周培萍

(河南科技學(xué)院人文學(xué)院,河南新鄉(xiāng)453003)

我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及對策研究

周培萍

(河南科技學(xué)院人文學(xué)院,河南新鄉(xiāng)453003)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè),失地農(nóng)民不斷增加,失地農(nóng)民突出的問題主要體現(xiàn)在失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活困難。農(nóng)民的社會保障沒有著落,現(xiàn)有的醫(yī)療和養(yǎng)老制度不能解決失地農(nóng)民的保障問題,再加上失地農(nóng)民就業(yè)受阻,不僅使失地農(nóng)民生活困難,而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機(jī)。特別是新近出現(xiàn)的失地農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境的惡劣和居住生態(tài)環(huán)境的變化,這些問題,需要從法律層面建立關(guān)于失地農(nóng)民法律保障措施,完善土地征用制度、土地征用預(yù)測和評估制度,全方位的保障失地農(nóng)民的利益。

失地農(nóng)民;現(xiàn)狀及問題;對策

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及突出的問題分析

城市化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化過程中必不可少的階段。但是隨著城市化進(jìn)程的加快,伴隨而來的是新一輪的“圈地?zé)帷?“圈地?zé)帷钡谋澈?則是數(shù)千萬“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”的失地農(nóng)民。在犧牲自己祖輩賴以謀生的土地并為整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)之后,失地農(nóng)民自身的生存狀況卻日趨惡劣,根本利益得不到有效保障。

(一)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

1.失地農(nóng)民的就業(yè)困境。失地農(nóng)民的實際就業(yè)情況來看,客觀上存在著就業(yè)難的問題。現(xiàn)代企業(yè)需要有一定知識和勞動技能的工人,失地農(nóng)民大多缺乏文化知識和勞動技能,競爭意識,思想觀念落后保守,大多只能從事技術(shù)含量低、操作簡單、收入微薄的工作。盡管政府在征地之前與企業(yè)簽定了一定比例的失地農(nóng)民用工協(xié)議,但多數(shù)農(nóng)民還是無法適應(yīng)企業(yè)的管理制度和工作技能的要求,只好下崗。就業(yè)不穩(wěn)定,缺乏就業(yè)政策,再加上金融危機(jī),就業(yè)環(huán)境受到很大影響,對失地農(nóng)民更是雪上加霜。

2.失地農(nóng)民的醫(yī)療保障面臨困境。失地農(nóng)民已經(jīng)喪失了土地所帶來的保障,但卻無法享受與城市居民相同的社會保障,醫(yī)療等生活保障問題都是由農(nóng)民自己解決的,效果往往很不理想。雖然農(nóng)村醫(yī)療保險制度在不斷的改進(jìn),但對于失地和半失地農(nóng)民來說,現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療保險制度仍然解決不了失地農(nóng)民的醫(yī)療問題。政府盡管也認(rèn)識到這一問題,并大力推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革。但由于起點低,大病醫(yī)療僅報30%。這對于動輒數(shù)萬元住院治療費的失地農(nóng)民來講無疑是杯水車薪。

3.失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險亟待解決。養(yǎng)老保險制度是我國社會保障體系的一個重要組成部分,由于目前我國土地征用普遍實行政府行為,往往群眾利益得不到有效維護(hù),失地農(nóng)民的土地商品使用價值不能得到充分體現(xiàn),失地農(nóng)民所得賠償、補償不但要解決當(dāng)前生活、購置房屋所需,還要解決今后養(yǎng)老問題。從各地情況看,失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一樣的社會保障,成為一個邊緣群體。

4.失地農(nóng)民將面臨新的危機(jī)——子女受教育問題。由于失去土地,大部分失地農(nóng)民居住在城市邊緣,有的與城市居民居住在一起。由于教育資源的配置,這樣失地農(nóng)民的子女將和城市居民的子女享受相同的教育資源,而這些教育資源的享有是以高昂的教育費用的支出為前提的。當(dāng)今社會發(fā)展客觀要求高素質(zhì)人才,因此上大學(xué)受高等教育成為必然。失地農(nóng)民隨之而來的就是子女受教育問題,面對巨額教育支出,失地農(nóng)民一籌莫展,困難重重。

