葉 紅

（中共云南省委黨校 研究生部，云南 昆明 650111）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的失地農(nóng)民問題

葉 紅

（中共云南省委黨校 研究生部，云南 昆明 650111）

失地農(nóng)民問題是我國城市化運(yùn)動的一個副產(chǎn)品。它的解決，受農(nóng)民土地觀念、城市就業(yè)能力、國家社會保障能力和水平、集體經(jīng)濟(jì)空殼化等因素的制約。要解決好失地農(nóng)民問題，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把城郊農(nóng)村優(yōu)先納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，用“四個保障”作政策支持，重構(gòu)農(nóng)地制度。

失地農(nóng)民；城市化；市民化；制約因素；解決對策

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及城市化的不斷推進(jìn)，土地占用數(shù)量越來越多，失地農(nóng)民數(shù)量隨之急劇增加，給社會帶來的壓力越來越大。一些失去土地的農(nóng)民，沒有保障，沒有依靠，徘徊在城市的邊緣，成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份、創(chuàng)業(yè)無錢的“四無農(nóng)民”。他們游走于城市和鄉(xiāng)村的邊界，依靠征地補(bǔ)償費(fèi)艱難的生活著，成為影響我國社會穩(wěn)定的重要因素。也即是說，失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為中國當(dāng)前最重大的社會問題之一。因此，切實(shí)解決好失地農(nóng)民問題，既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是貫徹落實(shí)以人為本、科學(xué)發(fā)展的必然要求。

一、解決失地農(nóng)民問題面臨的制約因素

由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)之間不僅在經(jīng)濟(jì)上存在差異，在思想、文化和生活習(xí)慣上也有很大的差異。消除這種差異，絕非一日之功，需要經(jīng)歷一個復(fù)雜而又長期的過程。從目前的情況看，解決失地農(nóng)民問題面臨著以下一些突出問題。

1、農(nóng)民依賴土地的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。擁有土地是農(nóng)民與社會其他群體相區(qū)別的一個重要特征。土地所具有的保障作用，使廣大農(nóng)民產(chǎn)生了牢固的依賴土地的思想意識。在推進(jìn)城市化的過程中，部分農(nóng)民將失去長期賴以生存的土地。盡管土地被征用后會對失地農(nóng)民給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但大多數(shù)失地農(nóng)民在思想上和心理上仍然會產(chǎn)生程度不同的陣痛，存在難以割舍的情結(jié)。因此，要使失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，必須首先轉(zhuǎn)變依賴土地的傳統(tǒng)觀念，只有這樣，才能適應(yīng)“三個轉(zhuǎn)變”的需要。而要更新這個傳統(tǒng)觀念，必須經(jīng)歷一個學(xué)習(xí)教育、廣泛宣傳和不斷實(shí)踐的過程，需要做大量艱苦細(xì)致的工作。

2、失地農(nóng)民大多缺乏城市生產(chǎn)技能。城市和農(nóng)村，不僅產(chǎn)業(yè)不一樣，生產(chǎn)經(jīng)營方式也不相同，服務(wù)對象也有很大的差異。第一，大多數(shù)失地農(nóng)民由于世世代代從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只擅長和熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能。一旦失去土地以后，在城市生活環(huán)境中，相當(dāng)一部分農(nóng)民會出現(xiàn)不知所措的情況。第二，城市對勞動力的年齡結(jié)構(gòu)要求較嚴(yán)。在農(nóng)村，60-70歲的老人還可以從事一些簡單輕微的勞動，獲得一定的勞動收益，既解決一定的生活問題，又減輕子女的負(fù)擔(dān)。而在城市生活環(huán)境中，這個年齡段的老人難以就業(yè)。第三，大多數(shù)失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低。大量低素質(zhì)的失地農(nóng)民要想在城市環(huán)境中尋求就業(yè)機(jī)會，在勞動力市場競爭激烈的條件下，顯然處于劣勢，屬于勞動力中的弱勢群體，只能在城市中從事一般性的體力勞動，而人們的收入和生活水平一般是和他所從事的職業(yè)密切相關(guān)的。由于失地農(nóng)民目前存在的文化素質(zhì)偏低，勞動技能單一的狀況，勢必影響和制約就業(yè)機(jī)會和就業(yè)途徑，同時也影響收入的增加和生活的改善。如果這種狀況不能逐步加以改變，還會影響到社會的穩(wěn)定。

