于淑坤

（江蘇省淮安市水政監(jiān)察大隊，223005，淮安）

淮安市地處淮河流域中下游，以廢黃河為界，以南屬淮河水系，以北屬沂沭泗水系，水面面積2 600.80 km2，占全市總面積的25.95%，境內(nèi)河流、渠道、湖泊、水庫眾多，相互連通，東西走向的主要河道有淮河、淮河入海水道、蘇北灌溉總渠、廢黃河、鹽河等；南北走向的主要河道有淮河入江水道、中運河、里運河、二河、淮沭河等；洪澤湖、高郵湖是市內(nèi)主要調(diào)蓄水域。豐水時各河、湖水量均來源于洪澤湖，枯水時引長江水補充，或沂水豐沛時“引沂濟淮”，向洪澤湖及下游水體補充水量。

一、淮安市水資源現(xiàn)狀及節(jié)水工作面臨的形勢

淮安市本地水資源量較少，多年平均水資源總量為32.64億m3，人均僅636.1m3，不到全國平均水平的1/3；過境水資源量較豐沛，洪澤湖承接淮河上中游15.8萬km2集水面積的來水，多年平均入湖水量達330億m3；南水北調(diào)東線的輸水干線貫穿市區(qū)，全市每年抽引江水 10億～20億m3，多年平均出境水量270.05億m3。

近20多年來，淮安市農(nóng)業(yè)用水比重不斷下降，由1980年的94.0%降至2005年的78.4%，工業(yè)和生活用水增長明顯，其比重分別由1980年的4.4%和1.6%上升為2005年的14.5%和7.2%?！熬盼濉逼陂g，淮安市用水總量整體呈下降趨勢?！笆濉逼陂g，工業(yè)和生活用水的漲幅大于農(nóng)業(yè)用水的降幅，全市用水總量呈逐漸上升態(tài)勢?；窗彩羞^境水量豐富，有較為完善的蓄、引水工程，在現(xiàn)狀用水水平下，豐水年和平水年可供水量基本滿足用水需求，但在一般干旱年和特殊干旱年，分別缺水5.37億m3和10.34億m3，目前面臨的更大問題是水質(zhì)性缺水。

“十一五”時期將是淮安市加快發(fā)展的時期。預(yù)計“十一五”末，全市GDP達到1120億元，年遞增14.9%；人均GDP突破2萬元，年遞增11.7%；三產(chǎn)比例調(diào)整為 12.8∶51.5∶35.7， 實現(xiàn)累計固定資產(chǎn)投資3 000億元；全市人口達到545萬人，其中城鎮(zhèn)人口250萬人，城鎮(zhèn)化率為46%?！笆晃濉逼陂g，淮安市農(nóng)業(yè)將有小幅增長，但有效灌溉面積將維持現(xiàn)狀水平年的32萬hm2，農(nóng)業(yè)用水總量不會明顯增加；工業(yè)發(fā)展速度將顯著加快，全市工業(yè)增加值年遞增達到18.5%，并培育發(fā)展化工、機械、冶金、煙草、紡織、造紙、食品、制藥等支柱產(chǎn)業(yè)工業(yè)用水量將有大幅度增加，污水排放量也隨之增加；人民生活水平不斷提高，服務(wù)業(yè)加快推進發(fā)展，對水量、水質(zhì)的需求更高。淮安市水體污染現(xiàn)狀不容樂觀，水質(zhì)性缺水已成為限制全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

解決淮安市水資源供需矛盾最有效的途徑是“節(jié)水、減污、控排、降本”，挖掘各行業(yè)的節(jié)約用水潛力，降低單位產(chǎn)品耗水量，提高水利用效率，改善供水水質(zhì)，提高水重復(fù)利用率。

淮安市工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和生活用水水平較高，但與節(jié)水先進地區(qū)相比，還有一定差距；農(nóng)業(yè)用水水平較低，與全國的平均水平和江蘇的平均水平相比，有較大的節(jié)水潛力。隨著淮安市“九五”“十五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投入，整體用水水平呈上升趨勢，與江蘇省的差距逐年縮小，為節(jié)水型社會建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)（見表 1）。

