朱小秋

(舟山市水利圍墾局,浙江 舟山 316000)

隨著工業(yè)化時(shí)代的到來,浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了快車道。在城市化和工業(yè)化建設(shè)推進(jìn)的過程中,土地要素已成為制約浙江發(fā)展的重要因素。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于保證13億人口糧食安全、1.2億hm2(18億畝)農(nóng)田底線不突破和實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡等政策要求,內(nèi)陸地區(qū)通過土地整理、低丘緩坡開墾等措施墾造耕地,解決用地指標(biāo)問題;對于浙江沿海地區(qū),特別是舟山地區(qū),進(jìn)入21世紀(jì)后,土地整理和低丘緩坡開墾已竭盡全力,圍涂造地已成為拓展發(fā)展空間、解決用地矛盾的重要出路。目前,浙江沿海地區(qū)在實(shí)施圍涂工程過程中,普遍存在開展前期工作難,影響圍涂工程建設(shè)推進(jìn)問題。本文結(jié)合近幾年類似工程的建設(shè)管理實(shí)踐,對圍涂工程開展前期工作的基本思路、基本程序和基本方法進(jìn)行探討,以供其它類似工程參考。

1 圍涂造地要認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀

1.1 圍墾要服務(wù)于發(fā)展

由于浙江省人多地少的客觀情況,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要通過圍墾來提供發(fā)展要素的支撐和保障,因此各級(jí)政府都非常重視灘涂圍墾工作。2005年以來,省人民政府就相繼下發(fā)了4個(gè)規(guī)范性文件,來強(qiáng)調(diào)如何科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源、推進(jìn)灘涂圍墾工程建設(shè)問題。這4個(gè)文件分別為浙江省人民政府關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》(浙政發(fā) 〔2005〕34號(hào))、《浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委等部門關(guān)于浙江省灘涂資源開發(fā)利用實(shí)施意見的通知》(浙政辦發(fā) 〔2006〕47號(hào))、《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)的通知》(浙政發(fā)〔2007〕62號(hào))和浙江省人民政府專題會(huì)議紀(jì)要》(〔2009〕36號(hào))。省政府這些文件的下發(fā)都充分說明了浙江圍涂造地工作的重要性和緊迫性,并且提出了今后3 a(2010—2012年)全省要加快推進(jìn)灘涂圍墾建設(shè)步伐,確保完成圍墾2.67萬～3.00萬hm2(40萬～45萬畝)的目標(biāo)任務(wù),這就需要圍墾戰(zhàn)線的同仁共同努力為之奮斗,以實(shí)際行動(dòng)來體現(xiàn)圍墾為發(fā)展服務(wù)。

1.2 要堅(jiān)持依法圍墾、科學(xué)圍墾和生態(tài)圍墾的原則

在新形勢下實(shí)施一個(gè)圍墾工程,通常要用6 a左右的時(shí)間,其中一半時(shí)間是用在前期工作上,另一半時(shí)間是用在工程施工建設(shè)管理上。因此對于前期工作,要始終堅(jiān)持依法圍墾、科學(xué)圍墾和生態(tài)圍墾的原則,科學(xué)決策,簡化中間環(huán)節(jié),避免多走彎路。

1.3 圍墾項(xiàng)目的前期科學(xué)論證至關(guān)重要

一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目,無論在規(guī)劃前或是規(guī)劃后,要進(jìn)行科學(xué)論證。這個(gè)論證也叫做規(guī)劃階段的項(xiàng)目專題研究,就是把一個(gè)圍墾項(xiàng)目在進(jìn)入前期工作之前,先作個(gè)專題研究初步分析,為政府的決策提供依據(jù),以免待項(xiàng)目做了若干前期工作之后在可行性研究階段半途被否定。專題研究著重要解決的問題是:在項(xiàng)目實(shí)施后,水流及沖淤變化情況、對周邊敏感區(qū)域的影響、促淤方案的比較、促淤效果分析、圍墾堤軸線的布置方案比選、各促淤方案和圍墾堤線布置方案的造價(jià)估算等。