3、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系面臨諸多困難。解決失地農(nóng)民的社會保障問題，是城市化進(jìn)程中面臨的一個長期而復(fù)雜的問題，也是城市化進(jìn)程中的一個重大的歷史任務(wù)。如果農(nóng)民失去土地以后又得不到基本的社會生活保障，就會對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程等產(chǎn)生一些負(fù)面影響。為此，要讓失地農(nóng)民享受到城市化、工業(yè)化帶來的成果，目前最基本、最現(xiàn)實(shí)的就是要盡快構(gòu)建對失地農(nóng)民的社會保障體系，特別是要建立最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等社會保障制度。但就目前的情況來看，構(gòu)建社會保障體系盡管勢在必行，但仍面臨諸多困難。第一，缺乏具有普遍意義的成功模式和經(jīng)驗(yàn)。對失地農(nóng)民實(shí)行社會保障，雖然各地都進(jìn)行了很多探索，也取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)施運(yùn)作的過程中，遇到了很多的實(shí)際問題待破解。第二，失地農(nóng)民相對較為集中、面廣、量大，在短期內(nèi)涉及千家萬戶，解決難度較大。第三，所需資金數(shù)額較大。盡管社會保障資金的籌集采取多渠道的方式，由政府、集體、個人按一定的比例承擔(dān)，但量化到各個方面，都是一個不小的數(shù)字，各方的壓力都很大。

4、針對失地農(nóng)民的管理體制有待創(chuàng)新完善。農(nóng)村是一個大社會，人口眾多，情況復(fù)雜。長期以來，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，已不斷建立和完善了一套農(nóng)村管理體制，并在不同時期繼續(xù)作相應(yīng)的調(diào)整，但隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，部分農(nóng)村將轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校笈У剞r(nóng)民將轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。這就要求社會管理體制作相應(yīng)的調(diào)整和完善，由管理農(nóng)民的方式逐步過渡為管理城市居民的方式。但從目前的情況來看，在失地農(nóng)民比較集中的地方，管理體制還沒有理順，管理機(jī)制也沒有很好形成，管理上還存在一定程度的混亂現(xiàn)象。例如，一個家庭，既有農(nóng)業(yè)人口，又有非農(nóng)業(yè)人口；是農(nóng)業(yè)人口又沒有土地，是非農(nóng)業(yè)人口又沒有享受到城鎮(zhèn)居民的待遇。再說，管理農(nóng)村和管理城市，管理農(nóng)民和管理市民，不僅管理體制不一樣，管理的模式、方法和要求也不一樣，大多數(shù)基層干部在管理上也有一個轉(zhuǎn)變的過程，有一個不斷適應(yīng)的過程。

5、不少農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)處于“空殼”狀態(tài)。實(shí)踐證明，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方，在解決失地農(nóng)民問題的過程中，集體可以發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。在構(gòu)建和完善失地農(nóng)民社會保障體系的過程中，集體經(jīng)濟(jì)也是一個支撐點(diǎn)。但是，由于諸多原因，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方很少，多數(shù)處于萎縮狀態(tài)，還有很多地方已經(jīng)成了“空殼”。究其根由，相當(dāng)多的村（居）委會干部并沒有把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)作為一個工作重點(diǎn)，有的甚至忽視了集體經(jīng)濟(jì)的地位和作用，致使集體經(jīng)濟(jì)日益脆弱，很明顯，如果要在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系中把集體經(jīng)濟(jì)作為一個支撐點(diǎn)的話，那么，很多地方是無能為力的。

