戴貞標(biāo)

（廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510635）

反腐倡廉的維度，是指維持和提高反腐倡廉自覺性與水平的途徑，主要包括教育、制度與監(jiān)督三個方面。在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，實現(xiàn)社會廉潔，建立公平正義，需要建立一套有效的反腐倡廉的社會機(jī)制。腐敗現(xiàn)象的發(fā)生絕不是單一因素作用的結(jié)果，而是有其復(fù)雜的社會歷史原因，反腐倡廉也必須從多維度建立一套綜合治理的長效機(jī)制，實行標(biāo)本兼治、防控結(jié)合。中共中央2005年頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》明確提出：“我們要努力建立起思想道德教育的長效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系?！奔次覈姆锤姆揽伢w系包括思想道德教育、制度體系建設(shè)、權(quán)力運行監(jiān)控機(jī)制建設(shè)三個維度，是三位一體的結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，“堅持教育、制度、監(jiān)督并重。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。三者統(tǒng)一于懲治和預(yù)防腐敗體系之中，相互促進(jìn)，共同發(fā)揮作用。既要從嚴(yán)治標(biāo)，更要著力治本，懲防并舉，注重預(yù)防”。

一、反腐倡廉的教育維度

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“要從思想道德教育這個基礎(chǔ)抓起，不斷夯實廉潔從政的思想道德基礎(chǔ)、筑牢拒腐防變的思想道德防線?！庇纱丝梢姡枷氲赖陆逃龑Ψ锤种匾?。而思想道德教育主要還得從全體公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的修身教育開始?！靶奚怼币辉~最早出現(xiàn)在《墨子·非儒下》篇里：“遠(yuǎn)施周偏，近以修身?！彼^“修身”，就是指個人對自己的思想意識和道德品質(zhì)進(jìn)行主動、自覺的鍛煉和修正，按照社會道德標(biāo)準(zhǔn)，不斷地消除、克制自己內(nèi)心的各種非道德的欲望，努力將自己的品德修養(yǎng)提高到盡善盡美的境界。

1.修身是根本性的防貪手段。腐敗的人首先是在思想上腐敗，思想防線被沖破，有了貪欲才會有違反規(guī)則的行為。管仲說：“人心正則欲不污，民心易則行無邪。”［1］人心正，就會行正，而修身就是幫助人們培養(yǎng)高尚的道德品性。修身和其他反貪措施發(fā)揮作用的范圍不同：嚴(yán)懲貪污是讓人不敢貪，堵塞漏洞是讓人不能貪，而修身是讓人不愿貪。各種措施相互配合，相互促進(jìn)，都具有不可替代的作用。如果人們都不愿意與腐敗現(xiàn)象有任何聯(lián)系，社會就會實現(xiàn)真正的廉潔。國際社會的實踐也表明良好的道德習(xí)慣對抑制貪污有重要的作用，相反，沒有道德感的社會環(huán)境則容易滋生腐敗行為。

2.修身是成本較低的防貪途徑。防貪、反貪需要考慮成本問題，應(yīng)力爭用較少的投入達(dá)到最好的效果，否則會導(dǎo)致社會財富的浪費。我國監(jiān)察部副部長李玉賦在討論反腐敗問題時就提出：“反腐敗治本抓源頭要貫穿和體現(xiàn)降低反腐敗的成本、增加搞腐敗風(fēng)險這樣一個基本要求?！彼J(rèn)為解決腐敗問題和治病一樣，預(yù)防代價最小，效果最好；事后治理代價很高，而且也不易根治。［2］修身的反腐作用主要體現(xiàn)在預(yù)防腐敗上，并且付出的成本較小，只需要學(xué)校、政府部門等機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛的宣傳教育，再加上公民個人的長期鍛煉、努力，就可以在思想上筑起一道預(yù)防腐敗的防火墻。

3.修身是形成全社會廉潔氛圍的措施。一般來說，官員手中握有較大權(quán)力，更易于受到腐敗的侵蝕，因此，官員更需要具備良好的道德品質(zhì)。官員的品德如此重要，原因就在于官員在道德上起著表率的作用。孔子說：“政者，正也。 ”［3］“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。 ”［4］官吏自身廉潔清正，不下命令老百姓也會跟著行動；自身不廉潔清正，下命令老百姓也不會聽從。如果官員能夠做到廉政清明，在上行下效之下，對社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)具有明顯的促進(jìn)作用。

