□中共龍泉市委政法委課題組

（中共龍泉市委政法委，浙江 龍泉 323700）

當前農村不同利益群體矛盾糾紛問題研究

□中共龍泉市委政法委課題組

（中共龍泉市委政法委，浙江 龍泉 323700）

農村不同利益群體之間的矛盾糾紛日漸增多，特別是因土地征遷等引發(fā)的矛盾糾紛成了當前社會穩(wěn)定的一大隱患。究其形成的原因，有社會轉型、建設發(fā)展帶來的，也有基層組織控制力弱化、法制建設滯后等造成的。應積極構建調處化解社會矛盾糾紛的工作平臺，最大限度地調動和整合社會各方面的調解力量。要堅持“可散不可聚，可順不可激，可解不可結”的原則，認真理清解決矛盾糾紛的思路。對影響社會穩(wěn)定的傾向性、苗頭性問題進行分析研判，及時干預，加強督辦，妥善處理。

不同利益群體；矛盾糾紛；農村治安；社會穩(wěn)定

近年來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，農村不同利益群體之間的矛盾糾紛也日漸增多，特別是因土地征遷等引發(fā)的矛盾糾紛成了當前社會穩(wěn)定的一大隱患。研究和解決當前農村不同利益群體之間的矛盾糾紛，確保社會穩(wěn)定，已成為各級黨委、政府面臨的重要課題。

一、當前農村不同利益群體矛盾糾紛的表現及特點

當前農村不同利益群體矛盾主要表現在以下幾方面：一是反映土地征用、承包糾紛、權屬糾紛、農村宅基地等問題，占信訪總量的21%。涉地問題涉及村民的切身利益，金額較大，既有個體矛盾糾紛，也有群體性問題。二是涉法涉訴問題，往往是案件證據缺失或法律依據不足，或已經得到處理而對結果不服，或者損害難以依法得到補償。這類上訪人員情緒激烈，調處和穩(wěn)定難度很大，容易成為重復上訪，占信訪總量的11.9%。此類問題以前都以個訪為主，近年來規(guī)模呈擴大趨勢，甚至出現涉法個訪對象相互串聯結伴、集體越級上訪現象。三是要求低保、補助、救濟、定補的問題，突出的有不同年代退役軍人要求定補、原離崗民辦教師要求待遇、企業(yè)退休人員要求行政待遇、精減下放人員要求退休待遇及一些生活困難人員要求補助和社會救濟等問題，占信訪總量的20.1%。這類問題除個別要求補助、救濟的問題外，其他要求待遇的問題都有明確的政策界限，而且許多是上級規(guī)定不能亂開口子的，比如離崗民辦教師、1954年底入伍的“補充兵員”、企業(yè)退休人員、精減下放人員等，這些群體長期集體串聯，有些問題甚至跨地區(qū)串聯，是集體上訪和重復上訪的主要源頭。四是隨著城市化、工業(yè)化的加快，以及群眾環(huán)保意識、規(guī)劃意識的增強，城建環(huán)保問題投訴量也呈逐年上升趨勢，占信訪總量的10.1%。五是其他類型的利益矛盾。如歷史遺留問題、村級組織建設、農村利益糾紛，等等。

