高富平

(華東政法大學(xué) 民法研究中心,上海 200042)

2003 年初的中央農(nóng)村工作會議首次提出,要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重;之后,黨中央連續(xù)四年發(fā)布一號文件,提出了新農(nóng)村建設(shè),并使之成為解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主體是農(nóng)民,農(nóng)民問題的核心是土地問題,而土地問題則需要新一輪制度創(chuàng)新或改革。2008 年10 月12 日十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(下稱《決定》),全面部署了新一輪農(nóng)村改革的目標(biāo)和措施,為農(nóng)村土地制度改革指明了方向。

筆者認(rèn)為,《決定》的主題思想是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容?！稕Q定》對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作出了全面部署,在《決定》所提出的促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的措施中,農(nóng)村土地制度改革最為突出,其中統(tǒng)一建設(shè)用地市場是消除長期存在的城鄉(xiāng)分立、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最為關(guān)鍵的措施?！稕Q定》首次提出了促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的目標(biāo)和措施。但是,農(nóng)村建設(shè)用地制度改革是項(xiàng)非常復(fù)雜和艱巨的任務(wù),它既涉及農(nóng)村集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的變革,又涉及現(xiàn)行土地利用體制的變革,還涉及到農(nóng)村建設(shè)用地出讓和流轉(zhuǎn)制度及其配套土地管理體制的改革。

一、新一輪農(nóng)村土地制度改革的主旨

根據(jù)用途的不同,農(nóng)村土地可以分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地,農(nóng)村土地改革相應(yīng)地也包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的改革和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的改革?！稕Q定》圍繞這兩方面內(nèi)容提出了新一輪農(nóng)村土地改革的措施。但筆者認(rèn)為,在城鄉(xiāng)一體化背景下,新一輪農(nóng)村土地改革的主旨應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的改革。

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革始于20 世紀(jì)80 年代初期實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過探索與實(shí)踐,1986 年《民法通則》在法律上肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,但“承包的權(quán)利和義務(wù),依照法律由承包合同規(guī)定”這樣的措辭引起學(xué)術(shù)界對于承包經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)的爭議,先后出現(xiàn)了物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)兼?zhèn)鶛?quán)說、債權(quán)兼物權(quán)說、(復(fù)合)所有權(quán)說、田面權(quán)說等多種觀點(diǎn)。[1]2002 年《農(nóng)村土地承包法》(下稱《承包法》)和2007 年的《物權(quán)法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的期限和流轉(zhuǎn)等內(nèi)容,在法律上完成了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化、法律化。

但是,農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度實(shí)行一段時間后,也出現(xiàn)了一些不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的問題,比如,分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展;土地承包的穩(wěn)定與人口變動之間的矛盾也始終給農(nóng)村基礎(chǔ)組織帶來壓力?！稕Q定》希望通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決規(guī)模經(jīng)營和人地矛盾這兩個突出的問題。一方面,《決定》將流轉(zhuǎn)的目標(biāo)定位于“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”、“發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”,希望通過承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提高土地規(guī)模經(jīng)營效益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)。另一方面,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在保持既有承包合同不變的情形下,借助轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式,通過自愿的方式調(diào)整土地利用關(guān)系,可以緩解集體內(nèi)部人地矛盾。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村土地制度改革的基本內(nèi)容,對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。但是,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和合作一直為政策所肯定和鼓勵。《承包法》設(shè)專節(jié)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了全面的規(guī)定,流轉(zhuǎn)的形式和規(guī)則也相對成熟,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)在法律上并不存在實(shí)質(zhì)性障礙。但是,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求并不如人們預(yù)期的那么強(qiáng)烈,其交易量也沒有預(yù)計(jì)的那么大。2008 年中央1 號文件發(fā)布之后,農(nóng)業(yè)部在全國開展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研結(jié)果顯示,截至2008 年8 月底,各地上報(bào)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1.06 億畝,占承包耕地總面積的8.7%。[2]