二、反腐倡廉的制度維度

黨的十七大明確提出：“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。這“三個更加注重”，表明了黨中央對預(yù)防腐敗制度建設(shè)的高度重視，也是黨中央在新形勢下加強(qiáng)反腐倡廉工作的基本要求。預(yù)防體現(xiàn)治本的思想，注重預(yù)防是從根本上遏制腐敗的治本之策，而制度建設(shè)則是抓預(yù)防的重要手段和根本目標(biāo)。今后一個時期，腐敗行為和形式還會出現(xiàn)一些新變化，對預(yù)防腐敗的制度建設(shè)提出了更高的要求，這就要做到未雨綢繆，針對腐敗手法的不斷翻新，謀劃出臺更加切實可行的預(yù)防制度，并注重在實踐中提高制度的配套性、嚴(yán)密性和可操作性，逐步構(gòu)建有效制約權(quán)力運行的制度體系，把反腐倡廉工作的水平和實效提升到一個新的高度。

1.加強(qiáng)反腐倡廉的立法。為了彰顯在反腐倡廉方面的決心和力度，針對當(dāng)前反腐敗立法過于分散、層次不一、操作不暢的現(xiàn)狀，在反腐倡廉法制建設(shè)方面，可考慮在整合各部門法和法律解釋的基礎(chǔ)上，制定一部國家級的專門法典作為反腐敗斗爭的根本大法，并使之成為與刑法、民法等部門法具有同等法律地位的國家基本法律。規(guī)范對象包括各級各類國家機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)工作人員，全民所有制企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等國家公職人員；明確對各種腐敗行為的行政、經(jīng)濟(jì)、民事責(zé)任以及刑事定罪量刑；同時要制定與專門法典相配套的程序法，還要修訂和完善刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律制度，形成一套完整、健全的法律體系，以保證反腐敗斗爭持久深入順利進(jìn)行。在國家尚未制定反腐敗專門法典的情況下，積極探索和總結(jié)反腐倡廉地方立法的路子和經(jīng)驗，這對實現(xiàn)反腐敗工作的因地制宜和規(guī)范化、普遍化無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

2.完善政務(wù)公開制度。進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，主要從政務(wù)公開主體、對象、范圍、程序、責(zé)任及各方面作出具體規(guī)定。一是公開主體。凡是依法行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及相應(yīng)組織都應(yīng)該是政務(wù)公開的主體。不僅包括有關(guān)國家機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括通過依法授權(quán)而行使國家權(quán)力的各種組織，例如郵電、電信、供水、供電等處于自然壟斷地位且與群眾生活息息相關(guān)的企業(yè)；二是公開對象。政府檔案館以及公共部門的所有檔案材料不僅對專家和研究人員開放，而且也對新聞界和公眾開放；三是公開范圍。2008年5月1日起實行的《政府信息公開條例》以專章的形式對政府信息公開的范圍作了規(guī)定，為今后關(guān)于政務(wù)公開專門性法律的制定提供了借鑒。筆者認(rèn)為，《政府信息公開條例》對于公開范圍的規(guī)定還應(yīng)再寬一些，在政務(wù)公開內(nèi)容的確定上，只要涉及群眾利益、不違反保密性規(guī)定的，都應(yīng)該向社會公開；四是公開程序。在當(dāng)前政務(wù)公開的實踐中，公開的程序隨意性很大，不夠細(xì)化。公開程序制度的制定應(yīng)堅持有序、便民、及時原則；五是公開法律責(zé)任。法律應(yīng)明確政務(wù)公開主體依法公開政務(wù)是一種法定責(zé)任，不依法公開將會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政乃至刑事責(zé)任。