這些利益矛盾具有以下特點：一是主體趨向復雜。利益矛盾糾紛的主體覆蓋社會各個階層，呈現出多元化的特點，它不僅發(fā)生在群眾之間，也發(fā)生在群眾與企業(yè)、政府部門、社會團體和群眾組織之間，對象包括普通群眾、黨員和村干部等。二是規(guī)模趨向擴大。涉及眾人的矛盾糾紛突出表現為集體上訪。近幾年來，一旦利益關系涉及眾人，或涉及相似的訴求問題，往往群體聚集提出，造成參與群體性事件或集體上訪的人數呈上升趨勢，一些群體性事件的參與人數甚至達數百人之多。三是行為趨向突發(fā)。有些矛盾糾紛產生過程短，事前毫無征兆，往往是一觸即發(fā)，釀成群眾集體上訪或群體性事件，有的甚至演化成治安案件和違法犯罪活動。也有的糾紛潛伏期較長，平時表露不明顯，經過激化發(fā)酵，突然大爆發(fā)，不可預見。四是情緒趨向對抗。有些糾紛一開始并非利害沖突，只是為一點小事或一句話，隨之大動干戈，發(fā)生惡性事件。這些原本屬個體的問題，也往往由于眾多非直接利益關系人的參與，造成雙方情緒對立，行為對抗，勸說疏導很難奏效。五是組織趨向嚴密。一些矛盾糾紛，特別是群體性事件和集體上訪的背后，常常有事件的策劃者、組織者，他們分工明確，有計劃有目標，且有經費保障。也有一些別有用心人員采用經濟激勵、欺騙許諾、威嚇脅迫等形式鼓動群眾鬧事或信訪，把矛頭直接指向黨委和政府，以達到向黨委和政府施加壓力，按照自己的心理預期解決問題的目的。

二、農村不同利益群體矛盾糾紛成因剖析

農村不同利益群體矛盾糾紛的產生有其深刻的政治經濟根源和社會背景，其形成原因有以下幾個方面。

一是社會轉型觸動。隨著改革開放的不斷深入，社會資源結構、區(qū)域結構、產業(yè)結構等發(fā)生了重大轉變，不同社會群體和階層的利益分化也隨之發(fā)生。在這種利益格局調整過程中，多元化的利益群體不可避免地相互競爭和沖突，從而誘發(fā)一些社會矛盾，甚至是群體性事件。

二是建設發(fā)展帶來。隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，這個過程必然會涉及工程建設、土地征用、拆遷安置等工作，這些都直接關系群眾的切身利益。少數群眾只看到眼前利益，看不到長遠利益，只看到對己不利的因素，看不到有利的方面，一味反對一些工程建設項目；有些群眾為過高要求得不到滿足而反對征地，阻擋項目建設；也有的則是為達到個人的私利而以反對征地或建設項目來要挾。有關職能部門對城市化進程中出現的新情況、新問題缺乏有效的對策，沒有采取積極的應對措施，使得矛盾糾紛的防線出現薄弱環(huán)節(jié)。同時，一些單位不按法定程序辦事，缺少長遠打算和對群眾切身利益的考慮，在決策實施過程中，政策宣傳不力，工作措施不妥等，也容易引發(fā)矛盾糾紛。

三是基層組織弱化引發(fā)。當前，由于基層組織的權威性、行政控制力弱化，更高一級的國家組織很自然地成為群體上訪的選擇，直接導致了越級上訪的增多。同時，由于受經濟利益、政治利益驅使，在農村中派系之間、干群之間爭權奪利現象比較突出，如不同姓氏宗族之間的矛盾、村級組織內部爭權奪利、前后任村干部或村班子矛盾沖突等，以及宗族、宗派、宗教勢力的插手，降低了村級組織的向心力、凝聚力，削弱了基層組織戰(zhàn)斗力，不可避免地引發(fā)一系列糾紛。當前實行的村級組織換屆選舉制度，出現了許多新問題，如有的人在選前拉幫結派、搞“承諾”，甚至動用黑社會力量拉選票，引起群眾的不滿。換屆選舉后，由于新任村干部難以兌現原先的承諾，個別甚至存在不公、不廉行為，村民不滿情緒增加，引發(fā)各類矛盾糾紛。個別村干部為擺脫自身的窘境，將群眾矛盾指向上一屆村兩委或引向政府，造成群體事件或集體信訪問題。由于基層組織調控力的弱化，難以維護農村的穩(wěn)定局面。

四是法規(guī)滯后造成。我國法律體系尚不健全，使有些糾紛在調解時無據可尋。如對村民自治組織的管理存在法律缺陷，對村干部缺乏科學有效的監(jiān)督管理機制。村民自治組織在管理村務過程中，推行一些不合法律規(guī)定的村規(guī)民約，損害少數村民的利益，引發(fā)矛盾沖突，但政府無法監(jiān)管和干預，形成群眾的不滿情緒。如對村土地調整、土地款分配、集體資源分配等易引發(fā)矛盾糾紛的事項，政府無法干預或職能缺位。