二、解決失地農(nóng)民問題的基本原則、方向和對策

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對征地制度作出明確規(guī)定：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障?！苯鉀Q好失地農(nóng)民問題，不是一個孤立的問題，而是一個關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)、涉及面很廣的問題，也不是一個縣、一個地區(qū)的問題，而是在城市化進(jìn)程中普遍存在的問題，因此，要解放思想，實(shí)事求是，大膽創(chuàng)新實(shí)踐，才能走出目前的困境，找到科學(xué)合理的解決辦法。

（一）基本原則

解決失地農(nóng)民問題必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。（1）以人為本的原則。就是要以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，謀發(fā)展，促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)、文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)要求，高度重視并切實(shí)解決好失地農(nóng)民問題，讓失地農(nóng)民安居樂業(yè)。（2）城鄉(xiāng)一體化的原則。在加快城市化的同時，要把失地農(nóng)民的住房、就業(yè)、社會保障等，納入城市建設(shè)的規(guī)劃和目標(biāo)，一起規(guī)劃，同步推進(jìn)。（3）因地制宜的原則。各地情況千差萬別，要從各地實(shí)際出發(fā)，鼓勵農(nóng)民自主擇業(yè)，向外輸出技術(shù)，開辟就業(yè)空間。（4）集中突破的原則。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是一個漸進(jìn)的過程，因此，在強(qiáng)化規(guī)劃的同時，應(yīng)從財力、人力、物力上優(yōu)先考慮，集中突破。（5）先行試點(diǎn)的原則。解決失地農(nóng)民問題，涉及面廣，政策性強(qiáng)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可套用，需要在探索、創(chuàng)新中找出路。解決的對策和措施需要先行試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時再全面推廣。

（二）基本方向

解決失地農(nóng)民問題必須依靠制度創(chuàng)新，從根本上解決失地農(nóng)民“進(jìn)無出路、退無保障”的兩難境地。（1）待遇市民化。以人為本，善待農(nóng)民，從制度和體制上取消對農(nóng)民的歧視性政策，將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，享受城市居民的同等待遇。?）就業(yè)非農(nóng)化。積極引導(dǎo)土地向業(yè)主集中、工業(yè)向園區(qū)集中、勞力向二三產(chǎn)業(yè)集中，農(nóng)民通過就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移，加入專業(yè)化、社會化的經(jīng)濟(jì)大分工，進(jìn)入各類農(nóng)、工、商企業(yè)務(wù)工，成為城鎮(zhèn)工商業(yè)的從業(yè)人員。（3）居住社區(qū)化。把失地農(nóng)民的居住點(diǎn)建設(shè)成為配套齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)型城市居住區(qū)，同時實(shí)行城市社區(qū)的物業(yè)管理。（4）保障社會化。建立起廣泛覆蓋、基本保證的農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民基本同等享受城市市民在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、再就業(yè)優(yōu)惠政策等方面的權(quán)利。（5）受益多元化。正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制創(chuàng)新、改革與穩(wěn)定、財政實(shí)力與農(nóng)民利益要求的關(guān)系，最大限度地保護(hù)好失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民從土地上長期受益。

（三）應(yīng)施行的措施

1、從科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的高度，增強(qiáng)對失地農(nóng)民問題重要性的認(rèn)識。我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，構(gòu)建和諧社會是減少交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率的最佳途徑；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是保證政治社會穩(wěn)定、促進(jìn)我國順利渡過轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵所在。因失地導(dǎo)致上訪的事件中，一部份上訪是有道理的，也就是說，許多上訪是由于我們某些方面的工作失誤或法律法規(guī)不健全造成的。這就要求我們暢通信訪渠道，了解民眾訴求并采取切實(shí)措施予以解決，即使由于各種原因一時解決不了的，也要對群眾講清楚，取得群眾的諒解。