農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不大的原因是多方面的,許多學(xué)者作了深入研究。筆者認(rèn)為,根本上,最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包并不是按照承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的思路進(jìn)行,也不是為了便利流轉(zhuǎn)而設(shè)計(jì)的,而是“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”體制的體現(xiàn)。這種雙層經(jīng)營本質(zhì)上是靠集體內(nèi)部調(diào)整,而不是靠承包人的自由流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)然,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次不齊,有些地方根本沒有合作或經(jīng)營需求是流轉(zhuǎn)量小的重要原因。另外,必要的社會保障沒有建立,承包地塊的初始登記未推行等客觀條件不具備,也會妨礙流轉(zhuǎn)的實(shí)行。因此,承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須因地制宜,根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸推進(jìn),在政策或制度上所要做的工作主要是建立配套登記制度和社會保障制度。在這個意義上,承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并非《決定》首次提出并推行的新制度,只是進(jìn)行綜合配套改革,促進(jìn)流轉(zhuǎn)問題。

《決定》在農(nóng)村土地制度改革方面最引人注目的是提出了改革農(nóng)村建設(shè)用地制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革內(nèi)容和目標(biāo)?！稕Q定》指出,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營非公益性項(xiàng)目,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,使農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益。這些改革內(nèi)容不僅是中央政策首次提出的,而且是破除城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展模式,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和我國社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要措施。因此,筆者將農(nóng)村建設(shè)用地制度改革視為農(nóng)村土地制度改革的主旨。

二、建設(shè)用地制度改革與全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)發(fā)展觀,第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,固然離不開外界的扶持,但更為關(guān)鍵的是激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部自身發(fā)展的動力?！稕Q定》站在科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度,對我國的發(fā)展階段做出了精確的判斷,提出破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)一體化,設(shè)計(jì)了以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)改革為主旨的農(nóng)村土地改革措施。

首先,《決定》 對我國發(fā)展階段作出了精確的判斷：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期?！薄俺青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”,簡稱“城鄉(xiāng)一體化”,是十七屆三中全會提出的新概念,將成為今后中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題。

其次,《決定》提出,破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化不僅是破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作難題的根本出路,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化(城市化)的根本途徑,而且它也是科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn),是經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分?！稕Q定》在“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度”部分中提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“五統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理,推進(jìn)戶籍制度改革。這“五統(tǒng)籌”是科學(xué)發(fā)展觀的五統(tǒng)籌中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的具體表現(xiàn);而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展,資源節(jié)約型發(fā)展也要在城鄉(xiāng)一體化背景下才能實(shí)現(xiàn)。

顯然,“城鄉(xiāng)一體化”是針對目前我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提出的。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的顯著特征,是阻礙農(nóng)村全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。我國以二元土地所有制為基礎(chǔ),與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相掛鉤,長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑,形成了典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。[3]現(xiàn)行城鄉(xiāng)分立的土地權(quán)屬制度和戶籍制度將城鄉(xiāng)資源相互分割,阻礙著農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。

我國實(shí)行社會主義制度,土地分屬于農(nóng)民集體所有和全民所有(國家所有),而這兩類所有權(quán)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的體現(xiàn),在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,我們不是通過所有權(quán)而是通過使用權(quán)來實(shí)現(xiàn)公有財(cái)產(chǎn)物權(quán)化并與市場經(jīng)濟(jì)接軌的。[4]在創(chuàng)設(shè)可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)制度過程中,只有國有土地可以設(shè)定自由流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)(即可以為全社會任何主體取得),農(nóng)村土地使用權(quán)僅為農(nóng)村身份的主體取得,不能實(shí)現(xiàn)社會化、市場化配置;同時,所有建設(shè)用地只能使用國有土地,農(nóng)村土地必須先征收為國有才能用于建設(shè)的土地制度,直接剝奪了農(nóng)民利用土地融通資金或進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的權(quán)利。由于農(nóng)村土地使用權(quán)不能社會化流轉(zhuǎn),因而導(dǎo)致農(nóng)村的生產(chǎn)性資源受到人為的阻割,“滯留”在農(nóng)村,不能實(shí)現(xiàn)全社會配置利用,導(dǎo)致農(nóng)村資源利用的低效率。