五是心態(tài)失衡導致。隨著城鄉(xiāng)差距、各階層的差距進一步拉大，這種“貧富不均”導致一些人心理失衡，出現仇視政府、富裕人群情緒，這些人為了達到不可告人的目的，或者為獲取個人經濟政治利益，或者對現實社會不滿，或者對現任領導有意見等等，故意搬弄是非，煽動群眾鬧事，借機達到報復他人、為己謀利的目的。同時，心態(tài)失衡也導致了一些人的行為失控，極容易被別有用心的人利用、鼓動或教唆，盲從地參與一些違法活動。

六是干部作風影響。利益矛盾的產生，既有隨著改革深化經濟社會領域不可避免地出現一些矛盾和問題的客觀原因，也有包括村干部在內的少數干部官僚主義、腐敗行為、行政不作為、錯誤決策的原因。少數干部缺乏群眾觀念，在工作中沒有認真考慮可能涉及群眾利益的負面因素，直到爆發(fā)群體性事件才引起重視，急忙“報警”、“救火”。一些職能部門缺乏化解社會矛盾的責任意識，對一些帶有傾向性的問題，特別是易于引發(fā)矛盾的苗頭性問題，沒有提早采取措施，不積極調解，不認真解決，甚至把矛盾上交，把責任推給上級，以至把小事拖大、大事拖“炸”。一些干部“老辦法不管用、新辦法不會用”的問題也很突出，不會做深入細致的群眾工作，或者僅滿足于敏感時期重點對象一時一地的穩(wěn)控，沒有用心尋求源頭解決問題的治本之策，等等。諸如上述情況的行政不作為或作為不當，導致一些群眾跟風學樣，不管大事小事，有理還是無理，都召集一大群人集體鬧事或到政府上訪。

三、解決不同利益群體矛盾糾紛的幾點思考

面對新時期社會矛盾糾紛的規(guī)律特點，我們應積極構建調處化解社會矛盾糾紛的工作平臺，最大限度地調動和整合社會各方面的調解力量。在調處當前農村矛盾糾紛中，要從全局考慮，著眼長遠利益，堅持“可散不可聚，可順不可激，可解不可結”的原則，認真理清解決矛盾糾紛的思路。對影響社會穩(wěn)定的傾向性、苗頭性問題進行分析研判，及時干預，加強督辦，妥善處理。

（一）以科學發(fā)展觀為統領，加快發(fā)展，是解決農村不同利益群體矛盾糾紛的根本途徑。改革開放30多年的實踐反復證明：大發(fā)展，小問題；小發(fā)展，大問題；不發(fā)展，全是問題。解決農村不同利益群體矛盾糾紛的基礎是發(fā)展，是生產力水平的不斷提高和社會物質財富的日益豐富。因利益不均而產生的貧困是產生農村不同利益群體矛盾糾紛的重要原因，而發(fā)展則是解決農村不同利益群體矛盾糾紛的根本途徑。首先，必須抓住發(fā)展，做好發(fā)展這篇大文章。現階段，重點是要以科學發(fā)展觀為統領，堅持以人為本，不僅要在經濟發(fā)展的基礎上不斷滿足人們日益增長的物質文化需要，而且要相應提高人自身的各種素質，同時在體制上保障人民群眾參與政治生活和社會生活權利的實現，從根本上解決農村不同利益群體矛盾糾紛和問題。其次，在經濟社會轉型的特定歷史時期，深化改革是化解并最終解決農村不同利益群體矛盾糾紛、實現社會和諧的根本途徑。當前，我們遇到的許多農村不同利益群體矛盾糾紛和問題，都是前進中的、發(fā)展中的問題，是能夠通過改革和發(fā)展來解決的。解決農村不同利益群體矛盾糾紛的過程，也就是不斷深化改革的過程，正確處理農村不同利益群體矛盾糾紛，協調好各方面的利益關系，也是深化改革的重要內容。要進一步建立健全失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會保障制度，充分發(fā)揮其減震器、安全閥的功能。要通過加快發(fā)展，切實解決產生農村不同利益群體矛盾糾紛的體制、機制弊端，為解決農村不同利益群體矛盾糾紛、構建和諧社會提供新的保障。