淮安市建設(shè)節(jié)水型社會的任務(wù)十分艱巨，農(nóng)業(yè)的節(jié)水水平相對較低；“十一五”及以后一個階段，工業(yè)是經(jīng)濟的主要增長點，污染總量增加，水生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大；同時，南水北調(diào)東線工程的建設(shè)對淮安市的水資源管理提出了新的要求，保護南水北調(diào)東線水質(zhì)是淮安市面臨的光榮而又艱巨的任務(wù)。

目前存在的主要問題是公眾及有關(guān)部門對節(jié)水的認識不到位，節(jié)水法規(guī)建設(shè)滯后，節(jié)水政策研究不夠，激勵機制不夠完善，節(jié)水發(fā)展不平衡，節(jié)水機構(gòu)與隊伍薄弱，節(jié)水工程設(shè)施不完善，投入不足，節(jié)水宣傳教育工作不夠深入等。

二、推進節(jié)水工作的對策建議

1.強化節(jié)水型社會載體建設(shè)

載體建設(shè)是節(jié)水型社會建設(shè)的抓手，是節(jié)水型社會建設(shè)的重點，通過載體建設(shè)可以逐步推廣和深化節(jié)水型社會建設(shè)，取得“以點帶面，全面創(chuàng)建”的成效。

（1）強化節(jié)水型農(nóng)業(yè)載體建設(shè)。農(nóng)業(yè)是節(jié)水的重點領(lǐng)域，空間巨大，農(nóng)業(yè)節(jié)水需要采取工程措施和非工程措施相結(jié)合的策略，加快灌區(qū)建筑物的續(xù)建配套與節(jié)水改造，推廣農(nóng)業(yè)田間節(jié)水技術(shù)措施，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，降低和減少農(nóng)業(yè)用水，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

（2）強化節(jié)水型工業(yè)載體建設(shè)。工業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，也是水資源消耗較多且產(chǎn)生污染較大的行業(yè)，通過控制生產(chǎn)布局，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)水技改示范工程，加強企業(yè)用水管理，不僅可以減少資源消耗，而且可以有效減少污染物的產(chǎn)生，達到“節(jié)水、減污、控排、降本”的目的。

（3）強化節(jié)水型城鎮(zhèn)載體建設(shè)。城鎮(zhèn)供水、水環(huán)境問題直接關(guān)系到市民的基本生活條件以及生活品質(zhì)，關(guān)系到社會穩(wěn)定，城鎮(zhèn)節(jié)水主要是要改造輸水管網(wǎng)、推廣節(jié)水器具，開發(fā)利用城鎮(zhèn)雨水、污水廠尾水、再生水等非傳統(tǒng)水源，加強公共用水管理和節(jié)水型社區(qū)建設(shè)。

（4）強化水生態(tài)環(huán)境載體建設(shè)。加強水功能區(qū)和入河排污口管理，強化飲用水水源地保護，加強水系整治，促進水系連通，提高污水處理率，促進再生水利用，有效防止水質(zhì)性缺水。

表1 淮安市與全國、江蘇用水指標比較表

2.強化節(jié)水型社會制度建設(shè)

節(jié)水型社會建設(shè)，需要政府重視，全民參與，形成一個自主動力、關(guān)系和諧、有效激勵、運轉(zhuǎn)靈活的節(jié)水體系，實現(xiàn)微觀上促進用水主體節(jié)約用水，中觀上激勵行業(yè)高效用水，宏觀上優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)的節(jié)水型社會體制。

（1）理順職能部門間的責(zé)權(quán)關(guān)系，建立一體化水務(wù)管理體制

淮安市水利部門在全面推進節(jié)約用水，減污控排過程中，其職能較以往有了一些擴展，但全市水資源權(quán)屬管理和開發(fā)利用管理的權(quán)限仍分散在水利、環(huán)保、衛(wèi)生、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門。在節(jié)水型社會建設(shè)過程中，應(yīng)以實現(xiàn)群體利益最大化為目標，正確處理各部門、各行業(yè)在水資源利用與保護工作中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，將分散在各行政部門中的有關(guān)涉水職能和污水處理等職能與水利部門現(xiàn)有的管理職能合并，成立一體化的水務(wù)管理部門，建立水資源“取、供、用、排、回用”全過程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的綜合管理體制。