第三,《決定》提出了城鄉(xiāng)一體化的具體措施。針對我國目前二元社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,《決定》提出了全面的、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的制度和措施,包括促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置等制度,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障等方面實(shí)現(xiàn)一體化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面的一體化。

筆者認(rèn)為,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)是關(guān)鍵。農(nóng)村的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,不但要有外在的扶持因素,而且還要有內(nèi)在的發(fā)展動力。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)是重要的外部因素。但內(nèi)在的動力應(yīng)當(dāng)是給農(nóng)民自主發(fā)展權(quán)。如果社會發(fā)展根本上表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化或城市化,那么這一過程的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展——自主城鎮(zhèn)化或城市化基礎(chǔ)上,再輔之以城市的帶動或促進(jìn)。但我國走的一直是城市擴(kuò)張和吞并農(nóng)村的城市化道路,不允許農(nóng)村自身通過土地融資(比如出讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、抵押貸款等)或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)來實(shí)現(xiàn)城市化。如果繼續(xù)維持這樣的城市化道路,僅僅是促進(jìn)、引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),將公共產(chǎn)品或福利、社會保障等擴(kuò)展到農(nóng)村,那么農(nóng)村僅僅依賴城市“反哺”,缺失自身發(fā)展的機(jī)制,仍然可能會存在城鄉(xiāng)差別,還會存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。

需要注意的是,城鄉(xiāng)一體的土地制度不是讓農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地(其基本功能是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn))也取得城市土地(其基本功能是滿足建設(shè)需要)一樣的地位,更不是允許農(nóng)業(yè)用地隨意地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其根本上是賦予農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地具有相同的法律性質(zhì)和流通能力,使農(nóng)民集體與城市主體享有同樣的農(nóng)村土地的開發(fā)權(quán)。這種意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心。

因此,《決定》提出的逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的政策舉措是科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)我國社會經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容,我們必須站在科學(xué)發(fā)展觀的高度認(rèn)識建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一改革的意義。

三、農(nóng)村建設(shè)用地制度改革的內(nèi)容和路徑

支撐城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式需要對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革,這種改革目標(biāo)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場的統(tǒng)一。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),而且需要整個土地利用體制和現(xiàn)行土地征收制度的改革。

(一)我國現(xiàn)行土地利用制度

《土地管理法》第四條規(guī)定,我國對土地實(shí)行用途管制,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。建設(shè)用地是指用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地,既包括城市建設(shè)用地,也包括農(nóng)村建設(shè)用地。現(xiàn)行土地利用體制形成于1998 年《土地管理法》的修訂。

修訂后的《土地管理法》刪除了原第二條第四款(即國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓),將之修改為“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。另外,第四十三條確立了進(jìn)行建設(shè)只能使用國有土地原則,農(nóng)村土地必須先征收為國有再用于建設(shè)目的;第六十三條確立了農(nóng)村土地使用權(quán)只能在農(nóng)村主體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),而不得向外轉(zhuǎn)讓的原則。這些規(guī)定形成了我國有關(guān)建設(shè)用地管制的基本框架,只有農(nóng)村主體可以在有限的范圍內(nèi)利用農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè),禁止非農(nóng)村主體使用農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè),嚴(yán)格控制農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這便是我國現(xiàn)行的二元土地利用框架。

在這樣的法律框架下,以租代征和農(nóng)村自主開發(fā)建設(shè)兩種行為就被認(rèn)定為“違法”用地行為,極大地削弱了土地對農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意義。

