□姚志祿

征地制度改革勢在必行

□姚志祿

不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，“用而不征”，讓農(nóng)民以土地所有者的身份參與開發(fā)經(jīng)營，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

從土地管理特別是征地制度來看，無論是破解我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)，還是推動新時期我國農(nóng)村的新發(fā)展，征地制度改革都是勢在必行的。

深化改革的初步構(gòu)想

建議取消現(xiàn)行征地制度，在符合規(guī)劃、執(zhí)行計劃前提下，不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，“用而不征”，讓農(nóng)民以土地所有者的身份參與開發(fā)經(jīng)營，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

一是敲定征地范圍，除國家安全項目外，其余所有建設(shè)項目用地一律不再先行征地。二是保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，用地單位以資金、技術(shù)為條件，農(nóng)民以土地為條件，雙方按照一定的合作方式和利益分配方案共同開發(fā)經(jīng)營。三是調(diào)整計劃執(zhí)行方式，年度計劃指標直接分配到農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟組織作為責任主體實施。四是政府加收集體土地開發(fā)經(jīng)營稅，通過稅費杠桿調(diào)控集體土地開發(fā)行為，防止集體土地被無序、過度開發(fā)。五是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，推動集體建設(shè)用地入市，規(guī)范集體土地交易行為。六是為改革保留足夠的緩沖空間和回旋余地，確定征地制度取消時限和政策界限，用于消化歷史遺留問題、解決改革推進過程中面臨的新困難。

法律修改和政策配套保障

一是補充現(xiàn)行《土地管理法》第二章（土地所有權(quán)和使用權(quán)）第十條、第十四條、第十五條內(nèi)容，增加農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個體可以依法申請使用集體土地搞建設(shè)的內(nèi)容，把農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)利放大到從事農(nóng)業(yè)和建設(shè)使用并行的寬度。二是擴充現(xiàn)行《土地管理法》第三章（土地利用總體規(guī)劃）內(nèi)容，增加條款強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個體建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃，年度計劃充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個體建設(shè)用地需求并適當劃分比例。三是調(diào)整現(xiàn)行《土地管理法》第五章（建設(shè)用地）內(nèi)容，對涉及土地征用的相關(guān)條款重新設(shè)計，重點從取消現(xiàn)行征地制度、嚴格縮小界定征地范圍、建設(shè)占用集體土地合作方式、權(quán)益保護等方面，重新確立法律原則，從根本上突破現(xiàn)行建設(shè)用地特別是征地格局。四是國家層面出臺相應(yīng)的實施條例、實施細則，地方出臺具體實施辦法，以配合上述《土地管理法》的修改與調(diào)整，形成改革后的法規(guī)制度配套，用于規(guī)范、指導(dǎo)改革的具體實施。

改革后的前景展望

假若征地制度取消，今后，從農(nóng)民集體那里拿地（所有權(quán)不變）就不再那么容易，也不再那么便宜。更重要的是，此項改革將直接助推我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變：一是產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)不平衡、區(qū)域不平衡加劇的現(xiàn)狀有望得到根本性扭轉(zhuǎn)，因為土地權(quán)屬攥在農(nóng)民集體手里，招商引資、產(chǎn)業(yè)項目必然向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，大規(guī)模落戶農(nóng)村。二是農(nóng)村大發(fā)展，農(nóng)民集體有了發(fā)展經(jīng)濟的原始資本及制度保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟發(fā)展空間放大，農(nóng)村必然會掀起新一輪發(fā)展高潮。三是土地大集約，城市發(fā)展空間日趨縮小，必然珍惜，農(nóng)村土地“值錢了”，也必然會“錙銖必較”，“掰開了、揉碎了”經(jīng)營土地。四是結(jié)構(gòu)大調(diào)整。城市發(fā)展被倒逼著盤活土地、集約挖潛，再加上節(jié)能減排的硬任務(wù)，低端產(chǎn)品、重復(fù)建設(shè)必然會被淘汰，取而代之的是優(yōu)化、升級、環(huán)保的可持續(xù)產(chǎn)業(yè)。

綜上所述，現(xiàn)行征地制度經(jīng)過數(shù)十年的“光熱”發(fā)揮，功勛卓著，但其政策的生命力已經(jīng)隨著時間的推移而逐步趨于遞減衰竭，目前亟待改革突破。要從根本上解決征地問題，政府必須退出與民爭利的舞臺，全面釋放農(nóng)民對集體土地的自主開發(fā)權(quán)，為農(nóng)民集體提供參與經(jīng)濟建設(shè)的土地資本，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（作者單位：中央紀委駐國土資源部紀檢組、監(jiān)察局）