甄敬霞

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

行政文化作為社會(huì)化集約化程度很高的精神文化類型，滲透于政府公務(wù)員的思想和行為之中，是行政人員內(nèi)在追求與能動(dòng)創(chuàng)造的靈魂，也是行政組織生存和發(fā)展的精神支柱。在當(dāng)前新一輪行政體制改革不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，倡導(dǎo)和建設(shè)現(xiàn)代公共行政文化對(duì)于激發(fā)政府公務(wù)員的積極進(jìn)取精神，加強(qiáng)廉政建設(shè)，推動(dòng)政府改革，提高行政效率，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政文化的特點(diǎn):

文化是一個(gè)民族在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和；行政文化是政府公務(wù)員在一定的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境中形成的關(guān)于公共行政活動(dòng)的行政意識(shí)觀、行政價(jià)值觀和行政心理傾向的總和，它具有自身的獨(dú)有的特點(diǎn)。

（一）行政文化具有強(qiáng)烈的政治性

行政文化與社會(huì)行政活動(dòng)有著直接的關(guān)系，它是政府在行政活動(dòng)中表現(xiàn)的一種獨(dú)特的文化形式，具有強(qiáng)烈的政治性，代表著一定階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)的觀點(diǎn)和意志。在本質(zhì)上它反映著國(guó)家和政府的價(jià)值追求，體現(xiàn)著社會(huì)利益包括政治利益的分配，體現(xiàn)著為公共利益服務(wù)，為公民服務(wù)的價(jià)值趨向。這種政治屬性，明顯地體現(xiàn)在具體的行政活動(dòng)中，如“忠于國(guó)家，擁護(hù)政府”無(wú)一例外地成為各國(guó)行政活動(dòng)的責(zé)任和義務(wù)，即使是標(biāo)榜政府對(duì)政黨政治采取中立態(tài)度的西方國(guó)家也是如此。

（二）堅(jiān)持以人為中心的管理理念

行政文化把重點(diǎn)放在“人”這個(gè)基點(diǎn)上，認(rèn)為行政人員在行政文化建設(shè)中起主導(dǎo)作用，是一種主體力量。在人財(cái)物等行政管理活動(dòng)的各種要素中，人處于管理的中心和主導(dǎo)地位。行政組織生存與發(fā)展的原動(dòng)力主要不在于外部強(qiáng)制、物質(zhì)金錢利益，而在于全體行政人員共同的目標(biāo)感、使命感、責(zé)任感、榮譽(yù)感。因此，行政文化重視人的思想、價(jià)值、人性的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)在行政管理中要貫徹尊重人、理解人、關(guān)心人、教育人的基本原則，要全面提高行政人員的整體素質(zhì)，開(kāi)發(fā)人的潛力。同時(shí)還認(rèn)為促進(jìn)全體行政人員為實(shí)現(xiàn)自己的崇高理想和信念而拼搏，為實(shí)現(xiàn)其價(jià)值而積極奉獻(xiàn)，從而形成的強(qiáng)大凝聚力、向心力和創(chuàng)造力。

（三）對(duì)行政人員的行政活動(dòng)產(chǎn)生影響和制約作用

任何一種行政體系的結(jié)構(gòu)，運(yùn)轉(zhuǎn)程序，決策過(guò)程以及行政人員行為態(tài)度的控制都應(yīng)通過(guò)人們共同擁有的價(jià)值觀念進(jìn)行內(nèi)化控制，使人們按照共同的價(jià)值觀念、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則來(lái)監(jiān)督和調(diào)整自己的日常行為，使個(gè)體行為和群體行為相一致，齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，這就是行政文化，它使現(xiàn)代行政管理融入現(xiàn)代文化價(jià)值觀念和思想道德精神，使管理活動(dòng)與人的內(nèi)在思想，行為作風(fēng)，心靈活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)與人性的結(jié)合，從而把行政活動(dòng)中的政治因素，經(jīng)濟(jì)因素結(jié)合起來(lái)，把行政人員的政治信念，精神需求同利益驅(qū)動(dòng)、物質(zhì)需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把單純的行政管理與行政人員的素質(zhì)全面提高結(jié)合起來(lái)。因而它在很大程度上，全方位，全過(guò)程地影響和制約著行政人員的行政活動(dòng)。良好的行政文化可以對(duì)行政人員發(fā)揮導(dǎo)向、凝聚、激勵(lì)和約束等作用，從而促使行政人員齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而努力奮斗。