1.4 圍墾觀念要從傳統(tǒng)圍墾向現(xiàn)代圍墾轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)圍墾,只滿足于擋潮、抵浪、納潮、排澇等功能要求;現(xiàn)代圍墾,還應(yīng)該考慮與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)、與今后的開發(fā)目標(biāo)相協(xié)調(diào)、與人文環(huán)境相協(xié)調(diào)等因素。在繼承傳統(tǒng)圍墾的基礎(chǔ)上,要特別重視石料場的治理復(fù)綠工程、大壩的外觀工程、水閘的建筑造型設(shè)計(jì)、紀(jì)念性標(biāo)志建筑、地表綠化與燈光設(shè)計(jì)、河道等親水性建筑物都要做得美觀、協(xié)調(diào);大力推廣節(jié)能降耗的圍墾新技術(shù)、新工藝。要做到這一點(diǎn),需要參建者各方的共同努力,但建設(shè)單位是關(guān)鍵。因?yàn)榻ㄔO(shè)單位是圍涂工程建設(shè)全過程的管理核心,建設(shè)單位要建立一個(gè)先進(jìn)的理念,設(shè)計(jì)單位要提供一個(gè)優(yōu)秀的作品,施工單位要提供一個(gè)精益求精的工藝和產(chǎn)品,監(jiān)理單位代表業(yè)主對施工質(zhì)量要負(fù)責(zé)嚴(yán)密的監(jiān)控。只有這樣,才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

2 圍涂工程建設(shè)前期工作范籌分析

2.1 水利工程建設(shè)程序

“水利是國民生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、水利工程要嚴(yán)格按建設(shè)程序進(jìn)行、水利工程建設(shè)程序一般分為:項(xiàng)目建議書,可行性研究報(bào)告,初步設(shè)計(jì),施工準(zhǔn)備(包括招標(biāo)設(shè)計(jì)),建設(shè)實(shí)施,生產(chǎn)準(zhǔn)備,竣工驗(yàn)收,后評價(jià)等階段?！笨梢?水利工程的基本建設(shè)程序共分8個(gè)階段進(jìn)行。

2.2 水利工程的前期工作

水利工程“建設(shè)前期根據(jù)國家總體規(guī)劃以及流域綜合規(guī)劃,開展前期工作,包括提出項(xiàng)目建議書,可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)(或擴(kuò)大初步設(shè)計(jì))。”可見,水利工程的前期工作指的是項(xiàng)建書、可研、初設(shè)3個(gè)階段的工作。

“加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目的前期工作。水利工程項(xiàng)目應(yīng)符合流域規(guī)劃要求,工程建設(shè)必須履行基本建設(shè)程序。水利工程項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、開工報(bào)告或施工許可(按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報(bào)告的建筑工程,不再領(lǐng)取施工許可證)等前期工作文件的審批,按照現(xiàn)行的基本建設(shè)程序辦理?！睆倪@段話來分析,水利工程的前期工作貫穿了項(xiàng)建書、可研、初設(shè)、施工準(zhǔn)備和建設(shè)實(shí)施5個(gè)步驟。

2.3 圍涂工程的前期工作

圍涂工程是水利工程的組成部分,圍涂工程的前期工作就是要做好項(xiàng)建書、可研、初設(shè)3個(gè)階段的工作,或者說要做好項(xiàng)建書、可研、初設(shè)、施工準(zhǔn)備和建設(shè)實(shí)施5個(gè)階段的前期工作。

3 圍涂工程項(xiàng)建書階段

(1)項(xiàng)建書。項(xiàng)建書是對擬建項(xiàng)目的初步說明。

(2)項(xiàng)建書階段。項(xiàng)建書階段也叫立項(xiàng)階段。

(3)項(xiàng)建書的編制。項(xiàng)建書的編制一般由政府或政府的組成部門或政府的派出機(jī)構(gòu)(如:圍墾工程建設(shè)指揮部)委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制。

(4)業(yè)主的主要工作。要根據(jù)設(shè)計(jì)單位的要求委托有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行地形圖測量和地質(zhì)鉆探;要調(diào)查工程實(shí)施可能會(huì)出現(xiàn)的政策處理內(nèi)容及其大致費(fèi)用;要提供項(xiàng)目的前期論證成果、項(xiàng)目的規(guī)劃依據(jù)、當(dāng)?shù)氐臍庀蟆⑺馁Y料以及政府決策的相關(guān)文件等。

(5)項(xiàng)建書的申報(bào)。設(shè)計(jì)單位項(xiàng)建書編制完成后,送有審批權(quán)限的主管部門組織專家及有關(guān)部門召開項(xiàng)建書咨詢會(huì),根據(jù)咨詢會(huì)意見設(shè)計(jì)單位進(jìn)行修改,修改完成后再由指揮部上報(bào)到本級(jí)行政主管部門要求轉(zhuǎn)報(bào)到有審批權(quán)限的行政主管部門審批。

