陳祖芬

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檔案開放政策理論與實(shí)踐現(xiàn)狀及學(xué)者的責(zé)任

陳祖芬

莆田學(xué)院中文系

20世紀(jì)50年代以后，公民“信息權(quán)”的概念被提出，檔案開放政策成為實(shí)踐界與理論界共同的關(guān)注熱點(diǎn)。迄今已有兩屆國際檔案大會(huì)的中心議題、至少5屆國際檔案圓桌會(huì)議的主題與檔案開放有直接關(guān)系。學(xué)者們在檔案開放政策的醞釀、制定、貫徹執(zhí)行的過程中發(fā)揮著作用，形成了大量有價(jià)值的理論研究和實(shí)踐成果。

1 檔案開放政策理論現(xiàn)狀

檔案開放政策理論研究的特點(diǎn)是：基本沒有對立的觀點(diǎn)；部分觀點(diǎn)論述得較為充分，達(dá)成共識(shí)；部分觀點(diǎn)由個(gè)別學(xué)者提出，論述尚不充分，值得進(jìn)一步探討。

1.1 相關(guān)概念表述

這主要表現(xiàn)為國內(nèi)與國外的區(qū)別。“檔案開放”一詞中的“公開”、“開放”，各國學(xué)者的文字表述不一：國外多數(shù)國家用信息“自由(freedom)”一詞，有時(shí)也用“公開”、“開放”(open)、“獲取”（access）等，這反映出不同國家法律文化背景的細(xì)微差異?！白杂伞彼胤从车氖切畔⑸暾堈叩闹饔^權(quán)利,“獲取”強(qiáng)調(diào)的是得到信息的客觀結(jié)果,而“公開”強(qiáng)調(diào)的是政府機(jī)關(guān)的主動(dòng)義務(wù)[1]。不過這些不一致并不影響實(shí)際運(yùn)用。

1.2 檔案開放政策的背景和必要性

國家政治民主化是檔案開放政策研究的背景。米歇爾·迪香在RAMP關(guān)于開放利用問題的一份調(diào)研報(bào)告中指出，檔案是可利用性概念的提出是一次理論變革，公民信息權(quán)應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)[2]；學(xué)者們大多認(rèn)為，開放檔案是鞏固公民權(quán)利的需要，也是建立透明公開政府的必然要求。在我國，不同時(shí)代的檔案學(xué)者吳寶康、劉國能、陳永生，馬素萍等都認(rèn)為，公民有權(quán)利用開放檔案，檔案開放意義深遠(yuǎn)。張?zhí)鹛鹁蛯ｉT對檔案開放主體的權(quán)利進(jìn)行了研究，指出公民權(quán)利意識(shí)淡薄是阻礙檔案開放持續(xù)發(fā)展的原因之一[3]。檔案開放研究的必要性毋庸置疑。

1.3 檔案開放原則

多數(shù)學(xué)者同意“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。日本學(xué)者M(jìn)asaya Shiomitu先生在國際檔案理事會(huì)東亞分會(huì)第五屆全體會(huì)議上指出了檔案“基本利用原則”和“關(guān)于公眾利用的例外原則”，并指出其原則與檔案開放一致[4]?！皺n案自由利用原則的目標(biāo)是:檔案開放的范圍應(yīng)最大化，檔案保密的范圍應(yīng)最小化——以公開為原則，不公開為例外”[5]。姜之茂也認(rèn)為：“既然政府信息以公開為原則,不公開為例外”,檔案也應(yīng)“完全可以”“以開放為原則、不開放為例外，且應(yīng)以“至少自形成之日起滿三十年的檔案應(yīng)以開放為原則”[6]?！墩畔l例》中體現(xiàn)的自由使用原則已經(jīng)可以明確地說明檔案學(xué)者與政府的意愿是一致的。然而，在檔案開放實(shí)踐中，這個(gè)原則的執(zhí)行卻困難重重，多數(shù)檔案處于封閉狀態(tài)，事與愿違。檔案開放政策如何更有效地體現(xiàn)這一原則尚值得探討。

