仝志輝

2009年12月和2010年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議《村民委員會(huì)組織法修訂草案》，草案還公開(kāi)向社會(huì)征集意見(jiàn)。村民委員會(huì)組織法的審議本來(lái)是有關(guān)村民委員會(huì)設(shè)立和內(nèi)部管理的一部法律，但是，由于草案充實(shí)了村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)?！鞍纬鎏}卜帶出泥”，委員們進(jìn)一步的爭(zhēng)論是否要將村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的不同主體性質(zhì)和相應(yīng)的管理職責(zé)明確分開(kāi)。在已經(jīng)公開(kāi)的常委會(huì)成員意見(jiàn)中，壓倒性的意見(jiàn)是要分開(kāi)。

全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題涉及的情況比較復(fù)雜，各地做法也有差異，擬在進(jìn)一步調(diào)研的基礎(chǔ)上提出意見(jiàn)。有的委員將其理解為“在此次修訂草案中對(duì)此問(wèn)題存而不決了”。

委員們提出在法律上明確村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的不同性質(zhì)，甚至要界定兩者關(guān)系，起因于在現(xiàn)實(shí)中要明確集體資產(chǎn)管理的主體是誰(shuí)。在10月份可能的17次常委會(huì)三審中，這仍將是一大焦點(diǎn)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題關(guān)系到全國(guó)近60萬(wàn)個(gè)村莊的村級(jí)組織制度設(shè)計(jì)，對(duì)于相當(dāng)比例的村莊中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)實(shí)權(quán)益將直接帶來(lái)影響。對(duì)于一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)村基層治理、村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要法律，靠?jī)纱纬Ｎ瘯?huì)會(huì)議上各半天的審議，也很難討論出一個(gè)周全的意見(jiàn)。此時(shí)，對(duì)此問(wèn)題細(xì)致、深入的討論應(yīng)該成為必須。

對(duì)多數(shù)村莊而言，維持現(xiàn)有規(guī)定并無(wú)問(wèn)題

村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和村民委員會(huì)的成員邊界和管理內(nèi)容是如何出現(xiàn)差別的?搞清楚這一點(diǎn)，也就搞清楚了人大常委會(huì)上明確兩者區(qū)別的辯論日益激烈的原因。

1986年的爭(zhēng)議是主要出于對(duì)組織性質(zhì)問(wèn)題的辨清而起。因?yàn)槟菚r(shí)的村委會(huì)對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)村莊而言是一個(gè)擬議成立的組織，因此，需要把它和已經(jīng)存在的“集體經(jīng)濟(jì)組織”辨清關(guān)系。1998年九屆人大常委會(huì)審議通過(guò)村組法時(shí)，對(duì)爭(zhēng)議做出維持試行法規(guī)定則是因?yàn)閷?shí)踐中問(wèn)題暴露還不很激烈。1998年11月，民政部有關(guān)官員在《中國(guó)社會(huì)報(bào)》發(fā)文《村委會(huì)組織法修訂中的四大爭(zhēng)論》，將“村委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能”作為四大爭(zhēng)論之一。當(dāng)時(shí)的情況是，“在這個(gè)問(wèn)題上，絕大多數(shù)常委會(huì)組成人員認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。”因此，當(dāng)時(shí)通過(guò)的法律只對(duì)試行法中的個(gè)別用詞進(jìn)行了修訂，沿用了試行法“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”這一規(guī)定。

現(xiàn)在的情況則是，村委會(huì)在全國(guó)絕大多數(shù)村莊已經(jīng)建立，但已經(jīng)有40％的村莊中單設(shè)了集體經(jīng)濟(jì)組織，60％的村莊則是村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)“合二為一”，“合二為一”的村實(shí)際上并無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織更多的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，除了土地發(fā)包以外沒(méi)有其它集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)。集體經(jīng)濟(jì)組織在60％村莊中已經(jīng)“名存實(shí)亡”。

在60％的村莊中，土地承包、宅基地分配這樣的村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理活動(dòng)由村委會(huì)代為行使，并不會(huì)產(chǎn)生多少問(wèn)題。因?yàn)?，以往存在的村干部多留機(jī)動(dòng)地、任意調(diào)整土地、專權(quán)分配宅基地、侵吞承包費(fèi)和宅基地使用費(fèi)的問(wèn)題在村民自治制度下也是不容許的，如果貫徹村委會(huì)組織法中有關(guān)由村民會(huì)議和村民代表會(huì)議決策和監(jiān)督的程序規(guī)定，就不會(huì)出問(wèn)題。而且，土地承包和宅基地分配作為與全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的每家每戶都有關(guān)的更強(qiáng)調(diào)公平和公正的事務(wù)，也是適用于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議這樣的民主規(guī)則的。