(二)失地農(nóng)民面對的新的突出性問題

失地農(nóng)民的工作環(huán)境惡劣。據(jù)調(diào)查,被征用的土地大部分用來興辦企業(yè),特別是在縣鎮(zhèn)周邊地區(qū),由于這些企業(yè)往往只重視經(jīng)濟(jì)效益,而忽視了環(huán)境問題。所以這些企業(yè)的職工勞動環(huán)境惡劣,污染嚴(yán)重,沒有基本的勞動安全保障措施,嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的健康。

同時,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,近年來對城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,那些污染嚴(yán)重而又不適宜在城市中發(fā)展的工業(yè)都向城市周邊轉(zhuǎn)移,有的甚至在失地農(nóng)民的生活區(qū)建立垃圾處理廠,失地農(nóng)民因為失去土地,生活區(qū)域變小,生態(tài)凈化能力小,周邊企業(yè)造成的空氣污染、水污染和固體廢物污染非常嚴(yán)重,使他們的居住環(huán)境日益惡化。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民法律保障機(jī)制的必要性

“以人為本,構(gòu)建和諧社會”,是我國的重要方針政策,三農(nóng)問題又關(guān)涉國家和社會的穩(wěn)定,所以對于失地農(nóng)民的問題必須引起高度的重視。

(一)弱勢群體權(quán)利保障的需要

從法律自身的角度來看,保護(hù)弱勢群體本質(zhì)上就是憲法和法律的公平平等原則的體現(xiàn),也是對法律的正義本質(zhì)的具體實行。未成年人、老年人、殘疾人、婦女、失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動者、從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)村勞動者是社會性弱勢群體的主要組成部分。楊瑞勇先生認(rèn)為：弱勢群體最易成為社會的不安定因素,如果不加以及時解決或者處理不當(dāng),就會使社會矛盾激化,甚至引發(fā)社會動蕩和倒退。失地農(nóng)民的生活狀態(tài)雖然在短期內(nèi)有明顯的提高,但從長期來講,他們的生活狀態(tài)可能會有達(dá)不到社會認(rèn)可最基本標(biāo)準(zhǔn)的隱形風(fēng)險。所以失地農(nóng)民是隱形弱勢群體。

(二)農(nóng)村穩(wěn)定的需要

三農(nóng)問題是關(guān)系到國家和社會穩(wěn)定的重要問題。走城市化的發(fā)展道路是解決中國三農(nóng)問題的根本出路。城市化對中國農(nóng)民來講,應(yīng)該是陽光雨露而非黑暗陰影。農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然,也是時代進(jìn)步的需求。城市化的根本目的應(yīng)該是有利于農(nóng)民富裕,而非造成大批農(nóng)民失地失業(yè);應(yīng)當(dāng)是有利于縮小城鄉(xiāng)差距,而不是擴(kuò)大社會不公。三無的失地農(nóng)民對農(nóng)村和社會的穩(wěn)定至關(guān)重要。河北定州“6.11”襲擊事件(2005年6月13日《新京報》)就為我們敲響了警鐘。為此,國家和政府應(yīng)該不斷調(diào)整自身的決策方式和政府職能,建立失地農(nóng)民的法律保障機(jī)制,充分重視和保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

(三)構(gòu)建和諧社會的需要

黨的十六屆四中、五中全會明確提出把落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會作為全黨、全社會今后發(fā)展的總體思路和工作任務(wù)。落實科學(xué)發(fā)展觀就必須使人與自然、人與社會、人與人的相互關(guān)系符合社會發(fā)展自然規(guī)律,從而實現(xiàn)人與自然、人與社會、人與人的和諧共處。但作為農(nóng)村與城鎮(zhèn)邊緣化的中間人群,失地農(nóng)民失去賴以生存的土地后,雖然居住在城區(qū),但其身份并未完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?還不能享受到城市居民的相關(guān)待遇。構(gòu)建和諧社會,建立社會主義新農(nóng)村,就必須要重視并解決失地農(nóng)民會出現(xiàn)的各種問題,所以,建立全方位的失地農(nóng)民的法律保障機(jī)制是構(gòu)建和諧社會的需要。