3.實行行政問責(zé)制度。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。我們應(yīng)以十七大報告精神為指導(dǎo)，修訂《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，為行政問責(zé)提供依據(jù)。實施行政問責(zé)，首先，要明確職責(zé)權(quán)限，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則層層分解責(zé)任，將其落實到每一個單位、每一個崗位和每一個人，把握權(quán)力和責(zé)任的正比例關(guān)系，職務(wù)越高，權(quán)力越大，責(zé)任就越大。其次，要加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點，堅持“誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則，集體決策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤的，要追究直接責(zé)任人員和領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。此外，還應(yīng)擴(kuò)寬問責(zé)對象，不僅局限于行政首長，只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對象；行政問責(zé)的內(nèi)容也應(yīng)拓展到行政機(jī)關(guān)的各項工作。

4.加快反腐倡廉國際合作。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和跨國公司的發(fā)展，各國法律的差別和各自標(biāo)準(zhǔn)的沖突，加之一些國家的地方保護(hù)主義，跨國腐敗越來越突出。所以，加強(qiáng)廣泛的國際合作，對付跨國腐敗，已成為越來越多國家的共識。我國雖然已經(jīng)正式加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，但是還應(yīng)積極參與反腐敗的區(qū)域合作和雙邊合作。有效利用國際公約，繼續(xù)調(diào)整我國國內(nèi)立法，完善引渡法，以更好地實現(xiàn)與國際先進(jìn)立法的對接。

三、反腐倡廉的監(jiān)督維度

腐敗滋生于權(quán)力濫用。公共權(quán)力失去監(jiān)督就容易被濫用，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！保?］因此，加強(qiáng)對公共管理過程的監(jiān)督和控制，對保證公共管理的公正、穩(wěn)定、高效，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生具有重要意義。從反腐敗斗爭中揭露出來的大量違法違紀(jì)案件看，許多腐敗分子作案手段并不高明，但卻屢屢得手，一個突出的原因就是有些單位和部門疏于防范和管理，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全。許多高官都是“一枝筆”，有所求的人多了，思想放松了改造，權(quán)力慢慢異化，利用職權(quán)貪污、受賄，大搞權(quán)錢交易，美色交易，最終走向犯罪的深淵。所以，當(dāng)前反腐敗倡廉必須強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督制約。黨的十六屆四中全會通過的額《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益。”我國反腐倡廉的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)包括三個方面。

1.在監(jiān)督主體上，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。要建立有效的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，監(jiān)督機(jī)關(guān)必須保持獨立。這已是世界各國所公認(rèn)的一項原則，只有這樣才能保證監(jiān)督的實效性。我國的內(nèi)部監(jiān)督實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實踐證明這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨立，地位不高，容易受關(guān)系的影響，很難對同級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的行為實行“鐵面無私的監(jiān)督”。筆者認(rèn)為，解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監(jiān)督體系。外部監(jiān)督不同于內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督地位獨立，自成體系，可以擺脫和減少地方的干擾，解除因嚴(yán)格辦案而遭致打擊報復(fù)的后顧之憂，比較容易做到大膽地秉公執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。當(dāng)代世界上許多國家已實行了監(jiān)督權(quán)獨立，產(chǎn)生了良好的監(jiān)督效果。我們可以借鑒這些成功的經(jīng)驗，結(jié)合我們的實際，建立獨立的外部監(jiān)督體系。具體來說，首先在組織上使現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察部門從黨政機(jī)關(guān)中獨立出來，不再隸屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，并提升其地位，使其與同級黨政部門地位平等，賦予其相應(yīng)的職權(quán)，監(jiān)督同級黨政、司法部門首長。獨立出來的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自上而下成垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級紀(jì)律監(jiān)察部門只受上級紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，干部的任免、經(jīng)濟(jì)預(yù)算、后勤保障等都由直管系統(tǒng)負(fù)責(zé)，工作直接對上級負(fù)責(zé)，不再受同級黨政部門的約束。按照我國國體的要求，一切權(quán)力屬于人民，因此，我國最高監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)隸屬于全國人民代表大會，并對其負(fù)責(zé)。建立相對獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，我們就可以進(jìn)一步考慮，把該機(jī)構(gòu)作為整個監(jiān)督體系的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由它統(tǒng)一組織、管理、協(xié)調(diào)和指揮全國的各種監(jiān)督力量。要使監(jiān)督部門充分發(fā)揮作用，只能在堅持“人民權(quán)力高于一切”的準(zhǔn)則下，建立和完善一整套以人民權(quán)力來制約和監(jiān)督黨政、司法機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督體系。具體說來，就是將審計和反貪機(jī)構(gòu)改由各級人民代表大會常務(wù)委員會直接領(lǐng)導(dǎo)。因為人民代表大會是人民間接行使權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，一切國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，將審計和反貪專門機(jī)構(gòu)歸屬人民代表大會，既可以加強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威地位，又可形成一股強(qiáng)大的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督體系的整體效應(yīng)。