(6)立項(xiàng)審批。在舟山的做法是,單一的中、小型圍墾項(xiàng)目由水行政主管部門審批,報(bào)發(fā)改部門備案。對帶有開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)合性中、小型圍墾項(xiàng)目由發(fā)改部門審批,報(bào)水利部門備案。對大型圍墾項(xiàng)目報(bào)省圍墾局或者發(fā)改委審批。

(7)圍涂工程的開發(fā)目標(biāo)。開發(fā)目標(biāo)是灘涂圍墾總體規(guī)劃階段和規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)階段一直在研究的問題。筆者認(rèn)為在圍涂的工作任務(wù)十分繁重、圍涂前期工作開展越來越難的情況下,怎樣才能又快又好地完成圍涂任務(wù)是確定圍涂工程開發(fā)目標(biāo)的重要因素,一般開發(fā)目標(biāo)確定為近期用于海水養(yǎng)殖,中遠(yuǎn)期用于臨港工業(yè)和岸線開發(fā)等為好。這樣描述有利于適應(yīng)上層建筑政策變化,也有利于經(jīng)濟(jì)基層下一步土地利用規(guī)劃。

開發(fā)目標(biāo)為高涂海水養(yǎng)殖:用海規(guī)劃、海域使用論證需報(bào)國家海洋局審批,環(huán)評、海域使用證可在省內(nèi)辦理。

區(qū)域性建設(shè)用海:用海規(guī)劃、海域使用論證需報(bào)國家海洋局審批,環(huán)評、海域使用證省內(nèi)只有50 hm2(750畝)以下的審批權(quán)限,且整個(gè)圍涂項(xiàng)目要有50%面積已落實(shí)土地開發(fā)用戶。

4 圍涂工程可行性研究階段

圍涂工程可研階段是一個(gè)時(shí)間最長、環(huán)節(jié)最多、情況最復(fù)雜、攻克難點(diǎn)最棘手的階段,這個(gè)階段的工作是否能夠順利推進(jìn)是前期工作的關(guān)鍵。下面以某1 138 hm2高涂圍墾養(yǎng)殖工程項(xiàng)目為例,介紹在這一階段應(yīng)如何開展前期工作。

4.1 高涂圍墾養(yǎng)殖用海計(jì)劃

用海計(jì)劃由工程建設(shè)指揮部(簡稱業(yè)主)擬文上報(bào)省海洋部門,即“關(guān)于要求將該項(xiàng)目列入高涂圍墾養(yǎng)殖用海項(xiàng)目計(jì)劃的請示?！迸鷱?fù):要求業(yè)主編制高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃并對規(guī)劃進(jìn)行海域使用論證。(注:萬畝以上項(xiàng)目在規(guī)劃中需安排2個(gè)養(yǎng)殖戶)

4.2 高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃

用海規(guī)劃要由業(yè)主委托有資質(zhì)單位編制,規(guī)劃報(bào)告書封面落款為本級(jí)人民政府,并加蓋政府公章。用海規(guī)劃編制完成后,由省海洋部門組織專家和有關(guān)部門評審 (簡稱評審),根據(jù)評審意見修改完成后由指揮部上報(bào)省海洋部門,由省海洋部門轉(zhuǎn)報(bào)國家海洋局。

4.3 海域使用論證

海域使用論證由業(yè)主委托有資質(zhì)單位編制完成后與用海規(guī)劃同時(shí)進(jìn)行評審。根據(jù)評審意見修改完成后由指揮部將海域使用論證和用海規(guī)劃一并上報(bào)省海洋部門,由省海洋部門轉(zhuǎn)報(bào)國家海洋局審批。

4.4 高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃環(huán)評篇章

因?yàn)槠聼o導(dǎo)則,要求做規(guī)劃環(huán)評,業(yè)主委托有資質(zhì)單位編制完成規(guī)劃環(huán)評后,由指揮部以指揮部、市海洋部門、省海洋部門3家的名義對規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行公示,若公示無原則性反對意見和理由,再由市政府組織省海洋局、省專家及市(縣、區(qū))有關(guān)部門和相關(guān)利益者代表參加召開聽證論證會(huì),會(huì)上所有人的發(fā)言應(yīng)記錄在案。根據(jù)會(huì)議精神對規(guī)劃環(huán)評修改完成后附:①會(huì)議紀(jì)要;②專家組意見;③發(fā)言記錄。規(guī)劃環(huán)評及3個(gè)附件由指揮部一并上報(bào)省海洋部門備案,作為用海規(guī)劃和海域使用論證上報(bào)國家海洋局的前置條件。但規(guī)劃環(huán)評不審批也不上報(bào)國家海洋局,筆者認(rèn)為規(guī)劃環(huán)節(jié)這個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該可以省略。

