余興厚,尚可文

(重慶工商大學(xué),重慶 400067)

一、實行均等化轉(zhuǎn)移支付制度的理論依據(jù)

1.新公共服務(wù)理論與轉(zhuǎn)移支付均等化

2000年,美國亞利桑納州立大學(xué)登哈特夫婦首次提出新公共服務(wù)理論。所謂公共服務(wù)理論,指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的理論。新公共服務(wù)理念的提出,是對傳統(tǒng)公共行政理念的批判和繼承,是在新公共管理運動取得成功和遇到挑戰(zhàn)的過程中,逐步醞釀發(fā)展起來的。傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生于 19世紀末 20世紀初,它以威爾遜的政治與行政二分理論和馬克斯?韋伯的官僚科層制為理論基礎(chǔ),在傳統(tǒng)公共行政之下,政府的目標(biāo)僅僅在于有效地提供服務(wù),主要任務(wù)是如何有效地執(zhí)行既定政策或達到既定目標(biāo);新公共管理理念主張政府公共行政的主要使命是為公民服務(wù),倡導(dǎo)政府在促進公民界定公共利益和按照公共利益行事時應(yīng)扮演一種積極主動的角色,其目標(biāo)是要超越自身利益而發(fā)現(xiàn)公共利益,并且按照公共利益行事;政府不應(yīng)當(dāng)首先或?qū)ｉT地響應(yīng)顧客自私的、短期利益,相反,政府應(yīng)該關(guān)心更廣泛的社會需求。由此決定政府在公共服務(wù)中的角色應(yīng)該是為社會的發(fā)展提供所必需的公共服務(wù)。同時,新公共服務(wù)理念認為,政府的作用在于服務(wù),政府應(yīng)該重視人而不只是生產(chǎn)率,登哈特將這一點列為新公共服務(wù)理論七項原則之一。政府要從傳統(tǒng)的行政理性的典范即效率行政的理念和做法轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓头?wù)行政的理念和做法,不僅要重視經(jīng)濟的發(fā)展,更要重視人的發(fā)展,這必然要求政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的均等化實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,確保每一位公民都能享受到基本的社會公共服務(wù)。

2.公共財政理論與轉(zhuǎn)移支付均等化

公共財政作為一個經(jīng)濟范疇,其發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈的領(lǐng)域,即單純依靠市場機制無法解決或解決得不好的領(lǐng)域,這就需要公共財政通過稅收等手段參與國民收入再分配,為提供公共產(chǎn)品籌集必要的資金。與初次分配相比,再分配更注重社會公平。而公共產(chǎn)品的非競爭性與非排他性,也暗含了社會公平的本意,即無論占有資源的多少,支付能力的強弱,社會成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以,公共財政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的,或者說是公平優(yōu)先、兼顧效率的。

公共財政只能在“公共”領(lǐng)域活動,不能介入“私人”領(lǐng)域,不僅如此,它還要為“私人”領(lǐng)域提供公共服務(wù),也就是人們常說的,凡不屬于社會公共需要的事項,財政就不應(yīng)介入,凡屬于或可以納入社會公共需要的事項,財政就應(yīng)當(dāng)也必須介入。因此,公共財政的職能范圍是有限的。公共財政既然是一種“有限財政”,只能用于提供“滿足基本需求”的公共產(chǎn)品,諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、經(jīng)濟適用房建設(shè)等。公共服務(wù)應(yīng)該能夠平等地惠及每一個人,平等地為每一個人所享有。

公共服務(wù)中大多數(shù)是純公共品,其非排他性和非競爭性決定了政府是其主要的提供者,而政府提供的公共服務(wù)主要是通過財政支出的手段來實現(xiàn)的。政府財政支出的多少直接反映了居民可以享受的各類基本公共服務(wù)水平,不同地區(qū)間不同的財政支出水平也導(dǎo)致了基本公共服務(wù)不均等的結(jié)果。因此,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化有賴于公共財政的均等化,這就需要建立健全的公共財政體制,調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu),把更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域,實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面,財政收入是財政支出的保障,并決定了各級政府提供基本公共服務(wù)的能力,從而影響著基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度。公共財政能力是公共服務(wù)均等化的基石,建構(gòu)體現(xiàn)公平精神的公共財政體制是公共服務(wù)均等化的前提,但長期以來,由于固有的地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的差距,導(dǎo)致各地區(qū)之間財政能力的不均,因此,構(gòu)建均等化的轉(zhuǎn)移支付制度對實現(xiàn)公共財政均等化和促進基本公共服務(wù)均等化具有重要而現(xiàn)實的意義。發(fā)達國家在財政均等化方面進行了很多政策實踐,最典型的就是均衡撥款模式,包括收入均等化模式、收支均衡模式、支出需求均衡模式和簡單人均模式等。這為我們構(gòu)建均等化的財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了有益的參考。

