gòu)”作為經(jīng)濟社會發(fā)展核心任務(wù)的形勢下，有關(guān)部門更要正確認識“飛地”所蘊藏的潛力。

溱東鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)有內(nèi)“飛地”390.28公頃，如被充分利用，則能發(fā)揮出可觀的經(jīng)濟和社會效益。因此，基層政府及相關(guān)部門、“飛地”權(quán)屬地和所在地集體經(jīng)濟組織，都要從充分利用和優(yōu)化配置資源的高度出發(fā)，重視對“飛地”的管理。只要利用得充分，“飛地”就會有產(chǎn)出，投入就一定會有回報。

對“飛地”進行規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。“飛地”不僅要被利用，而且要被優(yōu)化利用。只有這樣，才能發(fā)揮出最佳效益。對“飛地”的優(yōu)化利用，單靠村組的努力還不夠，必須有政府和有關(guān)部門的參與。“飛地”所在地政府要從經(jīng)濟社會發(fā)展的高度和大局出發(fā)，節(jié)約集約利用“飛地”，將“飛地”納入轄區(qū)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中，進行統(tǒng)籌考慮，合理安排，做到宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁，并嚴格按規(guī)劃組織實施，不能對“飛地”不理不問，任其被無序甚至違法違規(guī)使用?！帮w地”權(quán)屬地集體經(jīng)濟組織要尊重和服從“飛地”所在地政府的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，在依據(jù)規(guī)劃的前提下，確定每塊“飛地”的具體用途，不能想當然地使用。“飛地”權(quán)屬地和所在地政府要加強聯(lián)系，對“飛地”的管理和利用經(jīng)常通報情況、交換意見，督促各自村組依規(guī)合理使用“飛地”，兼顧雙方利益，力爭實現(xiàn)雙贏。

切實加強對“飛地”的監(jiān)管。對“飛地”監(jiān)管主體如何確定，目前的土地管理法律法規(guī)沒有具體明確。但分析來看，應(yīng)是“飛地”權(quán)屬地政府及其國土資源部門和相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織，但由于路途遠、交通不便等原因，實施日常監(jiān)管確有困難。從監(jiān)管的實效看，筆者認為，“飛地”的日常監(jiān)管應(yīng)以“飛地”所在地政府及其國土資源部門為主體?！帮w地”所在地政府應(yīng)建立監(jiān)管制度，落實監(jiān)管措施，不推諉扯皮，對“飛地”的日常監(jiān)管負起責任來。

更重要的是，雙方國土資源部門要針對“飛地”建立起監(jiān)管的溝通協(xié)作機制，切實加大監(jiān)管力度，保證“飛地”按土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用?！帮w地”所在地國土資源部門在日常執(zhí)法巡查中，對“飛地”上發(fā)生的違法用地行為要立即調(diào)查制止，并將情況通報給“飛地”權(quán)屬地國土資源部門。“飛地”權(quán)屬地國土資源部門要及時作出反應(yīng)，根據(jù)具體情況，決定是否立案查處，并將情況及時進行反饋，以共同打擊土地違法行為。

采取靈活方式經(jīng)營和處置“飛地”資源資產(chǎn)。土地既是資源，又是資產(chǎn)，“飛地”也不例外。在農(nóng)村，“飛地”的利用現(xiàn)狀一般為耕地和水域，如東臺市溱東鎮(zhèn)390.28公頃內(nèi)“飛地”中，耕地有348.83公頃，水域及水利設(shè)施用地有27.19公頃。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，工業(yè)化、城市化進程快速推進，一些“飛地”原有的用途已發(fā)生或即將發(fā)生改變。因此，應(yīng)按照規(guī)劃要求，采取靈活多變的方式，對“飛地”進行生產(chǎn)經(jīng)營，以提高產(chǎn)出，發(fā)揮效益。

例如，某“飛地”規(guī)劃用途為農(nóng)用地而實際為種植、養(yǎng)殖或撂荒，可以由“飛地”權(quán)屬地集體經(jīng)濟組織承包給“飛地”所在地村民從事種植或養(yǎng)殖，雙方簽訂土地承包經(jīng)營合同，按合同經(jīng)營和繳納承包金；也可以采取靈活的資金籌措方式，進行土地整治，在處理好所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對經(jīng)營獲得的利潤進行合理分配。當然，以上均不得改變土地性質(zhì)和用途。

“飛地”規(guī)劃用途為建設(shè)用地而實際為農(nóng)用地的，可由“飛地”權(quán)屬地集體經(jīng)濟組織申請辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用后，興辦集體企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式，共同興辦企業(yè)。也可以由“飛地”所在地政府依照國家征用（收）土地的程序，對“飛地”進行征用（收），在對“飛地”權(quán)屬地集體經(jīng)濟組織補償時按補償標準的上限計算各類補償款，再適當給予一些補貼。總之，只要能提高“飛地”產(chǎn)出和效益,群眾得到實惠，促進社會和諧穩(wěn)定，在依法依規(guī)前提下，所有靈活的生產(chǎn)經(jīng)營和處置方式都可以進行嘗試。

（作者單位：江蘇省東臺市國土資源局）