2.在監(jiān)督對象上，實行全面監(jiān)督和重點監(jiān)督相結(jié)合，突出重點監(jiān)督。公共權(quán)力監(jiān)督一方面要建立全天候、全覆蓋的嚴(yán)密監(jiān)督體系，將所有公共權(quán)力的代理人全部納入監(jiān)督視野；另一方面，要針對重點人物、重點環(huán)節(jié)和重點部門實行重點監(jiān)督。重點人物主要指“一把手”，通過建立集體領(lǐng)導(dǎo)體制、民主決策體制，強(qiáng)化黨內(nèi)民主，分散過于集中的權(quán)力，加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約。重點環(huán)節(jié)主要是干部選拔任用環(huán)節(jié)、公共財政資金的分配使用環(huán)節(jié)。重點部門主要指各級黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)管理部門，這些部門行使著國家的核心權(quán)力，因而也是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的重點。監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)的運行要從深化改革入手，科學(xué)配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運作，重點抓好事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)的規(guī)范運行和監(jiān)督。監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的運行主要是規(guī)范地方性法規(guī)和文件，規(guī)范自由裁量權(quán)和執(zhí)法程序，建立和落實行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制度，解決部門和執(zhí)法人員不作為和濫作為等社會反映突出的問題。監(jiān)督司法權(quán)的運行重點在于建立公檢法系統(tǒng)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。［6］

3.在監(jiān)督過程中，實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相互結(jié)合，突出預(yù)防監(jiān)督。我國懲治和預(yù)防腐敗體系在權(quán)力運行過程的監(jiān)督上，一方面，重視全程監(jiān)督，從事前、事中和事后三個階段建立全程監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。事前監(jiān)督是對權(quán)力的授予過程加強(qiáng)監(jiān)督。權(quán)力的授予主要體現(xiàn)在對干部的選拔、任用、調(diào)配等環(huán)節(jié)上，堅決糾正選人用人上的不正之風(fēng)，嚴(yán)肅查處跑官要官，賣官鬻爵等消極腐敗行為。事中監(jiān)督是對權(quán)力的行使過程加強(qiáng)監(jiān)督。在權(quán)力行使過程中抓住那些容易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，深化體制改革，加大監(jiān)督力度，防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。事后監(jiān)督是對權(quán)力的運行結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)督。通過公示公開制度、績效考核制度、離任審計制度、責(zé)任追究制度的完善與落實，徹底追究和懲處以權(quán)謀私的腐敗行為，加大黨紀(jì)國法懲處的力度。在三個階段中，事前和事中監(jiān)督屬于預(yù)防性監(jiān)督，事后監(jiān)督屬于懲處性監(jiān)督。另一方面，針對過去重懲處輕預(yù)防的偏向，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實行“關(guān)口前移”，加大事前和事中監(jiān)督的力度，突出了預(yù)防監(jiān)督在反腐倡廉中的重要地位。

［1］《管子·水地》。

［2］李玉賦.反腐敗治本抓源頭的實踐與思考［J］.中國監(jiān)察，2004（1）：6.

［3］《論語·顏淵》。

［4］《論語·子路》。

［5］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.商務(wù)印書館，1961：154.

［6］張效廉.加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督確保權(quán)為民用［J］.http：//www.people.com.cn/GB/14576/14841/3075312.html.

［7］章育良，陳宗逾.廉政建設(shè)論——市場經(jīng)濟(jì)條件下廉政與反腐機(jī)制研究［M］.長沙：湖南人民出版社，1998.