(二)農(nóng)村建設(shè)用地制度改革的內(nèi)容：中央政策解讀

《決定》指出,在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

《決定》對改革農(nóng)村土地制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場作了非常清晰的描述。一方面,在不改變權(quán)屬并經(jīng)政府批準(zhǔn)的前提下,農(nóng)用地可以直接用于商業(yè)目的建設(shè)(非公益項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)理解為商業(yè)目的的項(xiàng)目,包括工商業(yè),也應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)開發(fā))。這意味著“先征為國有,再進(jìn)行建設(shè)”的現(xiàn)行政策的突破,國家要逐漸地允許農(nóng)村直接出讓農(nóng)地用于工商業(yè)建設(shè)。正因如此,《決定》還明確提出了征地改革的設(shè)想：“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！绷硪环矫?允許既有的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn),只是要通過公開規(guī)范的市場交易進(jìn)行,以保障農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地,同地同權(quán),同權(quán)同價。依照作者理解,這里的農(nóng)村建設(shè)用地,既包括鄉(xiāng)村工商企業(yè)用地,也包括農(nóng)民宅基地。這樣,《決定》既提出現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地(即存量建設(shè)用地)的流轉(zhuǎn)改革,又對新增建設(shè)用地(農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地)改革作出規(guī)劃,通過這兩方面改革使農(nóng)村建設(shè)用地利用市場化,并實(shí)現(xiàn)與城市建設(shè)用地對接。

在同地同權(quán)原則下,農(nóng)村建設(shè)用地市場化,并與城市建設(shè)用地對接,形成統(tǒng)一建設(shè)用地市場,當(dāng)然意味著農(nóng)村建設(shè)用地可以用于商業(yè)開發(fā)。這也是《決定》所講的“非公益項(xiàng)目”的當(dāng)然內(nèi)涵。但是,農(nóng)村建設(shè)用地改革遠(yuǎn)比農(nóng)地流轉(zhuǎn)要復(fù)雜。上述改革目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要合理的制度設(shè)計(jì)和配套的制度條件,同時還需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r逐漸地開展。

(三)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙

我國農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在著制度上的障礙。就財(cái)產(chǎn)屬性而言,農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)缺乏作為可流通財(cái)產(chǎn)的基本要求,存在著嚴(yán)重的身份屬性。就流轉(zhuǎn)體制而言,農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受制于我國現(xiàn)行的土地征收制度。破解農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困局,必須從這兩方面障礙的改革入手。

首先,我國目前的集體建設(shè)用地使用權(quán)具有嚴(yán)重的身份屬性,缺乏作為可流通財(cái)產(chǎn)的基本屬性。我國土地所有權(quán)是不能移轉(zhuǎn)的,土地只能借助于土地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域。在城市,國家所有的土地采取有償有期限使用的方式,這種有償有期限使用是國有土地使用權(quán)商品化或財(cái)產(chǎn)化的前提,也是如今的建設(shè)用地出讓制度的基礎(chǔ)。

但是,在我國農(nóng)村,土地利用基本上仍然是無償無期限利用方式,不僅農(nóng)民按照需要無償取得土地建造住宅(只需要交納一定手續(xù)費(fèi))①,而且農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦工商企業(yè),使用集體土地只是集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)方式。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村土地用于建設(shè)(工商業(yè)生產(chǎn))需要政府批準(zhǔn),但不向國家交納出讓金,只需向集體交納一定土地使用費(fèi)或收益。這兩種利用方式是建立在集體成員直接支配土地理念下,是在肯定“農(nóng)民土地農(nóng)民集體成員利用”原則下的制度設(shè)計(jì)。因此兩類土地使用權(quán)均只向農(nóng)民集體成員開放,具有身份性。