二、實行均等化轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實依據(jù)

1.科學(xué)發(fā)展觀與轉(zhuǎn)移支付均等化

公平導(dǎo)向的財政理念是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的實質(zhì)是各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整直至和諧的過程。每一種改革都是對現(xiàn)存利益格局的重新調(diào)整,科學(xué)發(fā)展觀作為一種全新的發(fā)展模式,自然也會導(dǎo)致現(xiàn)有利益格局發(fā)生深刻的變化。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心,而現(xiàn)實中與人民切身利益直接相關(guān)的重大經(jīng)濟社會問題就有貧困問題、失業(yè)問題、社會保障問題、教育問題、醫(yī)療問題、收入分配差距問題等,其中,大多數(shù)都屬于基本公共服務(wù)的范疇,這就需要從全局和戰(zhàn)略的高度推進基本公共服務(wù)的均等化,協(xié)調(diào)好改革進程中的各種利益關(guān)系,讓人民更多地享受到改革開放和經(jīng)濟增長的成果,同時又要保護好人民群眾投資和消費的積極性,客觀上要求通過均等化的財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

2.和諧社會建設(shè)與轉(zhuǎn)移支付均等化

構(gòu)建和諧社會,主要是要協(xié)調(diào)好社會不同利益群體的關(guān)系,實現(xiàn)社會的公平與正義,營造一個不同利益群體各得其所、各盡所能,社會各階層和諧相處的社會。它不僅要求分配公平,使不同群體共享改革開放的成果,而且要求機會均等,給社會不同群體營造公平的發(fā)展環(huán)境。為此,政府應(yīng)當(dāng)通過公共政策的制定與實施,盡量彌補在改革開放過程中利益受損群體的利益,解決基本公共服務(wù)在地區(qū)間不均等的問題。同時,要充分認識到維護和實現(xiàn)社會公平,構(gòu)建和諧社會,不僅涉及財富分配等經(jīng)濟問題,還涉及社會成員和不同利益群體在自我價值實現(xiàn)和自我發(fā)展過程中是否有公平的發(fā)展機會和競爭規(guī)則。政府要在制度、政策、法律上營造公平的社會環(huán)境,推進社會公正?？梢?實現(xiàn)基本公共服務(wù)投入的均等化和基本公共服務(wù)產(chǎn)出的均等化是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。

3.發(fā)展型社會與轉(zhuǎn)移支付均等化

目前我國已開始由生存型社會步入發(fā)展型社會的新階段。生存型社會是社會發(fā)展的初級階段。在這一階段,發(fā)展的主要目標(biāo)之一是解決溫飽問題。發(fā)展型社會是發(fā)展水平相對較高的階段。在這一階段,盡管經(jīng)濟發(fā)展水平還有待提高,但社會溫飽問題總體得到解決,發(fā)展的目標(biāo)開始逐步聚焦于人的全面發(fā)展?？陀^上要求財政改革要更多地關(guān)注人的公平發(fā)展,如教育機會的公平、就業(yè)機會的公平、基本公共服務(wù)的公平,等等。因此,進入發(fā)展型社會的新階段,財政改革既要消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),更要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度,著力推進新階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,解決城鄉(xiāng)居民發(fā)展的不公平問題。特別是要“從橫向上體現(xiàn)以人為本”,就必須實行基本公共服務(wù)均等化。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與轉(zhuǎn)移支付均等化

基本公共服務(wù)均等化是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。中共十七屆三中全會明確提出,要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。從現(xiàn)實看,推進城鄉(xiāng)一體化,應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用。2007年,中國城鄉(xiāng)人均收入比已經(jīng)達到 3.33∶1,若把基本公共服務(wù),包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi),城鄉(xiāng)人均實際收入比將高達 5.6∶1。據(jù)此估算,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)實際收入差距的影響度在 30%～40%。為此,新階段要緩解城鄉(xiāng)差距,重要的在于盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,賦予農(nóng)民與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會。