1.4 檔案開放期限

學(xué)者們對檔案開放期限（由于檔案開放范圍大多以開放期限界定，有些學(xué)者在討論檔案開放的范圍時(shí)也用檔案開放期限表示）質(zhì)疑較多。在本世紀(jì)初許多學(xué)者曾對《檔案法》規(guī)定的30年開放期限提出過質(zhì)疑。近年來，很多學(xué)者認(rèn)為這與政府信息公開期限有矛盾，紛紛提出原則性建議。楊霞指出：“檔案開放期限應(yīng)該只針對不開放的檔案而言，并根據(jù)其內(nèi)容有區(qū)別地劃定開放期限，不宜采用30年‘一刀切’的方法[7]?！边@個(gè)觀點(diǎn)具有一定代表性，周漢華、陳永生、潘連根、秦珂等人都有類似的論述，趙力華（2008）還專門以《對我國三十年檔案開放期限的反思》為題進(jìn)行過討論。然而，在檔案開放期限與哪些因素有關(guān)、如何區(qū)別對待不同種類和內(nèi)容的檔案開放期限等問題上，尚有較大的研究空間。

1.5 檔案開放中的例外

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為從立法上看，檔案開放的例外應(yīng)包括：國家安全秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人信息（個(gè)人數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私）。如何在檔案開放中保護(hù)“例外信息”的安全成為一大難題。其中，檔案開放與公民個(gè)人信息關(guān)系問題涉及民生，令人關(guān)注。但是這項(xiàng)研究目前尚難以令人滿意，病歷檔案、人事檔案、信用檔案管理中個(gè)人隱私被泄露的事件時(shí)有發(fā)生。尤其是信息安全技術(shù)尚待完善的今天，如何在檔案開放中保護(hù)個(gè)人信息安全也成為關(guān)注點(diǎn)。丹麥學(xué)者奧而森指出“新技術(shù)給個(gè)人隱私保護(hù)帶來了潛在的危險(xiǎn)”，檔案部門作為數(shù)據(jù)管理者在數(shù)據(jù)的利用及準(zhǔn)確性問題上應(yīng)當(dāng)盡到義務(wù)[8]。在新技術(shù)環(huán)境下，如何通過政策與立法切實(shí)保證個(gè)人信息的安全，同時(shí)又不違背信息公開原則值得進(jìn)一步探討。

1.6 其它有價(jià)值的觀點(diǎn)

在檔案開放研究中，還有很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。李揚(yáng)新（2007）提出：應(yīng)當(dāng)公示檔案開放工作內(nèi)容和程序、開拓檔案開放方式方法；周毅（2006）探討了現(xiàn)行文件公開方法體系結(jié)構(gòu)，為便于“隨時(shí)開放“創(chuàng)造條件，檔案開放鑒定應(yīng)隨時(shí)進(jìn)行。周甜甜（2007）認(rèn)為可將開放鑒定納入歸檔環(huán)節(jié)，在具體判斷每份文件保管期限的同時(shí)，確定文件保密等級。遺憾的是，其中的不少觀點(diǎn)并沒有得到持續(xù)研究，深度還不夠。

2 檔案開放政策實(shí)踐現(xiàn)狀

實(shí)踐成果是理論研究的結(jié)晶，檔案開放政策制定的實(shí)踐情況是：檔案開放政策最早在18世紀(jì)末法國檔案工作改革中提出。1966年，美國頒布《信息自由法》，并在當(dāng)年的國際檔案大會(huì)上提出“向大眾而不僅僅是政府及其追隨者開放檔案”的倡議，推進(jìn)了各國檔案開放政策的出臺(tái)。

2.1 世界檔案開放政策實(shí)踐成果

目前，全世界檔案開放政策的表現(xiàn)形式大體有三種：一是頒布專門的檔案利用或開放法規(guī)（如法國、日本、加拿大、澳大利亞）；二是將檔案開放政策納入該國的政府信息公開法規(guī)體系中配合使用（如美國、挪威、瑞典），三是直接用信息自由法代替檔案開放政策（如墨西哥、牙買加）。根據(jù)美國freedominfo網(wǎng)站公布的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，到2006年7月全世界已有69個(gè)國家擁有政府信息公開法規(guī)[9]。2006年7月至今，該網(wǎng)站只在2007年5月長篇報(bào)道了中國《政府信息公開條例》的消息。這說明至今世界上至少有70個(gè)國家已擁有政府信息公開法。在信息公開環(huán)境中，世界檔案開放政策正走向成熟。