2、把城郊農(nóng)村發(fā)展納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃。（1）做好城市的總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)位、地理特征和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照城市發(fā)展的要求，對城市未來發(fā)展的空間范圍、功能定位、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、文化內(nèi)涵、環(huán)境容量等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局建設(shè)用地、住宅用地、農(nóng)業(yè)用地與生態(tài)用地，通過規(guī)劃，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用水平。（2）優(yōu)先做好城郊農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃。加快編制城郊農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳規(guī)，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和權(quán)威性，最大限度地避免重復(fù)拆遷和重復(fù)建設(shè)，減少土地征用所造成的農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)。（3）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。按照“一步到位”的要求，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境、交通、電力、信息、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

3、實(shí)施“四個”保障，為解決好失地農(nóng)民問題提供政策措施支持。（1）以財保障。第一，實(shí)行貨幣安置。為維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善解決好失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，確保農(nóng)村的社會穩(wěn)定，根據(jù)國家土地法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)把征地補(bǔ)償費(fèi)的90%兌付給農(nóng)民，集體只留10%用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和興辦公益事業(yè)。具體來說，就是應(yīng)把土地征用補(bǔ)償按綜合價的50%一次性兌付給農(nóng)民；40%部分按每年每畝（以土地承包合同為準(zhǔn)）1000-2000元（不足一畝按百分比計算）連續(xù)兌付給被征地農(nóng)戶5年以上，每年按兩次兌付，在確保被征地農(nóng)戶連續(xù)5年按標(biāo)準(zhǔn)兌付的基礎(chǔ)上，剩余部分再以村（組）為單位，按人口定期進(jìn)行分配，直至兌付完為止。這樣，既解決了失地農(nóng)民的部分生活保障，增加了農(nóng)民收入，又可減少征地工作的阻力。第二，構(gòu)建社會保障體系。據(jù)有關(guān)部門的抽樣調(diào)查，80%以上的失地農(nóng)民擔(dān)憂生活無著落，就業(yè)無崗位；80%以上的農(nóng)民希望失地后能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社保待遇，特別是一些中老年失地農(nóng)民，尤其是部分老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)的弱勢群體，對建立健全社會保障體系更為關(guān)心。為此，根據(jù)國家有關(guān)政策，目前應(yīng)從三個方面來建立健全失地農(nóng)民社會保障體系：一是把失地農(nóng)民納入低保范疇。對符合享受城市居民最低生活保障的，優(yōu)先農(nóng)轉(zhuǎn)非，享受低保待遇。二是建立養(yǎng)老保險。參照城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老政策，不同年齡階段的失地農(nóng)民在按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)后，達(dá)到規(guī)定的年齡即可領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。保險基金的來源主要應(yīng)從幾個方面籌措：集體土地被征用、占用后依法獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置費(fèi)中集體、個人繳納部分；政府從土地有償使用收入中提取不低于10%的部分補(bǔ)入統(tǒng)籌基金；政府每年預(yù)算安排補(bǔ)助一定的資金；基金的利息及其增值收入；其他可用于失地人員基本養(yǎng)老保險基金的資金。