（二）落實黨的農村政策，密切聯系群眾，是處理農村不同利益群體矛盾糾紛的關鍵所在?，F階段的農村不同利益群體矛盾糾紛，既大量地表現為人民群眾之間的矛盾，又突出地表現為黨群、干群矛盾。人民群眾對少數黨員干部與群眾爭利和各種消極腐敗行為，以及工作中存在的官僚主義、形式主義極為不滿。正確處理農村不同利益群體矛盾糾紛，必須從群眾反映強烈的問題改起，從群眾最關心的事情做起，走在群眾中，干在群眾前，享受在群眾后，融洽與群眾的感情。

農村不同利益群體矛盾糾紛，盡管滲透于各個領域，表現為多種形式，但從根本上來說，大多是利益因素所致。馬克思曾經說過：“人們爭取奮斗的一切，都跟他們的利益有關?！秉h和政府必須統籌兼顧不同階層、不同方面的群眾利益。一是要堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點，善于從政策取向上找準最大多數人的共同利益與不同階層的具體利益的結合點。二是要堅持群眾利益無小事，“勿以事小而不為”。群眾是最講實際的，他們是從一件件具體的、實實在在的事情來看我們黨和政府的。黨和政府只有堅持把群眾最關心、最關注的小事做好，才能贏得廣大人民群眾的擁護和支持。三是要正確反映和兼顧不同社會階層、不同方面群眾的利益。不同的利益群體由于占有生產生活的資源不同，就會帶來利益分配的不同，同時在不同的階段也會有不同的利益需求。要按照社會公平的原則，建立健全社會利益協調機制，平衡、協調、緩沖農村各個不同利益群體之間的不平衡，化解農村不同利益群體矛盾糾紛，從深層次減少農村矛盾，實現社會和諧穩(wěn)定。

（三）堅持有的放矢，建立健全長效機制，是正確處理農村不同利益群體矛盾糾紛的有效措施。

1.建立預警機制，化解矛盾于萌芽狀態(tài)?；廪r村不同利益群體矛盾糾紛要走群眾路線，建立預警機制，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。一要建立矛盾糾紛排查新機制，做好矛盾排查預警。建立矛盾糾紛排查新機制，由黨委分管政法工作領導負總責，綜治辦、派出所、司法所、法庭等有關單位部門負責人及各村綜治、調解、治安干部為成員，定期召開會議，對治安狀況、糾紛調處、法制宣傳、刑釋解教人員安置幫教等工作情況進行總結，對各種不安定因素進行分析排查，落實矛盾預警。二是要健全信訪制度，積極控制矛盾苗頭。要構建新的信訪體系框架，整合信訪信息資源，規(guī)范信訪秩序。進一步深入開展市領導大接訪活動，各級領導干部要做好信訪接待、下訪約訪、來信處理等工作，暢通信訪渠道，及時介入，控制苗頭。三是要落實村民依法自治，及時調處社會矛盾。要充分發(fā)揮村民自治組織處在矛盾前沿、反應快速及時的優(yōu)勢，充分發(fā)揮綜治中心的作用，將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。