2.2 我國檔案開放政策實(shí)踐成果

從國內(nèi)看，1980年5月19日，中共中央書記處召開第21次會(huì)議，作出了開放歷史檔案的重要決定，這是我國首次明確出臺(tái)檔案開放政策；1987年頒布，1996年修訂的《檔案法》的第十九條和1990年頒布、1999年修訂的《檔案法實(shí)施辦法》有了檔案開放的具體規(guī)定，沿用至今。我國首次出臺(tái)的檔案開放政策是1980年“開放歷史檔案”的決定；1987年頒布的《檔案法》和1990年頒布的《檔案法實(shí)施辦法》中有了檔案開放的法律規(guī)定。對于檔案公開中的例外問題，各國大多在國家安全法、保密法、商業(yè)秘密法中予以規(guī)定。美、日、加等國已出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)法，我國也即將出臺(tái)《個(gè)人信息保護(hù)法》。在現(xiàn)行文件公開方面，包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家都能做到及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)、檔案館的現(xiàn)行文件利用中心等為公眾提供現(xiàn)行文件查閱服務(wù)。

3 學(xué)者的責(zé)任

隨著我國《政府信息公開條例》的實(shí)施，被列為首位政府信息法定查閱場所的檔案館承擔(dān)起了政府信息公開的重要使命。檔案學(xué)者們在檔案開放的必要性、概念及原則方面已達(dá)成一定共識(shí)，建立了一定的理論范式，但具體的理論研究還不夠深入、細(xì)化，實(shí)證研究也相對欠缺；實(shí)踐上還缺少較為完善的檔案開放政策體系。就我國而言，檔案開放政策已漸漸不能適應(yīng)政府信息公開形勢，急需進(jìn)行包括檔案開放原則、主體、范圍、方式、程序、監(jiān)督保障等問題在內(nèi)的全面調(diào)整。因此，我國檔案學(xué)者的職責(zé)是：適應(yīng)政府信息公開環(huán)境，借鑒國外，立足本國，關(guān)注公民合理需求，制定出合適的檔案開放政策。具體可以通過對國際上政府信息公開和檔案開放工作開展得較好的北美、西北歐、東亞、澳大利亞各國的相關(guān)政策進(jìn)行比較研究，找出我國的差距；再選取國內(nèi)若干地區(qū)作為調(diào)查對象進(jìn)行實(shí)證研究，利用統(tǒng)計(jì)資料、問卷和訪談?wù){(diào)研等方式獲得樣本地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)、案例，從失敗案例中研究現(xiàn)有檔案開放政策的內(nèi)部問題和外部約束，從成功案例中研究可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。最終目的是針對中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，對檔案開放政策涉及到的各種問題進(jìn)行理論分析，并提出若干政策建議，尋找檔案開放與控制的平衡點(diǎn)，構(gòu)建適合我國國情的檔案開放政策框架模型。其中，研究重點(diǎn)是比較研究、國內(nèi)實(shí)證研究和對策研究。同時(shí)，還要注重理論研究與政策實(shí)踐的緊密結(jié)合。

[1] 周漢華.起草《政府信息公開條例》(專家建議稿)的基本考慮[J].法學(xué)研究,2002,(6):75-97.

[2] 米歇爾·迪香.開放、利用和傳播檔案信息的障礙的調(diào)研報(bào)告[A]//中國檔案學(xué)會(huì)外國檔案學(xué)術(shù)委員會(huì).《文件與檔案管理規(guī)劃》報(bào)告選編[M].北京:中國檔案出版社,1990,215-275.

[3] 周甜甜.公民與檔案開放主體權(quán)利不對稱引發(fā)的思考[J].檔案管理, 2008,（1）:40-41.

[4] Masaya Shiomit.日本國家檔案館歷史檔案的利用原則[J].外國檔案動(dòng)態(tài),2001,(12):27.

[5] 吳文革,馬仁杰.論檔案開放的原則[J].檔案學(xué)通訊,2004,（4）:72-75.

[6] 姜之茂.檔案開放的再認(rèn)識(shí)[J].檔案學(xué)通訊,2005,（2）:4-8.

[7] 楊霞. 從政府信息公開的視角檢視我國檔案法規(guī)[J].北京檔案,2004,（9）:17-19.

[8] [丹]奧而森.電子時(shí)代的發(fā)展趨勢——保護(hù)隱私,數(shù)據(jù)利用與檔案工作[J].外國檔案動(dòng)態(tài),2000,（3）:14-19.

[9] David Banisar.Freedom of Information Around the World 2006A Global Survey of Access to Government Records Laws.[2009-02-12].http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2006.doc.