三、財政均等化轉(zhuǎn)移支付制度的政策選擇

1.明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是建立均等化轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)

轉(zhuǎn)移支付制度作為財政體制構(gòu)架的關(guān)鍵內(nèi)容,其最終目標(biāo)應(yīng)與財政制度安排一致,即定位于實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。從西方國家實施轉(zhuǎn)移支付的目的來看,轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)并非要達到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的均等,也不意味著要達到全國人均財政收入水平的均等,而主要使各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面達到均衡。中央對地方實施轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo):一是確保地方政府最低服務(wù)水準的實現(xiàn);二是調(diào)劑地區(qū)間財政收入水平的差異。前者是轉(zhuǎn)移支付制度的最終目的,否則各地方政府最低公共服務(wù)水準的非均衡化,必將帶來要素的非正常流動或行政性干預(yù)、地區(qū)封鎖,這對社會穩(wěn)定以及全國統(tǒng)一大市場的形成都是不利的;后者強調(diào)中央財政的再分配功能,旨在通過地區(qū)間財政收入的轉(zhuǎn)移,體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策,履行政府的資源配置和經(jīng)濟穩(wěn)定職能。

值得強調(diào)的是基本公共服務(wù)均等化不等于完全平均化,也不等于同步均等化,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個分層次、分階段的動態(tài)過程。在每個階段上,其具體特點、目標(biāo)及表現(xiàn)是不同的,初級階段的目標(biāo)可能更側(cè)重于區(qū)域公共服務(wù)均等化,主要表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的基本公共服務(wù)水平的差距明顯縮小;中級階段的目標(biāo)會更多地側(cè)重于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,主要表現(xiàn)為不僅在區(qū)域內(nèi),而且在各區(qū)域城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平接近;高級階段的目標(biāo)則是實現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化,主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的公共服務(wù)基本形成均等狀態(tài)。由此決定了轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)也是一個動態(tài)的過程,需要根據(jù)不同階段基本公共服務(wù)的目標(biāo)進行適時動態(tài)調(diào)整。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付模式是實現(xiàn)均等化轉(zhuǎn)移支付制度的重要舉措

政府間轉(zhuǎn)移支付有兩種模式,自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。長期以來,我國實行的是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式,穩(wěn)定性不夠、透明度較低、隨意性很大,為財政理論界和財政工作者詬病。為此,應(yīng)逐步嘗試建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主,橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。其中,縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向財力不均衡的問題,以專項補助和特殊補助為主,重在理順中央與地方的財政分配關(guān)系,通過縱向轉(zhuǎn)移支付,增強地方財政提供基本公共服務(wù)的能力;橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決地區(qū)間財力分配不均等的問題,以一般性轉(zhuǎn)移支付為主,重在理順各地方財政之間的分配關(guān)系,通過橫向轉(zhuǎn)移支付,縮小發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)在基本公共服務(wù)供給水平上的差距。這不僅有助于減輕中央財政的壓力,同時也有助于簡化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),提高轉(zhuǎn)移支付的透明度,更是解決“用腳投票”的現(xiàn)實選擇。目前,建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵是要正確處理好稅源產(chǎn)生地與稅收收入實現(xiàn)地、稅收征管權(quán)與稅收收入歸屬權(quán)之間的關(guān)系。一般來講稅源產(chǎn)生地與稅收收入實現(xiàn)地是一致的,因此,我們長期奉行屬地管理的稅收原則。但在現(xiàn)實情況下,二者往往又是不一致的,如三峽電力的稅源產(chǎn)生地在重慶市庫區(qū),而稅收收入實現(xiàn)地在三峽電站所在地的湖北省,按照稅源與稅收一致的原則,三峽電力的稅收就應(yīng)該歸重慶和湖北共享。就稅收征管權(quán)與稅收收入歸屬權(quán)來看,稅收征管權(quán)只能由一個地方稅務(wù)機關(guān)實施,但稅收收入歸屬權(quán)可以由多個地方政府共有。這樣通過區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移進一步實現(xiàn)了橫向轉(zhuǎn)移支付。