失地人員基本養(yǎng)老保險實(shí)行財政專戶、統(tǒng)一票據(jù)管理、確保按時足額發(fā)放、并接受審計和資金監(jiān)督部門的監(jiān)管。三是實(shí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險，并積極創(chuàng)造條件，盡快實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險接軌。（2）以房保障。對需要搬遷安置的失地農(nóng)民實(shí)行“一戶兩房”或“一戶一房一宅”的安置形式?！耙粦魞煞俊钡陌仓眯问?，是指在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按照人均80平方米的標(biāo)準(zhǔn)可享受“一戶兩房”政策，農(nóng)村獨(dú)生子女戶辦理過《獨(dú)生子女證》的增加40平方米。一套住戶用于自住，一套用于出租，通過出租房屋獲取收入，解決失地農(nóng)民的部分生活來源。“一戶一房一宅”的安置方式是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按照人均享受40平方米的面積，參照“以房換房”的標(biāo)準(zhǔn)，只能選擇一套居住房，同時，在規(guī)劃區(qū)外，可按農(nóng)村宅基地管理方式，每戶占地面積100平方米左右，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計的原則，按規(guī)劃及要求自行建蓋。為節(jié)約用地，安置住房采取以單元多層建筑形式新建住宅區(qū)，由縣（區(qū)）級政府統(tǒng)籌，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。（3）以地保障。為了增加村（居）委會的集體經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，為解決失地農(nóng)民的就業(yè)和提供保障創(chuàng)造條件，根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征用土地的村（居）集體都可按新征集體土地面積的15%進(jìn)行留地安置，由村（居）集體負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營，可用于建設(shè)個人居住房、標(biāo)準(zhǔn)廠房、集貿(mào)市場、超市、社區(qū)服務(wù)設(shè)施和與規(guī)劃功能相配套的二、三產(chǎn)業(yè)。預(yù)留安置用地按照相對集中的原則規(guī)劃布點(diǎn)，由各村（居）委會根據(jù)規(guī)劃布局辦理用地手續(xù)，留用地的各種費(fèi)用，由村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織籌措，涉及有關(guān)市縣級行政規(guī)費(fèi)，按有關(guān)規(guī)定給予減免。留用地可以征為國有后劃撥給被征用單位使用，也可以作為集體用地使用。留用地及地上建設(shè)的各類經(jīng)營性房屋，各村（居）集體不得擅自轉(zhuǎn)讓、抵押或作價入股，只能以出租或自營方式使用，以獲得長期而穩(wěn)定的收益。建設(shè)資金困難的，允許將部分留用地用來開發(fā)商品房，但不得超過留用地的30%。（4）以業(yè)保障。一是促進(jìn)失地農(nóng)民在城市規(guī)劃區(qū)就業(yè)。為了拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)途徑，拓展就業(yè)空間，凡到被征地農(nóng)民所在村社建設(shè)的企業(yè)，在項(xiàng)目洽談過程中，要把安置部分失地農(nóng)民作為一個條件在協(xié)議中明確。企業(yè)建成投產(chǎn)時，必須吸納一定比例的失地農(nóng)民進(jìn)入企業(yè)工作，在同等條件下優(yōu)先招用失地農(nóng)民。同時，全方位、多渠道拓展就業(yè)空間，幫助失地農(nóng)民在城市就業(yè)和外出務(wù)工就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)；建立健全勞動力市場，建立失地農(nóng)民勞動求職信息庫，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)求職服務(wù)；引入培訓(xùn)和就業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，拓寬就業(yè)渠道和領(lǐng)域；簡化失地農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)；對優(yōu)先使用失地農(nóng)民并簽訂3年以上用工協(xié)議的用地單位，政府給予相關(guān)的扶持政策，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境。