其次,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還面臨著巨大的制度障礙——土地征收制度。農(nóng)村集體土地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的等級特點(diǎn),即農(nóng)村集體土地不能流轉(zhuǎn),它本身不是一個完整的物權(quán),權(quán)利轉(zhuǎn)換的唯一方式就是國家對農(nóng)村集體土地的征收、征用。[5]征收是一個國家實(shí)現(xiàn)公共利益的基本手段,是任何國家均存在的制度。我國征收制度的最大問題在于,盡管法律上明確規(guī)定只有為了公共利益才對農(nóng)地進(jìn)行征收,但現(xiàn)實(shí)中我國的征收實(shí)際上不完全都是依據(jù)“公共利益”而進(jìn)行的。一方面,公共利益缺乏界定,幾乎所有的城市建設(shè),都被定位于公共利益。②另一方面,現(xiàn)行法律不允許農(nóng)民集體土地使用權(quán)直接進(jìn)入市場,集體土地不能用于商業(yè)開發(fā),客觀上導(dǎo)致城市建設(shè)只能通過征收,先將其變?yōu)閲性龠M(jìn)行建設(shè);而且這樣的征收不僅是針對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,而且包括農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。二者相互配合導(dǎo)致的結(jié)果是：不管是進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè),還是城市住宅建設(shè)、商品房或商業(yè)樓的建設(shè),所有新增建設(shè)用地均要通過征收先將農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋?其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地)。如前所述,這樣的征收制度不僅是對農(nóng)民自主發(fā)展、自主城市化道路的剝奪,而且繼續(xù)維系城市和鄉(xiāng)村二元社會經(jīng)濟(jì)鴻溝。因此,如果不改變現(xiàn)行的征收制度,就不可能有農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)質(zhì)性的改革。

(四)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)改革的路徑

針對我國農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的障礙,筆者認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)去身份化,并對征收制度進(jìn)行改革。

首先,要使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就必須去身份化,使農(nóng)民集體成員的土地權(quán)益不再體現(xiàn)為直接利用權(quán),而是體現(xiàn)在出讓給他人使用、農(nóng)民獲取收益的權(quán)利。對于宅基地而言,這還意味著終結(jié)農(nóng)村村民按照家庭人口增長(子女結(jié)婚、分戶)取得宅基地的制度,轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^受讓集體土地(從集體組織中取得)和流轉(zhuǎn)(從其他宅基地使用權(quán)人)取得。

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終要斬?cái)嗉w成員與集體土地之間的直接聯(lián)系,使土地使用權(quán)可以成為為任何人取得的權(quán)利,而農(nóng)民集體所有權(quán)僅體現(xiàn)為分享出讓土地使用權(quán)的收益。也就是由過去的直接占有支配土地利益,轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)收益的分享。這在某種程度上意味著農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)由以土地利用為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)化為以土地權(quán)益(股權(quán))為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)方式(不妨將前者稱為直接實(shí)現(xiàn)方式,而后者稱為間接實(shí)現(xiàn)方式)。在直接實(shí)現(xiàn)方式下,集體經(jīng)濟(jì)依賴向成員配給土地實(shí)現(xiàn),在不能實(shí)現(xiàn)平等分配時即通過分配收益實(shí)現(xiàn)。③在間接實(shí)現(xiàn)方式下,土地的利用是社會化、市場化的,農(nóng)民集體成員利益要依賴所有權(quán)實(shí)現(xiàn);此時,必須有代表和體現(xiàn)每個農(nóng)民所有者利益的組織,以管理農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)和收益分配(包括再投資)。只有確保農(nóng)民集體成員利益實(shí)現(xiàn)的情形下,農(nóng)民才愿意放棄直接利用利益,也只有存在這樣的組織或制度保障,才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地社會化利用和流轉(zhuǎn)。顯然,制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要障礙恰恰在于誰能夠代表農(nóng)民集體、農(nóng)民集體所有權(quán)意志又如何實(shí)現(xiàn)這樣的問題。④