（四）行政文化具有積極的自覺(jué)性

行政文化強(qiáng)調(diào)培育每個(gè)行政人員的主人翁責(zé)任感和民主參與意識(shí)。強(qiáng)調(diào)除了必須的組織、制度規(guī)章等手段對(duì)人實(shí)行硬性的管理以外，更為主要的是采取啟發(fā)、誘導(dǎo)、對(duì)話與典型示范等方法對(duì)人進(jìn)行軟性的管理，充分調(diào)動(dòng)行政人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高他們的自律意識(shí)和自我控制、自我約束的能力。強(qiáng)調(diào)只有培養(yǎng)出具有遠(yuǎn)大理想、正確價(jià)值觀念和優(yōu)秀道德行為規(guī)范的行政人員，才能提高行政效率，取得理想的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，行政文化的形成，傳承和變革不能完全由行政管理機(jī)構(gòu)下指示，發(fā)命令硬性進(jìn)行，只能是管理者和被管理者心理互動(dòng)的過(guò)程。在這些過(guò)程中管理者同被管理者是平等的，管理只能通過(guò)大家溝通思想，交流感情，共體，共驗(yàn)，共感，共識(shí)等自愿過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，具有很強(qiáng)的非強(qiáng)制性?，F(xiàn)代行政文化，總結(jié)了行政管理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，繼承了管理科學(xué)史上各派管理學(xué)說(shuō)的優(yōu)秀成果，實(shí)現(xiàn)了管理思想史上一場(chǎng)新的革命，推進(jìn)行政管理理論上升為更高層次，成為一種嶄新的行政管理理論。因此，實(shí)現(xiàn)行政文化的現(xiàn)代化就成為了客觀必然。

二、實(shí)現(xiàn)行政文化現(xiàn)代化是社會(huì)發(fā)展的客觀要求

（一）社會(huì)環(huán)境的變化是行政文化現(xiàn)代化的外在條件

行政文化作為行政管理的深層結(jié)構(gòu)，必然和周圍的經(jīng)濟(jì)、政治、文化存在著一種功能上的依賴關(guān)系，它的變革和發(fā)展也就必然受到社會(huì)環(huán)境各方面的影響。社會(huì)環(huán)境的變化不斷地對(duì)行政施加壓力，推動(dòng)著行政文化的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化作為政治上層建筑的一個(gè)重要組成部分，必然受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)制度的制約。當(dāng)前我國(guó)正從初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡。經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變必然會(huì)給行政文化帶來(lái)根本性的沖擊。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“法治”經(jīng)濟(jì)，也是“效能”經(jīng)濟(jì)。它一方面要求政府要依照法治的原則和精神對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)范化和制度化調(diào)控，行政主體要把法治約束作為自身行為的基本準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)法的重要性，依法行政，依法監(jiān)督。另一方面要求所有的社會(huì)活動(dòng)都必須遵循效率原則，要精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)、裁減冗員、注重效率、增強(qiáng)服務(wù)。另外，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)事物的復(fù)雜化必然要求政府有主動(dòng)的作為，勇于進(jìn)取、敢于開(kāi)拓，承擔(dān)市場(chǎng)承擔(dān)不了的事務(wù)，這就為法治型、效能型、進(jìn)取型行政文化的建立提供了環(huán)境支持。

2.社會(huì)政治環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化是政治上層建筑的深層內(nèi)核，它的變革最直接的受到政治環(huán)境的影響和制約。我國(guó)政治體制改革和行政體制改革的過(guò)程就是行政文化不斷變革的過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政文化由集權(quán)原則向參與原則轉(zhuǎn)化，大眾和行政主體內(nèi)部的政治資源被挖掘出來(lái)，不僅一般行政人員能夠參與領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)，而且行政客體對(duì)主體的行為內(nèi)容及方式也會(huì)積極施加自己的影響。黨明確指出：發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。這就充分顯示了民主政治在政治體制改革中的核心地位。此外，市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)要求科學(xué)合理地界定政府職能的范圍，政府萬(wàn)能的文化觀念日益受到否定，減政放權(quán)、政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)換職能的呼聲越來(lái)越高。這些政治環(huán)境的變革都給新型的符合現(xiàn)代化建設(shè)需要的參與型、分化型行政文化提供了生存的土壤。

