王 健

2010年6月12日國務院常務會議原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

四類主體功能區(qū)的生態(tài)保護區(qū),特別是限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護區(qū),其主要功能是推進生態(tài)建設,修復和保護生態(tài)。在生態(tài)保護區(qū)內,經(jīng)濟發(fā)展受到限制,居民收入增加和生活水平提高受到制約,這就需要政府管理體制創(chuàng)新,解決生態(tài)保護區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設的矛盾,促進主體功能區(qū)建設。

生態(tài)保護區(qū)的現(xiàn)實難題

1.“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難抉擇

四類功能區(qū)的生態(tài)保護區(qū),特別是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護區(qū),大多處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),地方政府一方面要保護環(huán)境,另一方面要解決經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活問題,面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y困境。這些地區(qū)群眾致富自然要利用本地資源優(yōu)勢,但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了發(fā)展的基礎。

2.以GDP為政績指標,忽略環(huán)境保護

以GDP作為考核地方領導的指標,處于生態(tài)保護區(qū)內的地方政府必然追求GDP,紛紛設立開發(fā)區(qū),競相提供優(yōu)惠條件,招商引資。在環(huán)保方面,地方政府往往對于引進的企業(yè)放寬環(huán)保要求,從而導致引資門檻降低,一批產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在經(jīng)濟欠發(fā)達的生態(tài)保護區(qū)落戶。

3.生態(tài)補償主體單一

中央政府是補償主體。從目前我國生態(tài)補償?shù)呢斦D移支付方式看,縱向轉移支付占絕對主導地位,即以中央對地方的財政轉移支付為主,缺乏橫向轉移補償機制。我國生態(tài)服務的提供者大多集中在西部,而生態(tài)服務的受益者大多集中在東中部,生態(tài)服務提供者和受益者在地理范圍上的不對應,導致西部生態(tài)服務提供者無法得到合理補償,形成“少數(shù)人負擔,多數(shù)人受益”,“上游地區(qū)負擔,下游地區(qū)受益”,“貧困地區(qū)負擔,富裕地區(qū)受益”的不合理局面。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。

4.生態(tài)補償管理部門多且效率低下

生態(tài)補償體制部門色彩強烈,補償管理部門多元化。生態(tài)保護管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門,這些部門主導著生態(tài)保護政策的制定和執(zhí)行,生態(tài)補償實際上成為以“部門主導”的補償。以部門為主導的生態(tài)補償,責任主體不明確,缺乏明確的分工,管理職責交叉,在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力,資金使用不到位,生態(tài)保護效率低,造成生態(tài)保護與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象:一是部門補償多,生態(tài)保護區(qū)農(nóng)牧民得到補償少;二是物資、資金補償多,扶持生態(tài)保護區(qū)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉換補償少,輸血多,造血功能弱;三是直接向生態(tài)建設補償多,支持經(jīng)濟發(fā)展、扶貧補償少。

建立多種機制

1.實施分類政績考核機制

根據(jù)主體功能區(qū)定位,中央政府對不同功能區(qū)確定有差別的政績指標體系。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實行生態(tài)保護和修復優(yōu)先的績效評價,主要評價水質、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態(tài)環(huán)保指標等,少考核或不考核GDP指標。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)要建立以市場價值為導向的國土資源評估、考核管理系統(tǒng),改變GDP崇拜的單一指標的績效考核辦法,形成以國土資源利用率為核心的、經(jīng)濟與社會發(fā)展綜合考核指標體系。

2.建立生態(tài)補償長效機制

建立生態(tài)補償長效機制,讓生態(tài)保護區(qū)居民分享全國經(jīng)濟社會發(fā)展的成果,培育生態(tài)保護區(qū)的造血功能,在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的同時,構建和諧社會。

1建立健全生態(tài)保護的財政轉移支付制度。在財政轉移支付項目中增加給生態(tài)保護區(qū)的補償科目,用于國家級自然保護區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設補償、對西部生態(tài)退化嚴重區(qū)域恢復補償?shù)取?/p>