集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的性質(zhì)區(qū)別和職能劃分問(wèn)題，更多是在40％的村莊中才成為問(wèn)題的。也就是說(shuō)，只有在本村村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員差異較大，或者在工商業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)組織中，才有明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、分設(shè)村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理組織的必要。

這樣的村莊在今天中國(guó)的村莊中，畢竟還是少數(shù)。因此，拿一種并不多見(jiàn)的情況來(lái)要求做法律修改，第二次提交審議稿未作回應(yīng)也在情理之中。

“無(wú)風(fēng)不起浪”

村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在管理集體財(cái)產(chǎn)上是否需要明確權(quán)力性質(zhì)、歸屬和產(chǎn)生方式的問(wèn)題，主要出在以下兩個(gè)場(chǎng)合：一是集體所有的工商業(yè)資產(chǎn)發(fā)達(dá)，管理活動(dòng)變得復(fù)雜；二是集體土地因?yàn)槌鞘谢瘞?lái)升值和新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資而使得可分配收益數(shù)量巨大，如何分配收益變得復(fù)雜。

在以從事工商業(yè)為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，由于事實(shí)上屬于村莊集體組織成員的既得利益巨大，產(chǎn)生了僅僅只是擁有本村戶口但不是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民有無(wú)分享資格的問(wèn)題。由于村莊工商業(yè)發(fā)達(dá)，擁有本村戶口的村民的數(shù)量多數(shù)情況下就會(huì)大于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的數(shù)量，多出的村民可能是長(zhǎng)年在村里打工或經(jīng)商的人，或是來(lái)村莊中買房置業(yè)的人。工商業(yè)發(fā)達(dá)的村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)進(jìn)行明確的股份合作制改造或者通過(guò)村規(guī)民約，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織收益的分享資格和比例。擁有分享資格的村民即為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。所有擁有本村戶口的村民，在現(xiàn)行法律規(guī)定中是村民自治組織的成員，但是，其中有些則不被村集體經(jīng)濟(jì)組織接納為成員。

這個(gè)時(shí)候，村莊集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的成員不相重合，兩者的職能自然也就有所區(qū)別。自然的，村民選舉的村委會(huì)就會(huì)被“剝奪”村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力。而集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者則可以由黨支部書(shū)記充任，或由黨支部任命，或者聘任本村經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任，甚至可以通過(guò)人力資源市場(chǎng)從村外招聘，而并不必然走選舉程序。集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者的管理方式也就脫離所謂民主管理，而變成更加符合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)要求的企業(yè)管理方式。應(yīng)該說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理不一定就沿用村民委員會(huì)的選舉和監(jiān)督制度，而是需要符合集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的民主參與方式。在這個(gè)場(chǎng)合下，集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的經(jīng)營(yíng)不善、中飽私囊等問(wèn)題，則要通過(guò)建立合理的集體經(jīng)濟(jì)組織的管理制度，而不能追問(wèn)村民自治制度的失當(dāng)。

在這種場(chǎng)合中，集體經(jīng)濟(jì)組織是否和村委會(huì)分別明確職責(zé)，多半是一個(gè)在實(shí)踐中已經(jīng)解決的問(wèn)題。因?yàn)楣ど虡I(yè)活動(dòng)的復(fù)雜和經(jīng)營(yíng)決策的特點(diǎn)，使得村民自治的民主和直接參與原則并不適用，村集體經(jīng)濟(jì)組織為了更好地參與市場(chǎng)活動(dòng)，多數(shù)都會(huì)明確成為工商業(yè)法人，為了內(nèi)部管理，也會(huì)建立不依賴于村民直選制度的集體所有者組織(如董事會(huì)或理事會(huì))和經(jīng)營(yíng)者團(tuán)隊(duì)。

當(dāng)下，隨著資本下鄉(xiāng)步伐的加快，如何協(xié)調(diào)外來(lái)資本和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，如何進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的權(quán)力，如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和權(quán)利，正在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)區(qū)占地、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域?qū)α⒎ㄌ岢銎惹幸?。但是，這是一個(gè)不同于村民委員會(huì)組織法的另一部法律的立法。

