□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

地方性法規(guī)緣何成擺設(shè)

□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

法律制定后，只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動(dòng)中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會(huì)秩序的構(gòu)造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設(shè)。

新聞背景：

2010年6月11日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在“百名法學(xué)家百場(chǎng)報(bào)告會(huì)”上介紹說，截至2010年4月底，我國(guó)現(xiàn)行有效法律有233部，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)約680部，地方性法規(guī)近9000部。她指出，這些看似抽象、簡(jiǎn)單的數(shù)字背后凝結(jié)著幾代人的努力，在我國(guó)制度建設(shè)方面有著重大歷史意義。

然而，有記者近日撰文指出，由于立法和執(zhí)法過程中的欠缺，再加上部分公民的認(rèn)識(shí)差距，不少地方性法規(guī)變成了擺設(shè)，有些從頒布施行開始就沒有真正得到過有效的執(zhí)行。

該記者指出，以廣東省出臺(tái)的幾部地方性法規(guī)為例便可窺視出地方性法規(guī)效力的尷尬。如《廣州市出租屋管理?xiàng)l例》中“暫住人員登記”條款、《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中“犬繩”條款、《廣州市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》中“拒載”條款、《廣州市公共汽車電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》中“降溫”條款等等均缺乏執(zhí)行度，形同虛設(shè)。

事實(shí)上，廣東地方性法規(guī)的尷尬并非獨(dú)有的現(xiàn)象。不少人士指出，中國(guó)的許多地方性法規(guī)有著“出臺(tái)快，忘記快”的弊病。

如何重塑地方立法，值得多方關(guān)注。

“有法不依”比“無法可依”更嚴(yán)重

□據(jù)報(bào)道，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、司法解釋涉及各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域，就其數(shù)量來說，應(yīng)是一個(gè)法制很健全的國(guó)家，甚至可能屬于世界上的“法律大國(guó)”之一。根據(jù)您的了解，是這樣嗎？

■從數(shù)字上來看，的確如此。改革開放30年，中國(guó)的法制建設(shè)從無到有，從點(diǎn)到面，從稚嫩到成熟，到目前應(yīng)該說是比較完備了。我接觸的很多外國(guó)法律學(xué)者也認(rèn)為，在形式上我國(guó)的立法已經(jīng)比較完備。特別是地方立法，近些年的發(fā)展非?？?。

□在地方性法規(guī)不斷產(chǎn)出的當(dāng)下，也有一些質(zhì)疑的聲音。近日有記者以廣東省為例撰文提出，不少地方性法規(guī)成了擺設(shè)。事實(shí)上，全國(guó)各地或多或少都存在這一現(xiàn)象。一邊是不斷出臺(tái)的地方性法規(guī)，一邊是越來越多被束之高閣的地方性法規(guī)。您怎樣來看這個(gè)問題？

■這說明了地方性法規(guī)缺少實(shí)效約束力。目前，地方在立法與執(zhí)法層面都存在一定的問題。如立法指導(dǎo)思想偏差、立法理念不夠先進(jìn)、公眾參與不足、立法技術(shù)過于落后等，還有就是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不足、執(zhí)法方式單一化等問題。

□不少人士認(rèn)為，“有法不依”的狀況比“無法可依”所造成的后果更為可怕和嚴(yán)重，“有法不依”還不如無法。您對(duì)此如何理解？

■“有法可依”卻“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”，使得法治公信力大打折扣。雖然在此出現(xiàn)問題的是地方立法，但是最終損害的是國(guó)家法制整體形象。

地方性法規(guī)的形同虛設(shè)，在一定程度上會(huì)使得其減弱甚至喪失權(quán)威，從而銷蝕人們本不成熟的法律信仰。這種“有法不依”、“有法不守”的狀態(tài)一旦形成后，如要改變這種狀況，其難度將比改變“無法可依”狀況的難度要大得多。

地方立法應(yīng)當(dāng)“少而精”

□近些年來，全國(guó)各地立法呈現(xiàn)出如火如荼的態(tài)勢(shì)。人們不禁會(huì)問，真的是每一部地方性法規(guī)都有制定的必要嗎？

■地方立法的首要任務(wù)，是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題，以及國(guó)家立法不可能解決的問題。也就是說，地方立法體現(xiàn)的是對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的“拾遺補(bǔ)缺”，重點(diǎn)解決地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中無法可依的問題，并把改革和發(fā)展的決策同地方立法結(jié)合起來。

□然而，目前的地方立法似乎有著“多多益善”的傾向，甚至出現(xiàn)小法抄大法，導(dǎo)致“三世同堂”、“四世同堂”的局面。對(duì)此，您能談?wù)効捶▎幔?/p>

■地方立法必須以立法法中“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”為出發(fā)點(diǎn)，而不能將立法工作予以定量化、數(shù)字化。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法調(diào)整范圍小、規(guī)范客體單一、針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

地方立法應(yīng)當(dāng)具有明顯的地方特色和可操作性，法規(guī)體例應(yīng)當(dāng)避免“大而全”或“小而全”，需要幾條就制定幾條，做到“少而精”或者“備而不繁”。堅(jiān)持不求“全”、只求適用的立法原則，做到簡(jiǎn)約而有效。

□目前，地方立法還有一種現(xiàn)象：只要社會(huì)上一出現(xiàn)某種問題，馬上就有呼吁相關(guān)立法的聲音出現(xiàn)。例如，對(duì)不孝行為、包二奶行為、在公交車上不給老人讓座行為等都要通過立法以戒之，試圖編織“恢恢法網(wǎng)”，以收“疏而不漏”之效。您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何看待？

