倪文進(jìn)，郝紅漫 ，王魯燕，白 靜

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京；2.山東黃河工程集團(tuán)有限公司，250011，濟(jì)南；3.山東省濱州市濱城區(qū)水務(wù)局，256600，濱州；4.河北工程大學(xué)，056021，邯鄲）

2000年以來，黨中央、國務(wù)院進(jìn)一步加大了農(nóng)村供水工程建設(shè)力度，解決了2億多農(nóng)村人口的飲水困難和飲水安全問題，建成了40多萬處規(guī)模不等的集中供水工程，大的設(shè)計(jì)供水能力達(dá)3萬t/d，小的僅20 t/d。為了保證飲水工程的正常運(yùn)行，各地在工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行了大量探索，也取得了一定的效果。但由于農(nóng)村供水規(guī)模小、供水成本高，并且農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力有限，絕大多數(shù)工程處于虧損或者 “潛虧”狀態(tài)，虧損的主要原因是供水水價(jià)僅能滿足運(yùn)行成本，甚至低于運(yùn)行成本。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水工程在設(shè)計(jì)年限內(nèi)正常運(yùn)行，并能順利更新改造，必須重視水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收工作。

一、農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)、水費(fèi)現(xiàn)狀

1.農(nóng)村供水工程價(jià)格管理政策滯后

1991年水利部曾發(fā)布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價(jià)核訂原則（試行）》（水財(cái)〔1991〕88號），由于客觀因素發(fā)生了很大變化，2008年水利部發(fā)文廢止。1985年國務(wù)院頒布《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確水利工程水費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行管理；1997年，國務(wù)院頒發(fā)了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，明確了水價(jià)改革的目標(biāo)、原則和水價(jià)改革權(quán)限，直到2003年，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》（以下簡稱《水價(jià)辦法》），同時(shí)國務(wù)院廢止了《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》。但是這些辦法都是主要針對水利工程提供原水的管理規(guī)定，農(nóng)村供水工程只能參考。農(nóng)村供水工程價(jià)格測算參考的文件還包括《城市供水價(jià)格管理辦法》（1998）以及各地發(fā)布的實(shí)施辦法。由于農(nóng)村供水工程的公益性強(qiáng)、情況復(fù)雜，水價(jià)核定影響因素多，城市供水政策很難適應(yīng)。

2.農(nóng)村供水工程水價(jià)、水費(fèi)現(xiàn)狀

參照《水價(jià)辦法》，農(nóng)村供水工程基本實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，規(guī)模較大的由縣級物價(jià)部門會同水利部門決定，其余的工程基本由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村集體決定。根據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃實(shí)施中期評估報(bào)告》，因不同地區(qū)、不同工程類別的差別，單項(xiàng)工程供水成本差別較大，大多數(shù)工程水價(jià)在1～2元/m3左右，極個(gè)別工程水價(jià)達(dá)到5元/m3左右，入戶調(diào)查農(nóng)戶表示目前水價(jià)基本可以接受；總體上看，現(xiàn)行農(nóng)村供水工程水價(jià)僅一成左右達(dá)到全成本水價(jià)要求，大部分僅能滿足簡單運(yùn)行要求，加上水費(fèi)計(jì)收不到位，造成工程難以良性運(yùn)行。在水費(fèi)計(jì)收上，大部分工程能供水到戶，一戶一表計(jì)量收費(fèi)；部分工程未裝水表，按人頭、牲畜頭數(shù)收費(fèi)；部分工程還未計(jì)收水費(fèi)或由村集體補(bǔ)貼。

二、農(nóng)村供水工程水價(jià)核定的影響因素

目前農(nóng)村供水工程水價(jià)主要考慮供水成本、費(fèi)用，部分工程考慮稅金，基本上不考慮利潤。供水成本指供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的原水費(fèi)、水資源費(fèi)、電費(fèi)、材料費(fèi)、資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、直接工資、水質(zhì)檢測費(fèi)等，費(fèi)用是指組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營所發(fā)生的銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。從農(nóng)村供水工程水價(jià)構(gòu)成可以看出，水資源狀況、工程、社會、經(jīng)濟(jì)、政策等多種因素都會影響水價(jià)核定，從目前工程實(shí)際運(yùn)行的情況看，主要有如下幾個(gè)方面：