4、重構(gòu)非農(nóng)用地制度規(guī)則新框架。解決失地農(nóng)民問題要有正確的制度規(guī)則，完善的法律法規(guī)是制度規(guī)則的核心。因此，必須對現(xiàn)行的涉及征地補(bǔ)償方面的法律、法規(guī)進(jìn)行修訂。（1）明確非農(nóng)業(yè)用地的類型，正確區(qū)分征用土地和協(xié)議出讓土地的界限，嚴(yán)格限制征地的范圍。只有“公共利益”用地，才可采取征用形式。同時，對于非公益性用地，一律采取“協(xié)議出讓，政府備案”制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高用地成本，限制濫用、濫占土地，以節(jié)約土地資源，減少不必要的失地農(nóng)民數(shù)量。對“公共利益”用地，也應(yīng)采取科學(xué)的選擇方法，明確征地范圍，如，交通用途，包括道路、運(yùn)河、公路、鐵路、人行道、橋梁、港口、碼頭和機(jī)場；公共建筑物建設(shè)用途，包括學(xué)校、圖書館、醫(yī)院、低收入家庭住房；軍事用途；公用事業(yè)用途，包括飲用水、排污系統(tǒng)、電力、通訊、燃?xì)?、排灌工程、水壩和水庫；公園、花園、操場、運(yùn)動場和公墓；對國民經(jīng)濟(jì)有重大影響的經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目；其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重要公共用途等。（2）明確政府對解決失地農(nóng)民問題的責(zé)任。無論是國家征用土地，還是經(jīng)營性非農(nóng)建設(shè)用地，國家都有義務(wù)讓農(nóng)民市民化，縮短農(nóng)民融入城市文明的時間過程。對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和身份轉(zhuǎn)換，應(yīng)實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動，社會支持的辦法。（3）建立土地征用、出讓資金專用賬戶，“征用、出讓價”與“補(bǔ)償轉(zhuǎn)換融入價”脫鉤，“收支兩條線”的資金管理分配機(jī)制。農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)使用的價格，既包括征用價，又包括出讓價?！俺鲎寖r”作為經(jīng)營性用地價格，由市場供求決定，地方支付價款?！罢饔脙r”參考出讓價定價；作為“公共利益”用地，應(yīng)由財政支付土地價款，二者應(yīng)基本上保持一致。土地“征用、出讓價”涉及的是解決失地農(nóng)民所需資金來源多少的問題，它決定著失地農(nóng)民所需資金的供給水平和經(jīng)濟(jì)活動的土地要素成本?！把a(bǔ)償轉(zhuǎn)換融入價”決定失地農(nóng)民所需資金的分配規(guī)模和水平。失地農(nóng)民的“補(bǔ)償轉(zhuǎn)換融入價”包括失地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、就業(yè)扶持費(fèi)、社會保障費(fèi)和文明提升費(fèi)等部分。由“征用、出讓價”決定的資金供給收入，應(yīng)當(dāng)與由“補(bǔ)償轉(zhuǎn)換融入價”決定的資金需求支出分開，分別建立專用賬戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。