2.完善調解運行機制，構建社會矛盾糾紛調解格局。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心為載體，創(chuàng)新機制、完善制度、規(guī)范運作是正確處理新形勢下農村不同利益群體矛盾糾紛的有效途徑。一是要引導群眾、宣傳群眾、教育群眾。當前，出現的一些農村不同利益群體矛盾糾紛，許多與群眾不了解或不完全了解黨和政府的方針、政策、主張及其所做的工作有關。在處理農村不同利益群體矛盾糾紛時，一定要加大對黨的方針、政策和相關法律、法規(guī)的宣傳力度，運用多種形式，向群眾宣傳黨的每一項主張和具體政策，深入淺出地講清其內容，引導群眾用發(fā)展的眼光看問題，用發(fā)展的要求思考問題，使群眾認識到黨和政府是全心全意為人民群眾服務的，為老百姓著想的。二是要暢通社情民意渠道，發(fā)揮綜治中心矛盾糾紛大調解功能，及時分析和匯集社會矛盾糾紛的動態(tài)和狀況，為各級黨委政府科學決策提供依據。同時，認真處理來信來訪，使人民群眾的疾苦有地方訴說，意見和建議有地方提出，怨氣有地方發(fā)泄。三是要掌握正確處理農村不同利益群體矛盾糾紛的主動權。農村不同利益群體矛盾糾紛有其發(fā)生和發(fā)展的過程。當社會矛盾糾紛剛出現苗頭或傾向時，要及時發(fā)現，提前介入，有效采取相應措施，做好疏導、預防工作，把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。特別是當社會矛盾糾紛發(fā)生時，要及時處理，防止擴散和激化，工作中要做到“四有”，即有來必受，有受必理，有理必果，有果必公。在矛盾糾紛處理后，要適時進行回訪，以防止出現反復或留有后遺癥。一旦出現大的社會矛盾糾紛甚至群體性事件時，一定要冷靜對待，審慎處置。既要尊重群眾的民主權利，維護群眾的合法權益，又要加強對群眾的法制宣傳教育和疏導，引導他們按照法定程序來表達自己的訴求，在法律框架內正確認識和依法行使自己的民主權利，自覺地做到個人利益服從公共利益，局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠利益。同時，堅決糾正各種損害群眾利益的行為，懲治腐敗行為，依法維護社會的公平和正義。

3.建立應急機制，妥善處理局部對抗性矛盾。局部對抗性矛盾往往表現為群體性事件，影響較大，要建立應急機制，及時妥善處理。一是要建立迅速控制事態(tài)發(fā)展應急機制。農村基層組織要有應對群體性事件的組織機構和應急預案。當發(fā)生對抗性事件時，要迅速有效地調動各方力量，控制事態(tài)發(fā)展，做到快速發(fā)現、快速出動、快速展開，及早控制事態(tài)發(fā)展。二是要明確處置職責，穩(wěn)妥有序化解不安定因素。在發(fā)生局部對抗性群體事件時，各有關部門要明確自己的處置職責，積極解決各個環(huán)節(jié)的問題。黨委要協調各方，運用教育、行政、經濟、管理等綜合措施，指揮化解矛盾工作。調解部門要發(fā)揮主力軍作用，當好黨委、政府領導的參謀助手，及時提供信息，筑牢第一道防線。公安機關要適時出動警力維護秩序，依法采取強制處置措施防止局勢失控，對實施犯罪的人員收集獲取證據。宣傳部門要發(fā)揮輿論引導的作用，做好正面宣傳，消除負面影響。三是要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，講究控制和處理對抗性事件的策略，努力解決問題癥結。對于有關部門因工作失誤而引發(fā)的突發(fā)性事件，要敢于承擔責任。對于執(zhí)法過程中發(fā)生的對抗性事件，要控制社會秩序，保護事件現場，依法調查處理。對符合政策，但長期得不到解決的問題，要想方設法解決。對于群眾要求基本合理，處置中對當事的群眾要動之以情、曉之以理、明之以法。對有的群眾的不合理要求，要介紹政策，曉以道理。對于極少數別有用心挑起事端的幕后策劃者、煽風點火者、拒不聽勸阻者則要適時地采取強制措施，及時嚴肅處理。

