■本刊記者 吳明華

“忽視地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)顯然是不對的，但是，過份夸大其融資風(fēng)險(xiǎn)同樣也是不客觀的?！?/p>

從今年年初開始，國務(wù)院開始出“重拳”治理地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國3800多家地方融資機(jī)構(gòu)負(fù)債已達(dá)5萬億元。對于地方投融資平臺治理，中央?yún)s面臨兩難局面，不整頓不行，但一整頓又怕“投鼠忌器”。從地方上來說，在財(cái)政普遍困難的情況下，如果沒有融資平臺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將陷入困境。

如何破解地方投融資平臺之困？為此，本刊專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松。

問題追根溯源

《決策》：地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去一年中暴漲，引起中央的高度重視，其巨大的債務(wù)是如何形成的？

巴曙松：地方政府組建投融資平臺，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用，則是近年來金融危機(jī)時(shí)期的事情。

地方政府通過投融資平臺進(jìn)行融資，有其內(nèi)在的必然性。在分稅制體制下，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配，出現(xiàn)了事實(shí)上的事權(quán)的重心下移而財(cái)權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對等。同時(shí)，中國轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。

因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，從而導(dǎo)致大部分地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。

從2008年11月應(yīng)對金融危機(jī)以來，信貸投放的增長異常迅猛，而地方政府的投融資平臺就是其中最為活躍的融資主體。2009年初，央行和銀監(jiān)會提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”的意見，更是被地方政府視為對地方投融資平臺的肯定和鼓勵(lì)。

2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

《決策》：從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺自身主要存在哪些問題？

巴曙松：首先，地方投融資平臺的融資狀況很不透明。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況。

商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對處于弱勢，使得商業(yè)銀行向來一直通行的一些控制與地方投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)。目前主要依靠的，往往是并沒有真正法律效力的財(cái)政擔(dān)保等形式。

其次，這些投融資平臺總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80%或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊。

因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺公司對項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺公司。貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行追溯。

另外，在地方投融資平臺推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，不得不積極變通來補(bǔ)充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

例如，這些投融資平臺會通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金，然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資，或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資；有的項(xiàng)目以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面面觀

《決策》：很多人擔(dān)心，地方投融資平臺大規(guī)模的信貸實(shí)際上成為地方財(cái)政的隱形負(fù)債，這將會帶來哪些方面的風(fēng)險(xiǎn)？

巴曙松：地方投融資平臺天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。如果地方政府不能償還這些貸款，或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任。

地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。

其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資。

《決策》：對于地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有些人存在恐慌心理，對其的信貸投入會不會出現(xiàn)一味緊縮的局面？

巴曙松：近幾年隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，地方政府整體財(cái)政狀況不斷趨好，財(cái)政承擔(dān)債務(wù)的能力不斷提高，目前地方投融資平臺的債務(wù)規(guī)模，還在地方政府整體的財(cái)政狀況承受范圍之內(nèi)。

同時(shí)，地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的現(xiàn)象，如10年期的貸款項(xiàng)目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年開始就還款，風(fēng)險(xiǎn)被逐年分散。隨著各級地方政府的償付能力不斷增強(qiáng)，貸款風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高。此外，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也會提高土地收入的。

目前，商業(yè)銀行有意收緊一些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不高的地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項(xiàng)目的信貸投入。

對于已納入本年度放貸計(jì)劃的項(xiàng)目，已經(jīng)處于建設(shè)階段的項(xiàng)目，已經(jīng)簽訂貸款意向或者已經(jīng)授信的貸款，銀行會繼續(xù)實(shí)施，保證項(xiàng)目按時(shí)建成完工。對于新增的項(xiàng)目，央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方融資平臺新增貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制，以控制風(fēng)險(xiǎn)，保障對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸投入。

《決策》：現(xiàn)在對地方融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)問題還有不少爭論，在風(fēng)險(xiǎn)防范方面也存在兩難局面。對此，您怎么看？