5、加速失地農(nóng)民的市民化進(jìn)程。當(dāng)失地農(nóng)民的戶籍由“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，農(nóng)民發(fā)生了身份上的轉(zhuǎn)化。但這一變化包含著豐富的內(nèi)容和質(zhì)的差異，失地農(nóng)民需要在思想觀念、生產(chǎn)方式、生活方式、行為習(xí)慣、生育要求、子女教育等各個方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)化過程，不但需要較長的磨合適應(yīng)期，而且還面臨著許多風(fēng)險。這不但對農(nóng)民來說是一個新課題，而且對政府部門和廣大公務(wù)人員來說也是一個新挑戰(zhàn)。因此，必須樹立超前意識，用發(fā)展的眼光和現(xiàn)代化思維來謀劃這一重大經(jīng)濟(jì)社會問題的解決路徑。（1）千方百計地促進(jìn)失地農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變。解放思想，更新觀念，是推進(jìn)農(nóng)民市民化的前提。各級政府的有關(guān)部門要通過多種形式對失地農(nóng)民進(jìn)行形勢政策、現(xiàn)代觀念、文明準(zhǔn)則和城市意識的教育，引導(dǎo)農(nóng)民摒棄小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，破除封閉保守觀念，培養(yǎng)城市文明意識、城市人際關(guān)系意識、公共生活意識、現(xiàn)代文化意識等，使他們盡早融入現(xiàn)代市民的行列。（2）改革勞動就業(yè)制度，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)扶持。農(nóng)民市民化的重要前提是職業(yè)轉(zhuǎn)換，也就是就業(yè)非農(nóng)化、市場化。這既是解決失地農(nóng)民生活來源的基礎(chǔ)，又是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的保證。因此，政府應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)原則，改革勞動就業(yè)制度，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，統(tǒng)籌居民與失地農(nóng)民的就業(yè)。一是要教育和引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，破除“等、靠、要”的思想，樹立競爭意識，積極、主動地參與市場化就業(yè)；建立市、區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力服務(wù)與管理機(jī)制，完善就業(yè)服務(wù)體系，強(qiáng)化職業(yè)引導(dǎo)和信息服務(wù)，加大就業(yè)扶持力度。二是加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動者素質(zhì)。變一次上崗培訓(xùn)為持久、重復(fù)培訓(xùn)，不斷提高失地農(nóng)民的職業(yè)技能，增強(qiáng)適應(yīng)二、三產(chǎn)業(yè)的工作能力。（3）拓展就業(yè)渠道，提供政策支持。一是要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別是勞動密集型的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)吸納低技能勞動者的能力。二是對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，在稅收、信貸、場地等方面給予政策傾斜。三是強(qiáng)化用地單位招收農(nóng)民工的社會責(zé)任，建立用地規(guī)模與招用失地農(nóng)民工數(shù)量掛鉤制度，同時，對多使用失地農(nóng)民工的單位給予稅收等方面的政策支持。四是高度關(guān)注“零就業(yè)”失地農(nóng)民戶，采取特別措施給予就業(yè)扶持。認(rèn)真落實(shí)“留地安置”政策，大力開發(fā)物業(yè)經(jīng)營和物業(yè)管理。五是進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。黨的十六大指出：“集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用?！焙芏嗟胤降膶?shí)踐證明，完善集體經(jīng)濟(jì)組織，盤活存量資產(chǎn)，不斷形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，是解決失地農(nóng)民就業(yè)，增加失地農(nóng)民收入，增強(qiáng)社會保障能力的一條重要途徑。為此，各地要從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)抓好集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保政策，健全失地農(nóng)民保障體系。失地農(nóng)民，既是工業(yè)化、城市化發(fā)展的結(jié)果，又是工業(yè)化、城市化的貢獻(xiàn)者。他們應(yīng)當(dāng)分享工業(yè)文明、城市文明帶來的成果。城市居民享有的社會保障，失地農(nóng)民同樣應(yīng)當(dāng)享受，所以，應(yīng)把失地農(nóng)民的社會保障納入城市社保體系。一是建立健全失地農(nóng)民最低生活保障制度，將所有符合條件的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，做到應(yīng)保盡保。二是建立健全失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保險制度，可采取政府補(bǔ)貼、征地單位代繳等方式，將被征的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險等問題。三是建立健全失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度，對已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口的，應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險；對仍為農(nóng)村戶口的，應(yīng)當(dāng)參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療，防止失地農(nóng)民醫(yī)保兩頭落空。四是建立健全失地農(nóng)民失業(yè)保險機(jī)制，對由征地單位為處在勞動年齡段，已參加養(yǎng)老保險且符合其他規(guī)定條件的失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險的，由保障機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金。（5）實(shí)施“村莊”改造工程，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的基本生活方式和行為習(xí)慣。在失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，要及時啟動“村莊”改造工作，變農(nóng)民散居、獨(dú)居為集體居住。這不但可以節(jié)約土地資源，避免“村莊”轉(zhuǎn)化為“城中村”后改造費(fèi)用昂貴、困難阻力增加等矛盾，而且可以改變失地農(nóng)民的生活方式和生活習(xí)慣，提高他們的生活質(zhì)量，提升他們的文明素養(yǎng)，加速失地農(nóng)民的市民化。（6）轉(zhuǎn)變社區(qū)管理制度，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)管理由農(nóng)村范式向城市范式轉(zhuǎn)變。在失地農(nóng)民職業(yè)和身份轉(zhuǎn)換過程中，需要盡快實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)型：社會關(guān)系轉(zhuǎn)型，即從農(nóng)村村落行政管理向城市社區(qū)居委會管理轉(zhuǎn)變；文化轉(zhuǎn)型，即從農(nóng)村文化向城市文化轉(zhuǎn)變；群體內(nèi)涵轉(zhuǎn)型，即從農(nóng)民群體特質(zhì)向市民群體特質(zhì)轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這三個轉(zhuǎn)型，才能真正實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民生活觀念和行為方式的更新。