三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的措施

(一)對失地農(nóng)民進(jìn)行適時的思想引導(dǎo),破除失地農(nóng)民“等、靠、要”思想,增強(qiáng)自謀生路的意識

失地農(nóng)民普遍在思想認(rèn)識上對征地和拆遷工作存在兩面性。一方面,他們認(rèn)為征地和拆遷是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變的必然過程;另一方面,他們又認(rèn)為政府征占了農(nóng)民賴以生存的土地,政府就應(yīng)該保證失地農(nóng)民生活水平不降低,政府就應(yīng)該給他們解決工作,提供就業(yè)崗位。由此可見失地農(nóng)民對政府的依賴性太強(qiáng),坐等政府解決就業(yè),而忽視了自身的努力。對此,政府應(yīng)當(dāng)從思想上引導(dǎo),采取相應(yīng)的政策措施,建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度,除去合理支付貨幣補償以外,還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo),組織勞務(wù)輸出,加大培訓(xùn)力度,提高勞動者素質(zhì)和技能,為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。積極引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,破除“等、靠、要”思想,增強(qiáng)自謀職業(yè)參與市場競爭的自覺性,積極主動地融入市場,參與市場競爭獲得就業(yè)崗位。

(二)建立必要的土地征用預(yù)測機(jī)制,用預(yù)測機(jī)制的介入對失地農(nóng)民進(jìn)行事前保護(hù)

很多的土地征用并非為了公共利益,而是成了政府獲得經(jīng)濟(jì)利益的手段,完全忽視了土地被征用后的農(nóng)民的生存問題。農(nóng)民對土地被征用沒有清醒的認(rèn)識,盲目或被動失去土地后,生活困難。土地被征用后,很多問題的出現(xiàn),不僅使農(nóng)民陷入困難,土地征用的效果也不理想。這些問題的出現(xiàn),都是由于政府的盲目行為,沒有對土地征用的后果進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測。土地征用涉及眾多問題,農(nóng)民的生存,經(jīng)濟(jì)的增長,社會的穩(wěn)定,環(huán)境的保護(hù)等等。而不能為了政府或者某些領(lǐng)導(dǎo)人的政績而進(jìn)行盲目的建設(shè)。近幾年,政府只看重某些利益,對于土地征用后的問題卻忽視了。所以,必須建立土地征用的預(yù)測機(jī)制,由政府相關(guān)部門承擔(dān)土地征收征用相關(guān)問題的調(diào)查和論證,并實行政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。只有在政府和農(nóng)民有能力解決征地后可能會出現(xiàn)的各種問題的基礎(chǔ)上,才能進(jìn)行征地。土地征用預(yù)測機(jī)制是對失地農(nóng)民進(jìn)行事前保護(hù)的重要途徑,也是減少盲目征地的有效途徑。土地征用預(yù)測制作為土地征用的必要程序,由政府(和開發(fā)商)做出預(yù)測報告書并對農(nóng)民進(jìn)行宣傳,告知農(nóng)民有關(guān)土地征用的各種政策和內(nèi)容,以及農(nóng)民所具有的權(quán)利,使農(nóng)民對失地后的后果有清醒的認(rèn)識,并早日轉(zhuǎn)變思想,在政府的幫助下創(chuàng)造自身的美好生活。