其次,現(xiàn)行征收制度改革涉及兩個核心問題：一個是公共利益的界定,一個是落實(shí)農(nóng)民集體對土地的開發(fā)權(quán)。

公共利益的界定關(guān)系著征收適用范圍的限定。只有嚴(yán)格區(qū)分和界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,將征收限定在公益性建設(shè)用地上,才能為農(nóng)民集體自主出讓和流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地留下空間。公共利益的界定曾在物權(quán)立法過程中被討論,但終因其“太復(fù)雜”而被擱置(有學(xué)者認(rèn)為,寄望于通過物權(quán)法對公共利益概念的界定,來解決征收中存在的問題,是物權(quán)法所不能承受之重)[6]。筆者認(rèn)為,公共利益在我國之所以比較困難,主要是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的公有觀念仍然影響著對公和私的判斷,即：凡公有制,都是公共利益;凡是國家的,也都姓“公”。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,國家也可以作為市場主體,為了經(jīng)濟(jì)利益從事各種商業(yè)行為;國家利益不再能夠等同于公共利益。在法律上,不管歸屬于私主體,還是國家,只要某物是為了不特定公眾利益或公益事業(yè),其物即可以認(rèn)為是滿足公共利益。因此,我們要拋棄從主體的角度判斷是否屬于公共利益,而需要從土地(客體)的用途或目的來判斷是否屬于服務(wù)公共利益?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十四條規(guī)定的劃撥方式適用范圍基本上可以作為公共利益的判定依據(jù),但現(xiàn)實(shí)并沒有按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)操作。我們除了加快制定《中華人民共和國征收和征用法》、完善配套制度和措施外,更要尋求過渡到未來征收制度的方法,為兩類建設(shè)用地市場統(tǒng)一鋪平道路。

落實(shí)農(nóng)民集體對土地的開發(fā)權(quán)是改革現(xiàn)行征收制度的另一個核心問題。如前所述,土地開發(fā)權(quán)本質(zhì)上是農(nóng)民對農(nóng)村土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的自主權(quán)利,過去因法律限制而被禁止。筆者認(rèn)為,建設(shè)用地市場化的本質(zhì)在于農(nóng)村土地的商品化、商業(yè)化,而這當(dāng)然地意味著對農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)的承認(rèn);城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一也當(dāng)然地意味著農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的性質(zhì)和權(quán)能。因此,承認(rèn)農(nóng)民集體所有土地的商業(yè)開發(fā)權(quán)是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出讓和流轉(zhuǎn)及其與城市建設(shè)用地使用權(quán)對接的前提?！稕Q定》提出允許農(nóng)民依法通過多種方式參與農(nóng)村土地非公益項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營,確保農(nóng)村土地與國有土地享有平等權(quán)益。這意味著中央政策承認(rèn)農(nóng)民集體對農(nóng)村土地的開發(fā)權(quán)[7]。

目前,許多人擔(dān)心如果允許農(nóng)村土地從事商業(yè)開發(fā)和流轉(zhuǎn),可能會導(dǎo)致土地利用失控,大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用于建設(shè),導(dǎo)致耕地減少。筆者認(rèn)為,農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不能一蹴而就,首先必須建立覆蓋全社會的土地管理制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃、土地利用審批和監(jiān)管、地籍管理等制度。目前我國關(guān)于建設(shè)用地的利用規(guī)范、地籍管理制度等仍然是以城市為核心而構(gòu)筑的,城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一勢必要將土地利用管制(而不僅僅是用途管制)覆蓋到農(nóng)村地區(qū);另外,允許農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)和流轉(zhuǎn),還意味著僅針對城市的房地產(chǎn)管理制度延伸到農(nóng)村,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理法。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)接軌問題涉及復(fù)雜的制度設(shè)計(jì),城鄉(xiāng)房地產(chǎn)管理法的統(tǒng)一也是一件非常困難的事情。所有這些土地管理、房地產(chǎn)管理體制改革又成為農(nóng)村建設(shè)用地改革的必要內(nèi)容,也是改革的制度前提[8]。

綜上所述,農(nóng)村建設(shè)用地制度改革面臨的問題是復(fù)雜的。為推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地改革,除了進(jìn)行周密的制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)外,在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)先允許存量建設(shè)用地出讓和流轉(zhuǎn),然后再考慮新增建設(shè)用地出讓流轉(zhuǎn)的實(shí)施。另外,中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了農(nóng)村建設(shè)用地制度改革應(yīng)當(dāng)逐漸地、因地制宜地開展,并在探索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行。這樣的試點(diǎn)和探索已經(jīng)開始并涌現(xiàn)出許多模式,但筆者的總體感覺是,這些方案和措施多是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的,并非在承認(rèn)農(nóng)民集體享有開發(fā)權(quán)或同地同權(quán)原則下進(jìn)行的試點(diǎn),仍然是肯定二元利用體制前提下的安排。這一方面說明我國農(nóng)村建設(shè)用地制度改革任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性,另一方面說明它需要在國家層面上進(jìn)行全新的制度設(shè)計(jì),根本改變城鄉(xiāng)分割的土地利用和管理體制。