合理設(shè)置水利部門內(nèi)部機構(gòu)，明確職權(quán)范圍。成立節(jié)水部門并賦予必要的權(quán)威性和管理權(quán)限，使其成為具有部門協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督能力的有職有責(zé)的實體。加強水利部門各機構(gòu)和上級歸口單位以及下級相關(guān)部門的聯(lián)系，理順各級水利部門之間的關(guān)系，使水利部門內(nèi)部真正實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

依照水務(wù)一體化、水資源統(tǒng)一管理要求，制定出一套完整的政策法規(guī)。重新明確涉水事務(wù)的執(zhí)法主體，建立一個獨立的、系統(tǒng)的、操作性強的水法規(guī)體系。

（2）強化總量控制與定額管理相結(jié)合的水資源分配機制

根據(jù)水功能區(qū)劃建立合理的總量控制和定額管理目標。加強總量控制，推進行政區(qū)域 “四個總量”管理——用水總量、地下水可開采總量、水功能區(qū)納污總量、取水單位用水總量的管理。

加強用水定額管理，將用水定額管理從主要工業(yè)和服務(wù)業(yè)逐步擴大到各個行業(yè)；將不同水源的用水都納入考核體系；根據(jù)用水單位生產(chǎn)能力的改變和節(jié)水水平的提高，適時調(diào)整用水定額。

加強取排水監(jiān)督管理。在取水口和排水口設(shè)置顯著標識，完善監(jiān)督舉報制度，廣泛接受社會的監(jiān)督；加強取排水用戶的檔案管理，建立巡查制度，增強對重點企業(yè)取排水口的監(jiān)督和檢查。

（3）建立健全用水、節(jié)水管理制度

①嚴格取水許可制度和建設(shè)項目水資源論證制度。全面落實《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)及其實施細則；嚴格申請受理、審查決定的程序，加強取水許可證年審（核準）工作。嚴格執(zhí)行《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，全面推行水資源論證和取水許可“三同時”“四到位”的管理制度。新建、改建、擴建的工程建設(shè)項目在報送取水許可申請時，必須附具節(jié)水設(shè)施設(shè)計任務(wù)書和相應(yīng)的節(jié)約用水專項規(guī)劃或論證。節(jié)水設(shè)施必須和主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。在取水許可審批和年檢時要求取水戶、用水戶做到用水計劃到位、節(jié)水措施到位、管理制度到位。重點對高耗水、高污染行業(yè)進行監(jiān)督和考核，將節(jié)水措施落到實處。

嚴格按照 《關(guān)于明確蘇北地區(qū)建設(shè)項目環(huán)境準入條件的通知》以及《蘇北地區(qū)嚴格環(huán)境準入條件的通知》，堅持建設(shè)項目環(huán)境準入標準。全面推行排污許可制度，直接或間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設(shè)施的運營單位，都應(yīng)當取得排污許可證，禁止無排污證或者超量排污。

②節(jié)水產(chǎn)品認證與市場準入制度。積極與國際接軌，建立節(jié)水設(shè)備和器具的認證制度和市場準入制度。對不符合國家標準、用水效率低下的生產(chǎn)設(shè)備、生活用水器具，采取強制性市場退出措施；對新建、擴建、改建的建筑項目，嚴格把關(guān)，杜絕不合格產(chǎn)品和淘汰產(chǎn)品的使用，凡達不到節(jié)水標準的，經(jīng)政府批準，不予供水。

③用水計量與統(tǒng)計制度。加強用水計量管理，普及取水、用水計量設(shè)施。大中型灌區(qū)在支渠及以上安裝計量設(shè)施，并逐步擴大到斗渠，小型灌區(qū)初步具備一級計量設(shè)施；工業(yè)一級表裝表率達到100%，并逐步推進到主要用水車間和主要用水設(shè)備的計量器具裝配，生產(chǎn)用水和生活用水分類計量；城鎮(zhèn)公共建筑和住宅生活用水全部安裝計量設(shè)施，家庭用水實施裝表到戶、抄表到戶的計量措施。水行政主管部門和統(tǒng)計部門分工協(xié)作，把用水統(tǒng)計納入市統(tǒng)計系列，編制用水統(tǒng)計年鑒，實行統(tǒng)計資料的共享并為科研單位和公眾免費提供。