2國家對生態(tài)保護省份實行政策傾斜,增加對生態(tài)保護省份環(huán)境治理和保護的專項財政撥款,以及財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。對因保護生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收,應作為計算財政轉移支付資金分配的一個重要因素。

3逐步構建以政府財政為主導,社會捐助、市場運作為輔助的生態(tài)保護補償基金。

4開征生態(tài)保護稅,保證生態(tài)補償資金有長期穩(wěn)定的來源。開征新的統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護稅,建立以保護環(huán)境為目的的專門稅種,同時,完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收支出政策。征收“碳稅”,通過轉移支付將碳稅轉移給生態(tài)保護區(qū)。

3.將財政轉移支付橫向補償縱向化

建立地方政府間的橫向財政轉移支付制度。根據(jù)“提供者收費,受益者付費”的原則,明確四類功能區(qū)的定位、保護的責任和補償?shù)牧x務。讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)政府向提供生態(tài)保護的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進行財政轉移支付,以橫向財政轉移改變四大功能區(qū)之間既得利益格局,實現(xiàn)區(qū)際公共服務基本均等化,縮小四大功能之間經(jīng)濟差距和居民收入差距。

在建立橫向財政轉移支付制度的初期,需要橫向補償縱向化。就現(xiàn)在行政管理體制而言,財政資金橫向轉移補償機制實際操作起來非常復雜。由于每個功能區(qū)都可能涵蓋多個同一級別的政府,每個同一級別的政府又下轄多個層級的政府,因此,政府之間的財政資金橫向轉移將形成一個極為復雜的網(wǎng)絡,政府行政級別越低,網(wǎng)絡越復雜。這樣導致轉移支付標準、數(shù)量都難以確定。

橫向補償縱向化,是在中央確定橫向補償標準后,將優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的補償資金統(tǒng)一上繳給中央政府,由中央財政通過縱向轉移支付將橫向生態(tài)補償資金撥付給限制和禁止開發(fā)區(qū)政府。

調整行政規(guī)劃

1.以生態(tài)保護區(qū)為中心設置新的市

現(xiàn)在生態(tài)保護區(qū)大都由多個縣市政府共管,在徹落實中央環(huán)保政策、制定和執(zhí)行地方環(huán)保政策的過程中,市縣政府之間、各縣政府之間協(xié)調工作量大、協(xié)調工作困難。

以生態(tài)保護區(qū)為中心設新的市,將生態(tài)保護區(qū)內原分屬不同地市縣劃歸新設立的市。由新設立的市履行生態(tài)環(huán)境保護和公共服務職能,可以有效地改變政出多門、交叉、扯皮、行政效率低下等現(xiàn)象,縮小同層級和不同層級政府之間制定、執(zhí)行環(huán)保政策的差異,減少不同屬地政府之間執(zhí)行環(huán)保政策的摩擦,有利于生態(tài)保護區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行中央政府和省政府環(huán)保政策,顯著地降低行政成本,提高的行政管理效率和環(huán)保資金使用效率。

2.改變行政區(qū)劃和行政管理體制,撤市改局

對地廣人稀的生態(tài)保護區(qū),撤市改局由新設立的“局”統(tǒng)籌生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)保護、自然資源保護、旅游資源開發(fā)利用和提供公共服務等職能。

“局”的資金來源是中央的縱向轉移支付、橫向轉移縱向化的轉移支付和省級財政直接撥款,有穩(wěn)定的財政資金支持其履行職能,從源頭上清除了以優(yōu)惠政策招商引資導致的環(huán)境污染,也消除了產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在生態(tài)保護區(qū)落戶的現(xiàn)象,徹底改變生態(tài)保護區(qū)面臨的“要溫飽與環(huán)?！眱呻y選擇和追求財政增收的壓力。

“局”可以與現(xiàn)有的生態(tài)補償管理部門多元化的政府管理體制相銜接,協(xié)調不同部門的生態(tài)保護政策,將多部門補償資金集中投入到生態(tài)環(huán)境資源的恢復、保護與增殖項目中去,進行生態(tài)保護的研究和開發(fā),以高新技術扶持生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉換,增強生態(tài)保護區(qū)的造血功能。

(作者系國家行政學院經(jīng)濟學部主任、教授)