6、建立和健全失地農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)體系。事實(shí)證明，城市化進(jìn)程中不可避免地會出現(xiàn)大批失地農(nóng)民，需要及時解決就業(yè)問題，然而，由于失地農(nóng)民勞動力中大多數(shù)文化素質(zhì)較低，勞動技能單一，不可能很快適應(yīng)工業(yè)化生產(chǎn)的需要，甚至也很難適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。加強(qiáng)對失地農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，是提高失地農(nóng)民就業(yè)率的一個突破口。搞好勞動技能培訓(xùn)，建立和形成培訓(xùn)體系，要制定培訓(xùn)計劃、措施和內(nèi)容，優(yōu)先對電腦、倉管、縫紉、修理、保潔、理發(fā)、家政、治安、餐飲、烹飪、綠化等城市發(fā)展中不可或缺且大部分技術(shù)性不強(qiáng)，培訓(xùn)時間不長，對培訓(xùn)對象的文化要求也不高的專業(yè)或行業(yè)技術(shù)進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)方法要靈活多樣，培訓(xùn)時，對低保對象、殘疾人等弱勢群體一律實(shí)行免費(fèi)。

7、嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序。土地承包法明文規(guī)定，農(nóng)村承包地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，經(jīng)營權(quán)屬農(nóng)民承包戶所有，任何組織和個人不得非法剝奪。在以往的征地過程中，很多農(nóng)民群眾對征用土地的政策依據(jù)、用途、面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等并不十分清楚，既給征地工作帶來阻力，又增加了農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。因此，在征用土地的過程中，要依法維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，增加土地征用工作的透明度，制定公平合理的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案，自始至終接受農(nóng)民群眾的監(jiān)督。

8、采用市場化運(yùn)作方式征用土地。土地是農(nóng)民賴以生存的基本條件，不僅是農(nóng)民獲得生活資料的主要來源，而且還是農(nóng)民子女上學(xué)、建蓋住宅、贍養(yǎng)老人、求醫(yī)購藥等的經(jīng)濟(jì)支撐。因此，在征用集體土地時，充分考慮對土地的補(bǔ)償因素，盡可能減少行政性、政策性（如進(jìn)行劃撥等）征地，做到按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，采用市場化運(yùn)作方式，在征地時客觀地反映土地的實(shí)用價值。要圍繞土地資源作好經(jīng)營城市這篇文章。

9、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，有效解決失地農(nóng)民問題。如果說解決失地農(nóng)民問題，是當(dāng)今城市化進(jìn)程中一個非常迫切的問題，那么，強(qiáng)化對解決失地農(nóng)民問題的組織領(lǐng)導(dǎo)，則是一個關(guān)鍵的問題。上述的一系列政策措施，能不能很好地加以落實(shí)，并在落實(shí)過程中不斷進(jìn)行總結(jié)，逐步加以完善，關(guān)鍵在于組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，解決好失地農(nóng)民的問題，既要研究制定政策措施，又要充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的保證作用。同時，通過多種方式和手段，對廣大農(nóng)民進(jìn)行基本素質(zhì)教育、擇業(yè)觀念教育和職業(yè)道德教育，改變長期形成的以農(nóng)為本、靠地求生的傳統(tǒng)觀念和安于現(xiàn)狀、小富即安的落后保守意識，使之不斷更新觀念，與時俱進(jìn)，更好地適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。

責(zé)任編輯：陳文興

C912.82

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1671-2994（2010）06-0027-05

2010-09-16

葉 紅（1964- ），女，云南昆明人，中共云南省委黨校研究生部副主任、副教授。研究方向：中國特色社會主義理論。