1.工程供水規(guī)模

影響到水價(jià)有兩個(gè)方面，一是設(shè)計(jì)供水規(guī)模大小，直接增加工程投資影響到折舊；二是實(shí)際供水規(guī)模占設(shè)計(jì)規(guī)模的比例，比例過小，就造成實(shí)際供水成本大于測算水價(jià)。目前，大多數(shù)農(nóng)村集中供水工程，運(yùn)行3年后的工程實(shí)際供水規(guī)模也不足設(shè)計(jì)規(guī)模的50%，原因主要有：一是工程設(shè)計(jì)規(guī)范要求適度超前；二是規(guī)范確定的農(nóng)民日用水定額區(qū)分不同地區(qū)、不同用水條件，建設(shè)單位主觀上愿意取較大值；三是農(nóng)民的衛(wèi)生意識尚在培養(yǎng)中，除做飯、喝水外，洗滌、洗漱還多用原來的手壓井、河湖等水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的分散水源，造成用水量過小。

2.農(nóng)民的承受能力

包括農(nóng)民的心理承受能力和經(jīng)濟(jì)承受能力，并且兩者相互影響。心理承受能力來自 “水是天上下的、地上流的，工程是國家出錢修的，不應(yīng)收取水費(fèi)”“我原來用手壓井也沒死人，現(xiàn)在為什么要交費(fèi)”等錯(cuò)誤認(rèn)識引發(fā)的抵觸情緒，也來自對水價(jià)、水費(fèi)的預(yù)期?，F(xiàn)階段農(nóng)民的年人均純收入僅4 761元，現(xiàn)金收入更有限，而購買農(nóng)資、養(yǎng)老、看病、孩子就學(xué)、人情往來等支出也很多，每增加一分開支都影響到經(jīng)濟(jì)承受能力。有學(xué)者研究提出農(nóng)民的飲水水費(fèi)支出以占農(nóng)民人均收入的0.5%～1%為宜，經(jīng)計(jì)算可承受的水價(jià)為 1.7～3.3元/m3。

3.地方政府的主導(dǎo)思想

影響也是多方面的。第一，目前財(cái)政對農(nóng)民的補(bǔ)貼覆蓋領(lǐng)域廣、力度不斷加大，縣、鄉(xiāng)政府存在“親民”思想，怕農(nóng)民有情緒，主觀上不愿意執(zhí)行全成本水價(jià)；第二，管理上的“短期”行為。由于地方政府主要人員更替較快，農(nóng)村供水工程大修、更新一般發(fā)生在后任期內(nèi)，水價(jià)核定時(shí)普遍存在不計(jì)提折舊、大修理、水資源費(fèi)，甚至還減去水質(zhì)檢驗(yàn)費(fèi)、原水費(fèi)等，或者借口水價(jià)逐步調(diào)整而初期定價(jià)水平較低。

從各地農(nóng)村飲水安全工程實(shí)際的水價(jià)測算和核定的情況看，農(nóng)村供水工程水價(jià)偏低有以下因素，應(yīng)該引起注意：

（1）部分費(fèi)用未計(jì)入水價(jià)測算

水資源費(fèi)、水源保護(hù)費(fèi)用一般未作測算。城市供水中水源一級保護(hù)區(qū)多有專門管理機(jī)構(gòu)，費(fèi)用由財(cái)政支付，水價(jià)中也未含這部分費(fèi)用。盡管農(nóng)村供水工程水源保護(hù)工作滯后，但實(shí)際上還是要發(fā)生一定的費(fèi)用，或者增加管理人員工作量，增加供水成本。受農(nóng)村特殊的文化背景、技術(shù)水平等多因素影響，大部分農(nóng)村供水工程水質(zhì)檢測設(shè)施不全、水質(zhì)送檢達(dá)不到規(guī)定頻率減少費(fèi)用支出，管理人員騎乘自己的摩托車搶修、辦事不計(jì)費(fèi)用等。

（2）設(shè)施不全

受人均建設(shè)投資的制約，部分農(nóng)村供水工程必要的水質(zhì)凈化、消毒工藝也經(jīng)?！耙蚵秃啞?，降低了折舊和日常運(yùn)行費(fèi)用，也影響到供水水質(zhì)。衛(wèi)生部2008年監(jiān)測的2.6萬多處工程，不考慮細(xì)菌學(xué)指標(biāo)，水質(zhì)合格率僅70%。