3.選擇科學(xué)的補助方式是均等化轉(zhuǎn)移支付制度的核心

一般來講,地方政府更愿意接受無條件非配合式補助方式,以便地方因地制宜、靈活有效地使用補助資金。但從中央政府的角度來看,它更著眼于提高補助的整體效果,更樂于選擇有條件配合式補助方式。根據(jù)我國的國情,一則中央財政與地方財政存在著嚴重的縱向不平衡,其收支比例呈倒四六的局面,即中央財政的收入占全部財政收入的 60%以上,而中央財政負擔(dān)的支出只占全部財政支出的 40%左右,地方財政則剛好相反。二則地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,差距越拉越大。這些不平衡性決定了在選擇補助方式時應(yīng)視具體情況審慎進行。無條件補助應(yīng)限于增加地方財政綜合實力時使用,以解決縱向不平衡問題。這里的關(guān)鍵問題是各地方稅收能力與支出需求指標(biāo)的測定,應(yīng)當(dāng)改現(xiàn)行“基數(shù)法”為“因素計分法”。同時由于目前地方稅體系不健全,地方稅收能力嚴重匱乏,因此,無條件補助在轉(zhuǎn)移支付中必然占較大比重,但從長遠來看,無條件補助又會增加地方對中央的依存度,不利于調(diào)動地方理財?shù)姆e極性,應(yīng)逐步降低其比重。有條件補助應(yīng)限于平衡地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不均時采用,以解決橫向不平衡問題。這里的關(guān)鍵問題是要積極創(chuàng)造條件,實現(xiàn)稅收返還形式向多種專項補助形式并用的過渡,初步設(shè)想是取消稅收返還,將增值稅、消費稅統(tǒng)一納入中央財政收入,同時對地方實行專項補助,可設(shè)立中央委托支出金、中央特定補助金及項目撥款三種補助金。其中,中央委托支出金主要用于在事權(quán)劃分明晰之后,有些關(guān)系國家整體利益需要中央負擔(dān),但具體委托地方政府承辦的公共事務(wù)所需經(jīng)費;中央特定補助金主要用于在地方政府興辦的公共事務(wù)中,中央認為有必要加以鼓勵、支持的,可給予一定補助;項目撥款主要是對一些基礎(chǔ)性公共服務(wù)項目采取的專項撥款。這樣既便于考核資金的使用效果,使有限的資金用在刀刃上,又有利于確定對各地方的補助額,避免地區(qū)沖突。

4.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度是均等化轉(zhuǎn)移支付制度順利實施的保證

一是規(guī)范分配依據(jù),逐步用 “因素法”替代“基數(shù)法”,提高分配透明度。引入人口數(shù)量、轄區(qū)范圍、人口密度、自然環(huán)境狀況等客觀因素,設(shè)置權(quán)重和比例,用科學(xué)的公式取代人為分配,使轉(zhuǎn)移支付額的確定有統(tǒng)一的客觀標(biāo)準,進一步提高轉(zhuǎn)移支付的透明度,排除轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性。二是規(guī)范補助方式。補助數(shù)額不宜按一定比率增長,而應(yīng)一年一定。因為按一定比率增長不僅會大大增加中央財政的負擔(dān),而且會不斷提高中央財政對地方支出的基數(shù),進一步增加今后對地方支出調(diào)整的難度;同時影響支出的因素也是在不斷變化,按一定比率增長無法適應(yīng)經(jīng)濟形勢變化的需要,顯然是不科學(xué)、不合理的。三是規(guī)范管理機制。一要考慮設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機構(gòu)。一方面負責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計、修訂、相關(guān)因素數(shù)據(jù)的收集和計算;另一方面,統(tǒng)籌管理中央各部委對下屬單位的各項轉(zhuǎn)移支付,避免資金安排的隨意、分散、交叉和浪費。二要對專項補助金實行補助項目資金的專項使用責(zé)任制,強化資金管理。從資金投入使用到項目完成的每一個環(huán)節(jié),都要落實責(zé)任者。有關(guān)管理機構(gòu)還要建立項目專門賬戶,?？顚Ｓ?不得把中央的專款補助用于平衡地方預(yù)算。要實行項目驗收制度,提交資金預(yù)算報告和審計報告,最大限度地提高資金的使用效果,做到補助資金使用、管理的規(guī)范化。

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