④節(jié)水減排績效考核和節(jié)水考核評估制度。要加強對節(jié)水型社會建設(shè)的考核，將各項約束性指標逐層分解落實到各區(qū)縣、各部門，并納入各區(qū)（縣）、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核指標體系中。明確目標，落實責(zé)任，確保建設(shè)節(jié)水型社會的各項措施落到實處。對在節(jié)水工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵；實行用水效率公告制度，定期公布有關(guān)用水效率指標，發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，強化考核驗收。

（4）建立用水水價和排污費形成機制，實現(xiàn)水資源有償使用

按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，區(qū)別工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，區(qū)分天然水、自來水和再生水，建立合理的用水水價和排污費形成機制。

①農(nóng)業(yè)灌溉用水。取用水利工程供水的農(nóng)業(yè)灌溉用水，在執(zhí)行現(xiàn)有基本水價（即維護水利工程運行管理費用）的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》（國家發(fā)展改革委、水利部2003年第4號令）規(guī)定，逐步推進基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價，逐步探索實施超定額累進加價制度；完善農(nóng)業(yè)供水成本的核定，根據(jù)供水成本的變化以及農(nóng)民承受能力合理確定并及時調(diào)整計量水價和超計劃水價。

②工業(yè)生產(chǎn)用水。實行計劃內(nèi)用水平價，超計劃部分累進加價的水資源費收取辦法。對自備水源的企業(yè)，按地表水、地下水等不同水源以及禁采區(qū)、限采區(qū)等不同區(qū)域分別確定水資源價格；對集中供水的企業(yè)，鼓勵其節(jié)約用水?，F(xiàn)階段，應(yīng)逐步提高地表水的資源費標準，嚴格地下水用水許可管理的各個環(huán)節(jié)；嘗試實行水資源豐枯季節(jié)和地區(qū)水價差價，激勵企業(yè)合理用水。

③城鎮(zhèn)生活用水。綜合考慮成本因素（工程水價、水資源費、新水質(zhì)標準凈化處理、水廠建設(shè)、管網(wǎng)建設(shè)、計量系統(tǒng)改造和供水企業(yè)職工工資等），在成本和利潤約束基礎(chǔ)上，逐步提高城鎮(zhèn)各類供水價格水平，逐步實現(xiàn)居民生活用水階梯水價。根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，適時調(diào)整居民生活用水、行政事業(yè)單位用水、服務(wù)業(yè)用水等的比價關(guān)系；對消防、市政、園林、環(huán)衛(wèi)等公益用水以及弱勢群體給予用水價格優(yōu)惠。

④中水。制定明顯低于自來水的污水處理再生水價格，原則上按自來水價格的半價安排，以促進再生水的使用，鼓勵洗車業(yè)、城市綠化、部分工業(yè)等行業(yè)使用中水，并適當核減污水處理費；直接使用再生水的用戶，免征水資源費和城市公用事業(yè)附加費；按照補償成本、合理收益的原則，由政府補貼中水生產(chǎn)企業(yè)的虧損；政府通過行政手段鼓勵或強制部分行業(yè)使用中水，改中水水費為經(jīng)營性收費，由生產(chǎn)企業(yè)直接向用水單位收取。

⑤城市污水處理費和排污費。以補償成本和合理收益為原則，按照統(tǒng)一政策、分區(qū)核定的辦法調(diào)整城市非超標污水處理費；對向集中排污管道排放超標污水和向水體中直接排放污水的，嚴格按相關(guān)法律法規(guī)征收超標排污費；逐步提高污水處理費和排污費，并逐步使排污費交納水平高于污染治理成本，徹底解決部分企業(yè)“寧交費，不治污”的頑疾；加強污水處理費和排污費使用的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ?；逐步將污水處理費由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費，并探索依據(jù)排水水質(zhì)好壞進行分級收費的做法。