巴曙松：實(shí)際上，忽視地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)顯然是不對的，但是，過份夸大其融資風(fēng)險(xiǎn)同樣也是不客觀的，這種夸大往往沒有注意到地方投融資平臺在中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一系列特性。

例如，商業(yè)銀行對于占據(jù)70%以上的縣級地方投融資平臺一直持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。在地方投融資平臺的融資結(jié)構(gòu)分布中，財(cái)政償還能力較強(qiáng)的省市級投融資平臺的融資占據(jù)主要比重；土地收入占地方政府收入超過50%的城市實(shí)際上在中國屈指可數(shù)，絕大部分城市的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是多元化的，對土地收入的依賴程度相對有限。

在防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也需要對不同地區(qū)進(jìn)行分類對待。雖然地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險(xiǎn)。

一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較?。涣硗?，還有一些地方通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了商業(yè)環(huán)境，帶動(dòng)了項(xiàng)目周邊土地增值，增強(qiáng)了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要?jiǎng)討B(tài)地看待。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的融資平臺，實(shí)行分類管理。

一方面應(yīng)區(qū)分不同行政級別的融資平臺，對于縣（市）級、區(qū)級等財(cái)政實(shí)力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風(fēng)險(xiǎn)相對較大；另一方面，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方投融資平臺，運(yùn)行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉(zhuǎn)向市場化的融資；而一些純屬用于進(jìn)行融資并沒有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的行列。

改革重在規(guī)范化

《決策》：目前，針對地方政府投融資平臺的改革已經(jīng)勢在必行，中央也開始部署這方面的動(dòng)作，您認(rèn)為改革應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行？

巴曙松：地方投融資平臺在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對金融危機(jī)中所發(fā)揮了積極作用，但也累積形成了巨大的融資規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)著手對其進(jìn)行規(guī)范化、市場化和透明化的改革。

首先，提高地方投融資平臺的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次，推動(dòng)地方融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束。這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會計(jì)師、律師、評級機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。

在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券。也可以創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園。同時(shí)，也可以嘗試運(yùn)用更為市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款。重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應(yīng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。

同時(shí)，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效濫用。

城投債是融資方向

《決策》：當(dāng)前，地方政府主要依靠融資平臺的信貸資金，來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個(gè)融資渠道受阻的情況下，地方政府如何開拓其他來源渠道？

巴曙松：除信貸資金投入外，地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信托計(jì)劃、BOT等。加強(qiáng)債券市場建設(shè)，可將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進(jìn)行證券化，增加債券市場的流動(dòng)性，由市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而促進(jìn)債券市場的發(fā)展。

鑒于地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大，存在較大的資金缺口，除財(cái)政部代為地方政府發(fā)行2,000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發(fā)行城投債的力度。盡管在城投債發(fā)行過程中，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，對城投債的發(fā)展形成了一定的滯礙，但城投債作為“準(zhǔn)市政債”應(yīng)該在規(guī)范中不斷發(fā)展。

城投債募集的資金，主要投向于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于推進(jìn)我國的城市化進(jìn)程，促進(jìn)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有重要的意義。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段，城投債更是成為解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，刺激內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要手段之一。

目前，基礎(chǔ)設(shè)施落后仍然是制約中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素。中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源單一。主要依靠國家財(cái)政，國內(nèi)貸款資金和國債資金，外資投資和資本市場上的融資較少。面對基礎(chǔ)設(shè)施的旺盛需求，資金短缺已成為制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵因素。因此，中西部地區(qū)發(fā)展城投債的迫切性更強(qiáng)。

短期看，通過發(fā)行城投債，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以就地解決中西部地區(qū)就業(yè)問題。從中長期看，則為中西部地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新的繁榮奠定基礎(chǔ)。將鐵路、公路、機(jī)場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大提升、強(qiáng)化，將可以使得內(nèi)陸地區(qū)各種生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢更能凸顯。這樣，沿海向內(nèi)地的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，才有了真正實(shí)現(xiàn)的條件。