（3）人均用水定額偏大

由于人均日用水定額取值較大造成水廠設(shè)計(jì)供水能力放大，在相關(guān)計(jì)算公式中，分子不變，分母加大，造成計(jì)算成本降低。

（4）人員工資較低

大部分農(nóng)村供水工程的人均月工資僅500～800元，并且管理人員少，總體工資性支出不大。但對供水規(guī)模太小的單村工程工資支出占供水成本比例依然較大。

（5）維修費(fèi)用測算低

按照現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該按固定資產(chǎn)原值的1.5%～2%計(jì)算年維修費(fèi)用，并將大修理費(fèi)用單戶儲存。但目前農(nóng)村供水工程只是按現(xiàn)在運(yùn)行初期實(shí)際發(fā)生的較少的維修費(fèi)測算。

（6）人為降低水價(jià)

城市供水多是事業(yè)單位企業(yè)化管理，享受財(cái)政補(bǔ)貼，受“農(nóng)村水價(jià)要低于城市水價(jià)”的導(dǎo)向，部分農(nóng)村供水工程被迫人為降低供水測算成本。

三、造成農(nóng)村供水工程水價(jià)不到位的主要原因及影響

從2007年財(cái)政核查情況復(fù)核與整改大檢查、2008年全國農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理督察調(diào)研行動和《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》實(shí)施中期評估情況看，絕大部分農(nóng)村集中供水工程只能勉強(qiáng)維持運(yùn)行，資金賬戶上沒有或者有很少資金結(jié)余，甚至出現(xiàn)賬面虧損。

1.水價(jià)不到位的主要原因

（1）執(zhí)行水價(jià)低于全成本水價(jià)

至少未計(jì)提折舊、大修理和利潤以及稅金，加上水價(jià)測算中的被迫漏項(xiàng)、減項(xiàng)，客觀上必然造成運(yùn)行虧損或勉強(qiáng)維持。

（2）農(nóng)民用水量小變相增加成本

受衛(wèi)生習(xí)慣、用水方式的影響，農(nóng)民實(shí)際用水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)用水定額，供水能力閑置，變相增加供水成本。

（3）維修費(fèi)用大于預(yù)期

農(nóng)戶居住分散、工程管理單位遠(yuǎn)離城區(qū)、供水管線長，管材備件購買成本大，加上農(nóng)村生產(chǎn)、房屋建設(shè)易破壞管線，在受益戶數(shù)相等的情況下，農(nóng)村供水工程維修成本大于城市。

（4）水費(fèi)實(shí)收率尚有差距

主要有兩方面原因，一是農(nóng)村供水工程管網(wǎng)漏失（包括“滴滴水”）大，造成制水與售水差值大，很多工程產(chǎn)銷差率達(dá)到30%以上，遠(yuǎn)高于城市水廠16.3%的水平。二是部分計(jì)量設(shè)施不全，水費(fèi)按人數(shù)、牲畜頭數(shù)收取與實(shí)際用水出入較大。

（5）實(shí)際支出了部分稅費(fèi)

盡管稅費(fèi)占水費(fèi)的比例不大，但加上各種稅費(fèi)附加，對農(nóng)村水廠微薄的收入來說，也是一筆不小的支出。

2.從調(diào)查的情況看，真正運(yùn)行困難的只占農(nóng)村集中供水工程的30%左右，面對前面分析的各種原因，為什么還有這樣比較好的結(jié)果？主要有以下原因

（1）大部分工程尚在“青壯年”

大部分農(nóng)村飲水安全工程都是2005年后建成的，暫時(shí)不會動用折舊費(fèi)、大修理費(fèi)，問題將在工程使用7～9年后集中暴發(fā)。

（2）部分維修資金還能尋找出路

盡管水價(jià)形成機(jī)制尚未完善，部分工程中執(zhí)行水價(jià)中還是有少量日常維修資金；受農(nóng)村文化傳統(tǒng)和集體受益的影響，部分農(nóng)村地區(qū)還可以通過“一事一議”“民主議事”解決農(nóng)村供水工程小的維修費(fèi)用；目前還是大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，還可以暫時(shí)“東挪西借”，或者通過扶貧、以工代賑等其他項(xiàng)目補(bǔ)助一點(diǎn)。