另外，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革、村改居等更為根本的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理重大事項(xiàng)，現(xiàn)有的村民自治決策和執(zhí)行程序是否能解決問(wèn)題呢?這類事項(xiàng)，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議之類的組織決策制度，則不一定能保證村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這類事

項(xiàng)影響到村民幾代人、同時(shí)對(duì)全社會(huì)利益也會(huì)產(chǎn)生重要的外部性影響。因此，并不能完全由村民自治原則來(lái)解決。中央和地方政府完全有必要通過(guò)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》之類的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范，而改變當(dāng)前由地方政府單方面制定臨時(shí)政策，或者利用村民多數(shù)人決定的投票程序來(lái)決定。

關(guān)于農(nóng)地收益的沖突類型

土地是中國(guó)農(nóng)村中更多出現(xiàn)沖突的場(chǎng)合，也是最需要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民自治組織中村民身份的場(chǎng)合。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資或者國(guó)家規(guī)劃的交通設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊中需要大量征收土地，或者一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)或項(xiàng)目下鄉(xiāng)，有關(guān)村莊會(huì)發(fā)生農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，這都會(huì)產(chǎn)生巨大的土地增值收益，其中相當(dāng)部分被以征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)租金的形式歸屬集體土地所有者。這時(shí)，誰(shuí)是集體土地所有者也即誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，就不僅需要明確界定而且必須有合理“說(shuō)法”。

這時(shí)的成員資格不僅僅是一個(gè)有無(wú)農(nóng)地承包權(quán)的問(wèn)題(農(nóng)地承包權(quán)帶來(lái)的僅是微薄的農(nóng)地收入和社會(huì)保障，有成員資格就有可能得到征地補(bǔ)償費(fèi)和流轉(zhuǎn)租金)，而是一筆相比高于若干年農(nóng)地種植收入好多倍的貨幣收入，有些地方還附帶著社會(huì)保障、就業(yè)安置等長(zhǎng)遠(yuǎn)福利。在中國(guó)的很多村莊中。正是由于誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法定論而造成了曠日持久的爭(zhēng)吵、訴訟和上訪，而由于缺乏村莊內(nèi)部的共識(shí)形成和裁決機(jī)制，使得這些爭(zhēng)吵、訴訟和上訪成為矛盾沖突的導(dǎo)火索。

這些涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的增值收益分配而致的集體成員資格爭(zhēng)議和沖突發(fā)生在以下幾類主體之間：

第一類，承包地被征用的農(nóng)戶與承包地未被征用的農(nóng)戶之間。失地農(nóng)民要求把有關(guān)征收補(bǔ)償全數(shù)歸自己所有，但是同為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員要求分享征收補(bǔ)償，理由是我也是集體土地的所有者。現(xiàn)有法律和政策并不明確支持失地農(nóng)民的要求，因?yàn)楸徽饔猛恋氐氖谴寮w經(jīng)濟(jì)組織，而不是某些集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員有權(quán)通過(guò)某種集體決策程序決定征收補(bǔ)償在成員間的分配范圍和數(shù)量。

第二類是承包地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶與承包地未被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶之間的沖突?，F(xiàn)有法律支持承包地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶獲得全部流轉(zhuǎn)收益，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的是基于農(nóng)戶承包權(quán)的農(nóng)地使用權(quán)。但是，共居一地、同為集體經(jīng)濟(jì)組織成員、沒(méi)有被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶則沒(méi)有機(jī)會(huì)享有流轉(zhuǎn)收益。當(dāng)這種流轉(zhuǎn)是所謂大規(guī)模流轉(zhuǎn)，并不與自己地里種什么和土地質(zhì)量有關(guān)，而只與偶然的土地位置有關(guān)時(shí)，后者的意見(jiàn)將會(huì)更大。往往這種大規(guī)模流轉(zhuǎn)又要依靠村干部乃至鄉(xiāng)干部做很多工作，這就更增加了后者有意見(jiàn)的理由。流轉(zhuǎn)租金低了，土地被流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求重新調(diào)整土地；流轉(zhuǎn)租金高了，未被流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求分取租金。

第三類是失地農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村委會(huì)(或村集體經(jīng)濟(jì)組織)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高級(jí)別政府之間的矛盾。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不由作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織決定，土地流轉(zhuǎn)租金很多時(shí)候也不能很好體現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。而是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和地方政策，由地方政府或用地企業(yè)單方面決定，農(nóng)民應(yīng)得大大低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感。這時(shí)候，在補(bǔ)償和租金發(fā)放中如果不能做到公開(kāi)、公平和公正，就很容易產(chǎn)生沖突。

以上這三種基于不同主體之間利益差別的矛盾，都提出了要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并由具有相當(dāng)合法性的村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者按照公開(kāi)、公平、公正原則分配集體土地收益的問(wèn)題。

這種情況下，是否需要通過(guò)分設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的方式解決可能出現(xiàn)的沖突呢?