四、結(jié) 論

新一輪農(nóng)村土地改革既包括農(nóng)地承包經(jīng)營體制改革,也包括農(nóng)村建設(shè)用地制度的改革。如果說農(nóng)地承包經(jīng)營體制改革的基本內(nèi)容是促進(jìn)流轉(zhuǎn),那么農(nóng)村建設(shè)用地制度改革之根本則在于賦予農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)——土地的商業(yè)化利用權(quán),使農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán),同權(quán)同能,創(chuàng)設(shè)一體的建設(shè)用地使用權(quán)制度。因此,農(nóng)村土地改革必須區(qū)分農(nóng)地和建設(shè)用地不同的目標(biāo)并分別加以考慮和設(shè)計(jì)。

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同權(quán)、同權(quán)同能為內(nèi)容的土地制度改革必須進(jìn)行兩個方面的改革。一是農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)化改革,它要斬?cái)噢r(nóng)民直接利用土地的身份聯(lián)結(jié),而轉(zhuǎn)化為農(nóng)民獲取土地收益,將土地利用權(quán)商品化、財(cái)產(chǎn)化;另一方面,要限制土地征收的范圍,給農(nóng)民出讓土地用于建設(shè)留下空間,并賦予農(nóng)民土地開發(fā)權(quán),直接出讓土地用于各項(xiàng)工商業(yè)建設(shè)。本文的主題思想和論證結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

農(nóng)村建設(shè)用地改革是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先它不僅涉及農(nóng)村集體所有權(quán)明晰和組織完善等制度設(shè)計(jì),更涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的再造,要求改革以土地利用為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式;同時還需要土地管理體制和房地產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革,建立一體的覆蓋全社會、規(guī)則統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理體制,為農(nóng)村建設(shè)用地出讓和流轉(zhuǎn)及其與城市建設(shè)用地使用權(quán)的接軌創(chuàng)造條件。

圖1 農(nóng)村建設(shè)用地改革

注釋：

①根據(jù)現(xiàn)行政策,農(nóng)村居民無房居住需建房的,村民可以提出申請,先由社、村、鄉(xiāng)及國土資源管理站簽注意見,縣國土資源管理部門審查,報(bào)縣府審批。農(nóng)村村民建房不收取費(fèi)用(占用耕地應(yīng)收取耕地占用稅)。

②其邏輯是：城市土地被認(rèn)為是國家所有,國家對城市的建設(shè)既是為了全民利益,也被認(rèn)為是公共利益?，F(xiàn)實(shí)中,城市規(guī)劃一經(jīng)作出,在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地如果是農(nóng)村土地的話,只能先征收,后建設(shè)。

③宅基地按程序配給每一位(戶)需要土地建造住宅的集體成員;用于工商業(yè)的建設(shè)用地是以集體組織的名義取得,土地收益通常直接體現(xiàn)為企業(yè)利潤(用于集體成員分配和福利);少數(shù)集體成員取得農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行工商業(yè),可能需要向農(nóng)民集體(村或鎮(zhèn))交納土地使用金(理論上集體成員均可以受益)。

④通常認(rèn)為,村民委員會是農(nóng)民利益的代表者和維護(hù)者,但是鑒于近些年村民自治過程中出現(xiàn)的種種問題,許多學(xué)者對村民利益的代表者和維護(hù)者進(jìn)行了學(xué)術(shù)上的探索,提出了諸種觀點(diǎn)。參見孫瓊歡：《2000 年以來村民自治研究的新進(jìn)展》,《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版),2007 年第1 期。

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