（3）職工維持較低收入水平和福利待遇

除了農(nóng)村水廠管理人員奉獻(xiàn)之外，也減少了他們受培訓(xùn)的機(jī)會和經(jīng)費(fèi)，對長遠(yuǎn)將有一定影響。

（4）減少了水質(zhì)檢測、消毒等必需的費(fèi)用

絕大多數(shù)農(nóng)村集中水廠水質(zhì)檢驗(yàn)頻次、指標(biāo)未達(dá)到《村鎮(zhèn)供水技術(shù)規(guī)范》要求。根據(jù)衛(wèi)生部2008年監(jiān)測結(jié)論：農(nóng)村集中供水工程未進(jìn)行任何水處理的工程占58.88%，無任何消毒設(shè)施的工程占81.4%。在有消毒設(shè)施的工程中，未按要求使用的占32.59%。

（5）部分享受了優(yōu)惠政策

電費(fèi)在農(nóng)村供水工程成本中所占比例為20%～50%，部分省份出臺了電價(jià)優(yōu)惠政策，從執(zhí)行價(jià)格較高的非普工業(yè)電價(jià)降為生活照明電價(jià)、灌排電價(jià)。山西省從2009年10月1日起，農(nóng)村集中供水工程電價(jià)降到0.06元/kWh，減少的部分由工業(yè)電價(jià)彌補(bǔ)給供電企業(yè)。還有部分地區(qū)實(shí)行了農(nóng)村供水工程稅費(fèi)減免和用地優(yōu)惠等政策。浙江永康、余姚等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始了對供水成本較高的供水工程實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，從2008年起，永康市財(cái)政每年補(bǔ)助農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行費(fèi)用達(dá)1 000萬元。

四、完善農(nóng)村供水工程水價(jià)形成機(jī)制的建議

1.合理增加農(nóng)民用水量

在加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程前期工作、合理確定工程設(shè)計(jì)規(guī)模、完善必要的凈化和消毒設(shè)施的前提下，進(jìn)一步加大對農(nóng)民的衛(wèi)生教育，改變農(nóng)民的用水習(xí)慣，不再使用不符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)水，從現(xiàn)在全國農(nóng)戶平均月用水量 1.5～2 m3增加到 5 m3左右（平均每人每天用水約40 L），同時(shí)提高農(nóng)民的水商品意識，將明顯改變農(nóng)村水廠目前的運(yùn)行狀況。

2.完善發(fā)展政策

農(nóng)村供水成本較高，受益群體又是弱勢群體，農(nóng)村供水工程具有較強(qiáng)的公益性，其建設(shè)和運(yùn)行管理都離不開政府的理解與支持。加強(qiáng)政策研究，做好對政府的宣傳和協(xié)調(diào)溝通，對供水成本較高、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力低的工程實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助，包括資金補(bǔ)助、優(yōu)惠電價(jià)、稅費(fèi)減免等；對不能計(jì)提折舊和大修理費(fèi)的，財(cái)政要提前考慮工程達(dá)到設(shè)計(jì)年限后的更新改造資金，等等。

3.完善水價(jià)形成機(jī)制

有關(guān)部門應(yīng)抓緊出臺農(nóng)村供水工程價(jià)格管理辦法，進(jìn)一步明確水價(jià)應(yīng)考慮的各項(xiàng)因素，指導(dǎo)農(nóng)村供水工程管理者正確測算水價(jià)，并經(jīng)有關(guān)部門核定執(zhí)行。通過財(cái)政補(bǔ)助與用水戶交費(fèi)相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)按成本和計(jì)量收費(fèi)。有條件的地方實(shí)行分類水價(jià)，對村鎮(zhèn)工業(yè)、城鎮(zhèn)人口供水實(shí)行全成本加合理利潤，探索以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的水價(jià)政策。農(nóng)村供水工程如果水價(jià)中不含利潤，應(yīng)分類、分地區(qū)提出管理人員工資幅度建議，防止工資水平過低或過高，影響工程運(yùn)行。

4.加強(qiáng)供水管理單位內(nèi)部管理

農(nóng)村供水工程管理單位要完善內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范從事管理工作；搞好定員定崗，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，將人員業(yè)績與待遇掛鉤；進(jìn)行必要的材料、物資儲備，做好工程維修、搶修工作；加強(qiáng)信息化，改善管理手段，努力提高服務(wù)質(zhì)量。要積極吸收農(nóng)民用水戶參與工程的運(yùn)行管理，供水水價(jià)的測算和水費(fèi)計(jì)收、使用情況要在受益范圍內(nèi)公開，并接受用水戶代表的監(jiān)督。

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