如何看待村民自治

從分配土地收益所需要的決策程序和執(zhí)行程序的性質(zhì)來(lái)講，作為集體土地共有者的集體經(jīng)濟(jì)組織成員每個(gè)人都有參與有關(guān)分配方案討論和決定的權(quán)利，決策活動(dòng)是關(guān)于數(shù)量明確的存量收益的分配方式問(wèn)題，完全可以通過(guò)討論、協(xié)商或者投票方式來(lái)解決，決定的分配方案應(yīng)由得到集體經(jīng)濟(jì)組織成員授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行并受到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民自治組織成員基本重合，而村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、選舉產(chǎn)生的村委會(huì)能正常履行職責(zé)的話，沒(méi)有必要單設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織，來(lái)處理集體土地的收益分配事宜。也就是說(shuō)，目前的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組會(huì)議等的運(yùn)行程序完全可以解決這類問(wèn)題。

土地收益分配的問(wèn)題非常具體而復(fù)雜。完全失地的農(nóng)民想擁有全部征地補(bǔ)償?shù)沁€想從未失地農(nóng)民那里得到按集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格平均調(diào)整來(lái)的土地，而沒(méi)有失地農(nóng)民則想分取土地收益但是不愿把地調(diào)給失地農(nóng)民；縣、鄉(xiāng)政府想截留土地收益彌補(bǔ)財(cái)政赤字，村級(jí)組織想多留集體公益金用于發(fā)展事業(yè)，而農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)利益和對(duì)干部的不信任要求將土地收益完全分到戶。而個(gè)別村民的很多具體情況使得其提出超出一般村民的特殊要求，另有一些村民(出嫁、戶口空掛、土地轉(zhuǎn)包等)到底有無(wú)資格分享土地收益，這些問(wèn)題需要得到細(xì)致甄別和個(gè)別處理。這些矛盾和問(wèn)題無(wú)疑需要作為土地所有者的村民通過(guò)民主方式來(lái)決定，其決定方式已經(jīng)蘊(yùn)含在現(xiàn)有的村民自治制度之中，并不因?yàn)樾略O(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理組織而得到更為妥善的解決。

在現(xiàn)有村民自治制度框架中，發(fā)揮現(xiàn)有村民自治制度的優(yōu)勢(shì)，則可解決好多數(shù)村莊中農(nóng)地承包和宅基地分配、社會(huì)公益事業(yè)興建之類涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)之類的事務(wù)，而不必另起爐灶。

為什么不能處理好這類事務(wù)，絕大多數(shù)是因?yàn)闆](méi)有發(fā)揮這一制度優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題。事實(shí)上，只要利用好現(xiàn)有的制度渠道，基于村集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的問(wèn)題的多數(shù)就可以得到解決。目前，關(guān)于明確村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織不同性質(zhì)，分設(shè)兩者不同的管理組織的提議更多表現(xiàn)的是對(duì)村民自治方式的不信任。這種不信任既源于對(duì)村民的自治能力的不信任，也源于對(duì)選舉出來(lái)的村民自治組織的管理者的不信任，或換句話說(shuō)，對(duì)精英為民服務(wù)的意愿和能力的普遍不信任。

需要明確的是對(duì)于村莊集體經(jīng)濟(jì)組織如何管理的問(wèn)題，的確不是在《村民委員會(huì)組織法》修改中能夠徹底解決的問(wèn)題。筆者只是在于提醒人大常委會(huì)委員和社會(huì)公眾，現(xiàn)有的村民自治的制度資源中仍有巨大空間，村民自治的有關(guān)規(guī)定完全可以通過(guò)充分利用或者稍加調(diào)整，用以解決相當(dāng)部分村莊中的集體資產(chǎn)的處置和管理問(wèn)題，即使是征地補(bǔ)償和農(nóng)地流轉(zhuǎn)這樣較為復(fù)雜的事務(wù)。