4.5 項(xiàng)目環(huán)評

項(xiàng)目環(huán)評由業(yè)主委托有資質(zhì)單位編制,(注:環(huán)評編制需從海上觀測3個(gè)季度以上的有關(guān)海洋參數(shù))。項(xiàng)目環(huán)評編制完成后,由省海洋部門組織評審,根據(jù)評審意見修改完成后交原專家組每個(gè)專家復(fù)審,再次修改完成后報(bào)省海洋局審批,同時(shí)抄送有關(guān)市(縣、區(qū))海洋部門初審。在審批前:①業(yè)主要與有資質(zhì)單位簽訂 《××工程海洋環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測監(jiān)理合同》;②市海洋部門向省海洋部門報(bào)《關(guān)于要求減免××工程生態(tài)補(bǔ)償金的請示》;③提供有關(guān)市(縣、區(qū))對項(xiàng)目環(huán)評初審意見,一并送省海洋部門對項(xiàng)目環(huán)評進(jìn)行審批。

4.6 海域使用證

由市政府向省海洋部門上報(bào)政策處理報(bào)告,并交納海域使用金,為2個(gè)養(yǎng)殖戶辦理海域使用證,并提供下列資料:

(1)海域使用申請表。

(2)海域使用論證報(bào)告書 (報(bào)批稿)。

(3)環(huán)境影響報(bào)告書 (報(bào)批稿)。

(4)海域使用宗海平面圖、位置圖。

(5)立項(xiàng)批文。

(6)海事部門通航安全評估報(bào)告及審查意見(委托有資質(zhì)單位編制,海事部門組織評審)。

(7)交通部門水路交通準(zhǔn)予行政許可決定書〔涉海項(xiàng)目選址意見書、臨(跨、欄)航道建筑物許可〕。

(8)有關(guān)縣(區(qū))用海意見。

(9)與相鄰單位的用海協(xié)調(diào)意見。

(10)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、法人身份證明。

(11)現(xiàn)場核實(shí)材料,現(xiàn)場公示照片。

4.7 水土保持方案

業(yè)主委托有資質(zhì)的單位編制水土保持方案,委托另一家有資質(zhì)單位進(jìn)行咨詢并提出咨詢意見,由省水保辦組織評審,根據(jù)評審意見進(jìn)行修改完善,由業(yè)主報(bào)省水利廳審批。上報(bào)審批時(shí)需提供下列資料:

(1)建設(shè)單位請示件。

(2)水保方案報(bào)告書 (報(bào)批稿)。

(3)專家組意見。

(4)咨詢單位復(fù)核意見。

(5)項(xiàng)目受理通知書。

(6)項(xiàng)建書批復(fù)。

(7)可研報(bào)告(報(bào)批稿)。

4.8 可行性研究報(bào)告

可研報(bào)告形成程序類同水保方案程序(略),可研報(bào)告報(bào)省圍墾局或發(fā)改委審批。在此階段業(yè)主要注重解決項(xiàng)目法人已經(jīng)建立、籌資方案已經(jīng)確定(財(cái)政承諾書和銀行貸款意向書)。在可研審批時(shí)下列資料必須齊全:

(1)項(xiàng)建書已批復(fù)或受理。

(2)水保方案已批復(fù)。

(3)環(huán)評報(bào)告已批復(fù)。

(4)用地預(yù)審已經(jīng)國土部門批準(zhǔn)。

(5)灘涂圍墾行政預(yù)許可已經(jīng)辦理。

(6)統(tǒng)籌耕地指標(biāo)協(xié)議已經(jīng)簽訂。

5 圍涂工程初步設(shè)計(jì)階段

初設(shè)報(bào)告形成的程序類同可研程序 (略),在此階段辦理灘涂圍墾許可證,并將初設(shè)報(bào)批稿上報(bào)省圍墾局審批。初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的圖紙和概算具有法律效力,圖紙的重大變更以及概算的重大調(diào)整均應(yīng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

6 圍涂工程施工準(zhǔn)備階段

(1)招投標(biāo)。初設(shè)批復(fù)后,業(yè)主可以進(jìn)入招標(biāo)程序,先進(jìn)行監(jiān)理招標(biāo)再進(jìn)行主體工程招標(biāo)。