3.社會(huì)文化環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化具有一般文化的特征，它必須依附于一般文化，并隨著一般文化的變化而改變。文化比起政治，經(jīng)濟(jì)等更富有普遍性，繼承性和延續(xù)性，更容易滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮廣泛的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，當(dāng)今世界最流行的價(jià)值觀和文化時(shí)尚傳入國(guó)門，開(kāi)放的價(jià)值觀念和文化理念日趨成熟，促進(jìn)著行政文化開(kāi)放性的增長(zhǎng)；另一方面，人們的自主觀念，權(quán)利意識(shí)，責(zé)任意識(shí)和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，神圣的權(quán)威和萬(wàn)能的政府形象在大眾心目中日益變得世俗化，人們逐漸擺脫了崇拜迷信、崇拜個(gè)人權(quán)威的思想，使廣大公民和公務(wù)員的文化心態(tài)逐漸由臣民心態(tài)向以獨(dú)立人格為基礎(chǔ)的公民心態(tài)轉(zhuǎn)變。這些都促進(jìn)著行政文化開(kāi)放性、自主性、獨(dú)立性的增長(zhǎng)。

（二）行政管理自身的發(fā)展是行政文化現(xiàn)代化的內(nèi)在動(dòng)力

現(xiàn)代行政管理需要現(xiàn)代行政文化與之相適應(yīng)，而文化的超穩(wěn)定性作用決定了行政文化現(xiàn)代化進(jìn)程不可能和行政體制改革同步進(jìn)行。

1.行政目標(biāo)的變化

行政系統(tǒng)在不同的歷史時(shí)期會(huì)有不同的行政目標(biāo)，什么樣的行政文化占主導(dǎo)地位與行政目標(biāo)直接相關(guān)。如果政府出于對(duì)社會(huì)資源和人的控制的需要，以秩序?yàn)楹诵牡脑?，那么不論在理論上怎么?chuàng)新，行政目標(biāo)都免不了走向集權(quán)，相反，以開(kāi)放搞活、社會(huì)發(fā)展和政治民主為導(dǎo)向的行政就為開(kāi)放型、服務(wù)型、民主型行政文化發(fā)展指明了方向。科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)與實(shí)踐，使干部考核指標(biāo)發(fā)生了很大的變化，不再以GDP論功績(jī)，而是增加了人居環(huán)境、自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展方面的內(nèi)容。政府考核也將把環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、引進(jìn)外資等置于同等優(yōu)先的位置，這就避免了過(guò)去把“發(fā)展是硬道理”錯(cuò)誤理解成為“GDP增長(zhǎng)是硬道理”，從而忽視生態(tài)平衡，環(huán)境保護(hù)，社會(huì)整體協(xié)調(diào)，使人、社會(huì)、環(huán)境不能協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)象，這就為行政文化的健康發(fā)展確定了目標(biāo)。

2.行政內(nèi)容的變化

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，微觀市場(chǎng)主體在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下把追求自身利益的最大化作為最高目標(biāo)，要求重新界定行政范圍與行政內(nèi)容，重新規(guī)范政府職能，加強(qiáng)政府的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的能力，充實(shí)擴(kuò)大和增加新的服務(wù)項(xiàng)目，改善服務(wù)手段，提高服務(wù)質(zhì)量和效果。政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其主要作用是維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)公正，保證公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這一切都為服務(wù)型行政文化提供動(dòng)力支持。

3.行政制度的變化

行政制度是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范行政主體行為的規(guī)程和準(zhǔn)則，它由一系列原則構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政體制改革的推進(jìn)使行政原則不斷由計(jì)劃原則向市場(chǎng)原則，由全面集權(quán)向集權(quán)適當(dāng)結(jié)合，由“政治掛帥”向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變，確立了有限政府、依法行政的觀念，采取了簡(jiǎn)政放權(quán)、政企分開(kāi)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能等措施，規(guī)范了政府行為，使之從經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向秩序政府，從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，這些必然推動(dòng)行政文化向分化型方向變動(dòng)。