■法律并不是越多越好，法治運(yùn)行的效果與法律的數(shù)量也并不必然地成正比例關(guān)系。事無巨細(xì)都要立法，必然導(dǎo)致地方人大與政府職能的擴(kuò)張，使得公權(quán)力對(duì)市民社會(huì)過度干預(yù)。同時(shí)，法繁擾民也將大大降低法的公信力，嚴(yán)重?fù)p害法制的權(quán)威和民眾對(duì)法的敬仰、崇尚和尊重。

從這個(gè)意義上講，立法機(jī)關(guān)要懂得“立法”，更要懂得“不立法”。比如，對(duì)需要又可以通過道德、規(guī)則、市場(chǎng)等其他社會(huì)規(guī)范自律解決的問題，地方立法應(yīng)當(dāng)退后或退出，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自由活躍發(fā)展留下應(yīng)有的空間。

□就您看來，地方立法應(yīng)當(dāng)秉持怎樣的理念？

■地方立法必須樹立科學(xué)的立法理念，摒棄“以政府為中心、以權(quán)力為本位”的觀念，樹立“以公眾為中心、以權(quán)利為本位”的“以人為本”的立法理念。同時(shí)，必須改變“重管理、輕服務(wù)”的觀念，摒棄法律工具主義。

□具體到實(shí)際的立法操作中，如何來體現(xiàn)“以人為本”？

■要從會(huì)議室走向現(xiàn)場(chǎng)，多深入基層、深入群眾，深入到生產(chǎn)生活第一線，由“閉門造法”向“開放立法”轉(zhuǎn)變。

在地方立法中，為進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與的積極作用，應(yīng)當(dāng)盡快建立起一套行之有效的公民參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公眾參與地方立法的熱情和積極性，使這一制度得到法律的規(guī)范和公眾的了解。

□近幾年來，從中央到地方都在實(shí)踐“開門立法”，立法的質(zhì)量和可操作性有了大幅的提升。您能評(píng)價(jià)一下嗎？

■地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時(shí)引入聽證制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方立法民主化具有積極意義。但是如何將公眾意見真正納入到立法決策程序，提高公眾在立法決策過程中的地位，尚有待于聽證制度的進(jìn)一步完善。

實(shí)踐中，多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)都比較重視立法的公眾參與，而且其吸納公眾意見的方式也逐漸多樣化，這些做法為我們擴(kuò)大立法活動(dòng)中的民主參與提供了許多經(jīng)驗(yàn)。

地方立法必須讓公民認(rèn)同

□目前，不少地方性法規(guī)并沒有得到很好執(zhí)行，法律的生命在于遵守，您能談?wù)効捶▎幔?/p>

■這是法律實(shí)效的問題。法律制定后，只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動(dòng)中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會(huì)秩序的構(gòu)造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設(shè)。

□怎么來看地方性法規(guī)的可操作性問題？

■目前的地方立法，規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，條文中大量用“及時(shí)”、“限期”、“按時(shí)”、“增強(qiáng)”、“加大”、“有關(guān)”等不確定語言。如對(duì)執(zhí)法主體的法律責(zé)任通常情況下就一條規(guī)定，即“違反本條例規(guī)定的，由有關(guān)行政主管部門責(zé)令限期改正，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以處罰”。一旦進(jìn)入操作階段，就會(huì)發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定變得不具體和模棱兩可，很難為執(zhí)法提供明確、清晰的依據(jù)。因此需要在立法技術(shù)上予以提升。

□也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公眾沒有自覺遵守是導(dǎo)致地方性法規(guī)被虛置的原因。對(duì)此，您是怎樣認(rèn)為的？

■法律的實(shí)施更多地取決于社會(huì)公眾對(duì)于立法價(jià)值的認(rèn)同程度，只有在人們對(duì)立法價(jià)值產(chǎn)生真正的認(rèn)同感和共鳴的時(shí)候，法律的規(guī)范才有可能轉(zhuǎn)化為人們的內(nèi)在需求，遵守法律、按照法律而生活，才有可能成為社會(huì)的一種自覺和習(xí)慣。

然而，在以部門利益和地方利益為核心的立法動(dòng)機(jī)的指導(dǎo)下，在立法機(jī)關(guān)“獨(dú)自擔(dān)綱”的立法程序的操作下，相當(dāng)多數(shù)量的法規(guī)價(jià)值是不能夠與社會(huì)價(jià)值相契合的，這些法規(guī)自然難以得到公眾的自覺遵守。

□在實(shí)施過程中，一些執(zhí)法部門沒有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，導(dǎo)致這些法規(guī)成了“聾子的耳朵”。執(zhí)法與監(jiān)管的不到位，使得法律喪失了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。您認(rèn)為原因在哪？

■再好的法規(guī)，如果忽視了執(zhí)法者的規(guī)避能力和虛置可能，最終都可能會(huì)落得這樣的結(jié)果。當(dāng)然，我們不能要求立法者全知全能，預(yù)見到所有規(guī)避法規(guī)的可能，也不能在豐富微妙的漢語詞匯中窮盡各種說法，更不能頻繁修改剛制定的法規(guī)。

最重要的是立法者在立法之初，就應(yīng)當(dāng)有防范執(zhí)法者的意識(shí)，即使不能窮盡各種規(guī)避的可能，也必須為日后的解釋和司法機(jī)關(guān)適用法律預(yù)留足夠空間。

尤其在法規(guī)實(shí)施過程中，要針對(duì)出現(xiàn)的各種新問題，及時(shí)作出立法解釋和必要的回應(yīng)，而不是任由執(zhí)法者自行解釋和適用。

（王濤：中國(guó)人民大學(xué)博士，憲法學(xué)專業(yè)。主要研究方向：比較憲法。）