（5）建立有效的節(jié)水激勵補償和資金籌措機制

落實節(jié)水設(shè)備生產(chǎn)、再生水生產(chǎn)與利用、污水處理等產(chǎn)業(yè)的稅、費優(yōu)惠政策；鼓勵節(jié)水生產(chǎn)工藝技術(shù)和節(jié)水設(shè)備的使用；加大對工業(yè)節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)節(jié)水的政府補貼以及金融支持；政府適當補貼用水單位和家庭生活節(jié)水器具的更換安裝及城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的改造；加強節(jié)水技術(shù)推廣投入，擴大推廣范圍和力度；加大節(jié)水行為和節(jié)水價值觀念的宣傳教育；在遠期，要建立有效的水權(quán)制度，培育和發(fā)展水權(quán)市場，促進水權(quán)轉(zhuǎn)讓，提高節(jié)水收益；合理征收水資源費、污水處理費、排污費等，完善水資源使用與污染補償機制。

建立包括中央財政、民間投資和銀行融資等多元化的節(jié)水投資渠道，從每年的基本建設(shè)、技術(shù)改造資金及水利建設(shè)基金、城市建設(shè)三項費用中提取一定比例的資金用于節(jié)水型社會建設(shè)，使節(jié)水改造有穩(wěn)定的資金來源，對節(jié)水技術(shù)開發(fā)和重點節(jié)水項目建設(shè)給予資金支持。通過征收水資源費、超定額用水水價加價、超標排污費以及社會捐助等途徑建立穩(wěn)定的節(jié)水發(fā)展基金，用于支持節(jié)水新技術(shù)、新工藝的研究開發(fā)推廣和節(jié)水政策研究。

（6）逐步建成“政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與、自主動力”的節(jié)水型社會運行機制

通過成立節(jié)水領(lǐng)導(dǎo)組織、建立規(guī)章制度、制定發(fā)展規(guī)劃等手段，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)涉水事務(wù)，發(fā)揮政府在水資源配置和節(jié)水生產(chǎn)中的宏觀管理作用。完善節(jié)水型社會建設(shè)的有關(guān)政策法規(guī)，使節(jié)水工作有法可依，有章可循。同時建立執(zhí)法隊伍，加大對節(jié)水的監(jiān)督和執(zhí)法力度。應(yīng)用市場經(jīng)濟的相關(guān)原理，通過確立合理水價和排污費，發(fā)揮市場對水資源配置的引導(dǎo)作用。通過建立各種用水者協(xié)會、進行水價聽證等手段，結(jié)合制度約束、利益分配、輿論監(jiān)督，不斷強化社會用水主體（包括單位和個人）的合理用水意識，引導(dǎo)他們正確分析自身用水水平和節(jié)水潛力，進而形成對水資源的合理需求，即有節(jié)制地使用水量和水質(zhì)（水環(huán)境容量）。經(jīng)過“引導(dǎo)—強化—內(nèi)化”的過程，使節(jié)水行為成為用水主體的一種內(nèi)在的自覺行為，成為人們的一種生活態(tài)度與文化習(xí)慣。形成從上到下，從城市到農(nóng)村，從單位到個人的一種節(jié)水社會風(fēng)氣，改變過去節(jié)水主要靠政府推動的被動局面。

（7）加快規(guī)范性文件體系建設(shè)，保障各項制度順利實施

①編制、報批相關(guān)規(guī)劃。組織編制節(jié)水中長期規(guī)劃，并按程序報批，為全面開展節(jié)水型社會建設(shè)提供綱領(lǐng)和行動指南。

②出臺相關(guān)標準和辦法。為保證節(jié)水型社會建設(shè)各項目標的順利實現(xiàn)，應(yīng)逐步完善各項規(guī)范性管理制度和實施辦法。

③加強執(zhí)法力度，依法解決涉水糾紛。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《江蘇省水資源管理條例》等法律法規(guī)是淮安市節(jié)水型社會建設(shè)的重要法律依據(jù)。要在上述法律法規(guī)的約束下進行節(jié)水型社會建設(shè)的規(guī)劃、實施；依法處理各區(qū)域、各行業(yè)、各部門間用水、排污等涉水矛盾和糾紛，理順節(jié)水減污的法制管理體制，將節(jié)水型社會建設(shè)推上法制化、規(guī)范化軌道。

④開展相關(guān)研究。從建設(shè)節(jié)水型社會的需要出發(fā)，結(jié)合本地實際，開展部分關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵理論的研究工作，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)研究、水價改革研究、水資源實時監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)研究、水功能區(qū)納污能力研究、生態(tài)環(huán)境用水研究等，為完善節(jié)水型社會建設(shè)的工程體系和制度體系提供理論依據(jù)。

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