4.行政人員素質(zhì)的變化

公務(wù)員制度的推行為政府輸入了大量的知識(shí)型、專業(yè)型的人才，他們的知識(shí)文化水平和思想覺(jué)悟的普遍提高，使當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和團(tuán)隊(duì)精神不斷地發(fā)生變化，政府工作效率不斷提高，工作能力不斷增強(qiáng)，這必然會(huì)引起行政文化發(fā)生變化。特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)對(duì)公務(wù)員的要求從過(guò)去的專業(yè)對(duì)口轉(zhuǎn)向更深層的注重人的能力，素質(zhì)和覺(jué)悟等方面。不僅要求行政人員具有扎實(shí)而寬廣的基礎(chǔ)知識(shí)，學(xué)有專長(zhǎng)，干有專業(yè)，用有專識(shí)，具有先進(jìn)而現(xiàn)代化的專業(yè)知識(shí)，大跨度復(fù)合型的交叉知識(shí)，而且需要具有較高的智力和較強(qiáng)的能力，即能應(yīng)用所學(xué)知識(shí)實(shí)際分析和解決問(wèn)題的知識(shí)活化能力；還應(yīng)具有較好的表達(dá)、動(dòng)手以及較高的思想覺(jué)悟和良好的道德品質(zhì)。這些都將極大的推動(dòng)行政文化向?qū)I(yè)型方向變革。

5.行政心理的變化

公務(wù)員的士氣、動(dòng)機(jī)、情緒和態(tài)度等行政心理對(duì)行政文化變革起著重要作用。 當(dāng)代行政心理與原有行政文化之間的沖突極大地推動(dòng)著行政文化變革，主要表現(xiàn)在，首先公務(wù)員希望從事能促進(jìn)個(gè)人成長(zhǎng)的挑戰(zhàn)性工作，但原有行政文化仍然傾向于認(rèn)為行政工作只不過(guò)是上傳下達(dá)，例行公事，這嚴(yán)重限制了公務(wù)員的成長(zhǎng)和發(fā)展；其次公務(wù)員希望采用公平競(jìng)爭(zhēng)，平等相待的管理方式，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，但現(xiàn)有的管理方式仍然具有等級(jí)森嚴(yán)和命令控制的特點(diǎn)；再次公務(wù)員工作積極性的發(fā)揮，逐漸以工作本身的吸引力，責(zé)任感和人格尊嚴(yán)為其內(nèi)部動(dòng)力，但現(xiàn)在仍然靠制度、外部力量來(lái)調(diào)動(dòng)，這些矛盾也將推動(dòng)行政文化向自主型的方向變革。

6.行政方法和手段的變化

一方面，科學(xué)管理方法對(duì)經(jīng)驗(yàn)管理方法的替代，必然導(dǎo)致行政管理的變革，與之相適應(yīng)的行政文化的變革勢(shì)在必行了。另一方面，在技術(shù)方面，伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與電子政府的啟動(dòng)，公共行政的模式發(fā)生了深刻的變化，在很大程度上推動(dòng)了行政文化的變革。政府與公眾之間的交流由以往的“單向性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向性”，公民不再是單純的“受眾”角色，他們可以在互聯(lián)網(wǎng)上隨時(shí)得到想要的信息，參與政府部門的各種討論，表達(dá)自己的意見(jiàn)與要求，并可通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政過(guò)程與相關(guān)的行政人員實(shí)行有效的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，信息技術(shù)的發(fā)展及其在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，為擴(kuò)大行政民主創(chuàng)造了良好的條件，對(duì)社會(huì)公眾獨(dú)立、自主、平等、參與等民主意識(shí)的啟發(fā)與培養(yǎng)也有著不可忽視的功能，就此意義而言，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是建設(shè)開(kāi)放型行政體制文化必要的物質(zhì)技術(shù)載體。它既拓寬了行政參與新渠道，提高了政治參與的實(shí)效性，又提高了行政參與的自由度和參與度，在很大程度上促進(jìn)了行政文化向參與型變革。

總之，行政文化是行政管理的靈魂。其存在和發(fā)展的狀況深深影響和制約著行政管理活動(dòng)和公務(wù)員的行為。從我國(guó)目前情況來(lái)看，行政文化現(xiàn)代化建設(shè)還處于形成時(shí)期，有很多不完善之處，但我們相信隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，我們的行政文化建設(shè)必將出現(xiàn)全新的局面，極大的推動(dòng)我國(guó)政府管理活動(dòng)及各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的宏偉目標(biāo)。

[1]蔡林慧.《行政文化的特質(zhì)和要素分析》.《理論探討》2003、4

[2]韓瑩瑩.張強(qiáng).《推動(dòng)行政文化變革的社會(huì)生態(tài)環(huán)境分析》.《行政論壇》.2001、1