(三)完善相關(guān)法律,填補失地農(nóng)民法律保障制度的缺失

我國沒有專門關(guān)于失地農(nóng)民的法律保護(hù)制度,而對失地農(nóng)民影響最大的是土地征用制度。我國現(xiàn)行的《土地管理法》于1998年頒布實施,根據(jù)該法規(guī)定,土地征用程序是用地預(yù)審——征地審批——征地公告——補償?shù)怯洝a償方案公告——供地(發(fā)出用地批文或批準(zhǔn)書)。從理論上看,此種程序較為合理,但實際調(diào)查證明這樣的程序出現(xiàn)了很多問題,這種程序繁瑣、報件復(fù)雜、耗時過長,關(guān)聯(lián)部門多、涉及金額大,存在管理混亂、效率不高等問題,所以很多根本就不按此程序來。征地過程中沒有農(nóng)民參加,既帶來農(nóng)民的失望,又為集體干部濫用職權(quán)提供了機(jī)會。征地前雙方缺乏協(xié)商,多數(shù)情況下,農(nóng)民只是簡單的被告知哪些地被征用了,目的是什么,他們能得到多少補償。沒有提前公告,沒有賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)、參與權(quán)甚至上訴權(quán)?，F(xiàn)行的土地補償方式是采取一次性的貨幣方式進(jìn)行土地補償,補償標(biāo)準(zhǔn)過低,將農(nóng)民排除在土地增值收益的分配體系之外,對其未來生活缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃考慮。

(四)建立征地用途評估責(zé)任機(jī)制,維護(hù)失地農(nóng)民的工作環(huán)境和居住環(huán)境

各地在制定失地農(nóng)民的保護(hù)措施時,只重視失地農(nóng)民的生活和社會保障問題,而忽略了失地農(nóng)民的生活環(huán)境問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城市的污染開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,再加上農(nóng)民的環(huán)保意識不強(qiáng),很多只注重眼前利益。隨著征地的步伐的加快,農(nóng)村的面積越來越小,農(nóng)民的生活范圍減小,農(nóng)村的生態(tài)凈化能力也越來越小。一直讓人們向往的空氣清新的農(nóng)村正面臨著嚴(yán)重的污染。農(nóng)民失去的土地成了污染源的產(chǎn)生地。造紙、印染、電鍍、化工、建材、選礦、垃圾處理等企業(yè)緊鄰失地農(nóng)民的生活區(qū),大部分失地農(nóng)民在這些企業(yè)里工作,由于技術(shù)的落后,廢物處理能力差,生產(chǎn)的衛(wèi)生安全防范措施不到位,導(dǎo)致了失地農(nóng)民工作環(huán)境惡劣。長期如此,必然損害農(nóng)民的身體健康。這些都是失地農(nóng)民面臨的新的問題,我們必須要認(rèn)識到。如果讓這些企業(yè)來承擔(dān)改善環(huán)境的責(zé)任,必將影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,使小企業(yè)無法承受,而政府如果不管,給農(nóng)民的利益又造成很大的損害。關(guān)閉企業(yè),又會牽涉很多的法律問題和糾紛。這些問題的出現(xiàn)都是因為政府對商業(yè)用地的征用只看到了經(jīng)濟(jì)效益,而沒有看到征地用途會帶來什么樣的后果,有些造成的損失是無法彌補的。所以,對征地用途的論證是在征地過程中必須要慎重的。建立征地用途評估制能夠杜絕亂征地的現(xiàn)象,也就能夠很好的保護(hù)農(nóng)民的利益。征地用途評估責(zé)任機(jī)制對土地的用途要進(jìn)行嚴(yán)格的論證,對土地使用的后果進(jìn)行評估,對土地使用的利弊進(jìn)行分析,對于興建污染嚴(yán)重的企業(yè)要堅決不批準(zhǔn),對有一定污染的企業(yè)要由企業(yè)來承擔(dān)治理污染、改善環(huán)境的費用。政府必須在具備征地用途評估可行報告書的情況下才能批準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃,并且實行政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,由政府來承擔(dān)征地用途評估的任務(wù),并向農(nóng)民進(jìn)行公示,以便于農(nóng)民隨時進(jìn)行監(jiān)督。只有這樣才能真正使我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)良性發(fā)展,使農(nóng)民脫離土地后能健康的生活。

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周培萍(1977-),女,碩士,河南科技學(xué)院人文學(xué)院講師,主要從事民商法學(xué)研究。