(2)施工圖設(shè)計(jì)。初設(shè)批復(fù)后,要立即進(jìn)入施工圖設(shè)計(jì)程序,施工圖設(shè)計(jì)完成后不再評審和報(bào)批,但需由業(yè)主委托另一家有同等資質(zhì)及以上單位進(jìn)行施工圖審查,并根據(jù)審查意見修改完善再提交業(yè)主使用。

7 圍涂工程建設(shè)實(shí)施階段

7.1 開工報(bào)告

項(xiàng)目法人或建設(shè)單位要提出主體工程開工報(bào)告,經(jīng)行政主管部門批準(zhǔn)方能正式開工,開工報(bào)告要說明已具備開工的條件:

(1)初步設(shè)計(jì)文件已按規(guī)定批準(zhǔn),施工圖設(shè)計(jì)可以滿足初期主體工程施工需要。

(2)建設(shè)項(xiàng)目年度建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)。

(3)監(jiān)理合同和施工合同已經(jīng)簽訂。

(4)現(xiàn)場施工準(zhǔn)備和政策處理等建設(shè)條件能否滿足主體工程開工需要。

7.2 申請質(zhì)監(jiān)

要按照 “政府監(jiān)督、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)保證”的要求,建立健全質(zhì)量管理體系,重要建設(shè)項(xiàng)目須設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目站,行使政府對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督職能。

施工項(xiàng)目要將施工標(biāo)段的單位工程、分部工程和單元工程劃分的初步意見通過監(jiān)理部審核報(bào)到業(yè)主,由業(yè)主向質(zhì)監(jiān)部門提出質(zhì)監(jiān)申請,經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門批準(zhǔn)同意后,作為開展本工程質(zhì)監(jiān)活動(dòng)的依據(jù)。

8 圍涂工程前期工作簡圖

簡圖(見圖1)大體劃分了相對獨(dú)立的4條前期工作路線和25項(xiàng)前期工作主要內(nèi)容。但各工作路線之間以及各工作內(nèi)容之間也有較多需相互穿叉之處。

圖1 圍涂工程前期工作簡圖

9 圍涂工程政策處理工作要點(diǎn)

政策處理也是前期工作的重要組成部分,而且會(huì)貫穿圍涂工程建設(shè)的全過程。

(1)重要性。政策處理相當(dāng)于戰(zhàn)場上的掃雷兵,如果政策處理工作做得不到位,圍涂工程建設(shè)就無法順利進(jìn)行。

(2)階段劃分。總體分2個(gè)階段,即開工前施工準(zhǔn)備階段的政策處理和施工階段的政策處理。具體分3個(gè)階段:一是調(diào)查摸底階段,二是政策研究制定階段,三是兌現(xiàn)實(shí)施階段。

(3)工作內(nèi)容。一是損害群眾利益的補(bǔ)償工作;二是群眾思想工作,包括意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的工作;三是法制教育工作,包括依法打擊工作。

(4)基本手段。一是行政手段,二是經(jīng)濟(jì)手段,三是法律手段。

(5)基本方法。一是要緊緊依靠當(dāng)?shù)卣?二是程序必須到位;三是有規(guī)定的按規(guī)定辦,沒規(guī)定有貫例的按貫例辦,既無規(guī)定又無貫例的商量著辦;四是在不產(chǎn)生后遺癥和不發(fā)生連鎖反應(yīng)的前提下適當(dāng)掌握靈活機(jī)動(dòng)性。

(6)工作目標(biāo)。確保最廣大人民的利益得到合法保護(hù),確保社會(huì)穩(wěn)定,確保工作建設(shè)順利推進(jìn)。

10 結(jié) 語

灘涂圍墾建設(shè)是實(shí)施“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略,拓展浙江長遠(yuǎn)發(fā)展空間,促進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,特別是環(huán)杭州灣和溫臺(tái)沿海兩大產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的迫切需要,也是當(dāng)前“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的有力措施。本文針對浙江在實(shí)施圍涂工程建設(shè)過程中,普遍存在開展前期工作難,影響圍涂工程建設(shè)推進(jìn)問題,從開展圍涂工程前期工作的各個(gè)階段提出應(yīng)當(dāng)引起重視的問題,為今后類似圍涂工程的實(shí)施提供借鑒,從而加快推進(jìn)圍涂工程建設(shè)。