4.建立依法、疏導、教育相結合機制，綜合治理矛盾。綜合治理手段是處理農村不同利益群體矛盾糾紛的有效途徑。一是要依法治理，從根本上完善處置調解農村不同利益群體矛盾糾紛的機制。要推進民主法制建設，為化解矛盾提供保證。要綜合運用行政、仲裁、司法調解、行政調解、人民調解等多種手段化解矛盾。要整合司法調解、行政調解和人民調解三大調解，降低工作成本，提升調解時效。要通過村民依法自治，推進農村民主議事、民主管理和民主監(jiān)督，解決干群矛盾。要依法處理有關矛盾糾紛，把化解矛盾引導到法制軌道上來。二是要加強疏導，從主體上減輕農村不同利益群體矛盾糾紛的負面影響。要加強與群眾的溝通了解，解答群眾的疑問，理順群眾的情緒。要加強基層民調工作，著眼于法，著手于調，防止矛盾激化、升級。三是要加強對農民的教育，降低農村社會矛盾發(fā)生率。要加強農村思想政治工作，推進農村精神文明建設，加強社會公德、職業(yè)道德和家庭美德教育，提高維護穩(wěn)定自覺性。要加強農民法制教育，引導他們按照法定程序來表達自己的訴求，依法解決各種社會矛盾。

（四）加強黨的領導，不斷強化黨的基層組織建設，是解決農村不同利益群體矛盾糾紛的根本保障。

1.加強黨的領導。面對農村不同利益群體矛盾糾紛及其對黨和政府政策實施產生的影響，我們必須堅持黨的領導，防止矛盾擴大。一是要明確職責，落實農村基層黨組織化解矛盾糾紛責任制，建立黨委領導、政府直管、部門負責、齊抓共管、綜合調處的工作機制。二是要發(fā)揮黨委在化解矛盾中統攬全局、協調各方的作用。要建立化解矛盾例會制度，使農村基層黨委更好地協調指揮各部門共同做好有關矛盾化解的工作。還要加強對群團組織、新型經濟合作組織、新型農民組織的領導，使他們成為黨委統一領導的化解矛盾的有生力量。三是要發(fā)揮村級黨組織的領導核心作用，把矛盾解決在最基層。農村黨支部是農村基層工作的領導核心，在解決各種農村矛盾的過程中，必須發(fā)揮村黨支部的領導核心作用，領導好村民依法自治，從矛盾發(fā)生的第一地點及時有效地加以控制和化解。

2.形成齊抓共管。正確處理農村不同利益群體矛盾糾紛，大量的工作在基層。要充分發(fā)揮橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯的各級人民調解委員會組織網絡的作用，充分發(fā)揮工、青、婦等群眾組織的作用，及時準確地收集分析人民群眾的思想動態(tài)、心理情緒、愿望心聲以及帶有傾向性的社會動態(tài)等，掌握社會矛盾糾紛動向，黨政工團齊抓共管，綜合運用經濟的、行政的、法律的等調解手段，運用教育、協商、聽證等調解方法，及時、合理、合法地處理群眾反映的問題，積極預防和妥善處理群體性事件，著力避免演化為激烈對抗，促進黨和政府與人民群眾以及社會各方面關系的和諧。

3.加強基層組織建設。要堅持從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，努力吸收先進分子入黨，充分發(fā)揮他們的模范帶頭作用；要把黨的建設、基層組織建設和農民的增收、農村社會的全面發(fā)展緊密地結合起來；要提高基層組織工作人員的待遇，改善工作環(huán)境，想辦法吸引農村先進分子擔任鄉(xiāng)村主要領導。規(guī)范鄉(xiāng)村干部的行為，努力改善干群關系，提高干部的服務意識和服務水平。同時，要加強村民自治組織規(guī)范化、制度化建設，農村黨支部要真正在帶領農民致富方面發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。要根據新時期的情況，建立民兵、青年、婦女和行業(yè)協會等群眾組織，并通過這些組織，了解收集信息，教育培訓農民，組織農民有計劃地向第二、三產業(yè)轉移或外出務工，充分調動廣大農民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動農村經濟可持續(xù)發(fā)展，真正實現以發(fā)展解決問題、以發(fā)展化解矛盾、以發(fā)展消除糾紛，引導群眾走“謀發(fā)展、議發(fā)展、抓發(fā)展”之路，全面加快建設新農村步伐。

D616

A

1674-3040（2010）06-0024-05

2010-02-05

課題組負責人：季春寶，中共浙江省龍泉市委政法委副書記；成員：項偉劍，系該市委政法委干部。

（責任編輯：尤煒祥）