徐 瑗

構(gòu)建多元政府評價體系

《南風(fēng)窗》：由您牽頭的課題組正在開展民生(福祉)指數(shù)的編制工作。事實上，《南風(fēng)窗》早在2003年就提出了“告別GDP崇拜”這一理念，并刊出了封面報道。您為什么選擇在今年推出民生(福祉)指數(shù)?推出這一指數(shù)的背景是什么?

吳曉靈：我第一次提出這一想法是去年8月份“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇”與大慶市政府舉辦的“資源型城市轉(zhuǎn)型”的論壇上，當(dāng)時我提出一個城市不應(yīng)該把GDP看得很重，而是應(yīng)該滿足人民的幸福；接著在8月底的全國人大常委會會議上我提出應(yīng)該用幸福指數(shù)來克服GDP考核存在的問題。我覺得我們的政府過多地考慮了GDP，偏離了生產(chǎn)的目的，而生產(chǎn)的目的應(yīng)該是滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。改革開放以前，我們偏離了這個目標(biāo)，圍繞著重工業(yè)搞發(fā)展，忽視了百姓的生活需求。改革開放以后一段時間，我們比較重視百姓的生活，后來漸漸地又把速度放在了首位。針對這一背景，我們倡導(dǎo)編制福祉指數(shù)。

《南風(fēng)窗》：確實，中國的發(fā)展階段已經(jīng)到了由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向經(jīng)濟(jì)社會雙重轉(zhuǎn)型過渡的階段，人民的幸福和福祉顯得前所未有的重要。

吳曉靈：我們應(yīng)該知道共產(chǎn)黨人革命的目的和生產(chǎn)的目的，都應(yīng)該是改善人民的生活，為人民謀福祉。如果我們再偏離這一目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不為人民謀福祉，我們還會犯錯誤，這是最根本的。

《南風(fēng)窗》：民生(福祉)指數(shù)試圖構(gòu)建全新的政府評價體系，以取代現(xiàn)在的政績考核中的唯GDP論，在我聽來，這個挑戰(zhàn)可不小。GDP是沿用多年的指標(biāo)，并且具有全球范圍內(nèi)的可比性。您怎樣推動這一指數(shù)成為中國政府政績核心考核體系呢?

吳曉靈：您所說的是替代GDP，我們不替代，也不可能替代。不管我們在統(tǒng)計GDP的技術(shù)上存在什么樣的問題，GDP的考核體系永遠(yuǎn)會存在，因為它畢竟是測量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個客觀變量。我個人認(rèn)為建立這一新的評價體系只是從側(cè)面來引導(dǎo)和推動政府為更好地改善人民生活質(zhì)量而開展工作。

《南風(fēng)窗》：是不是可以理解為這一指數(shù)將成為GDP體系的補充?

吳曉靈：也不要說是補充，應(yīng)該說是多元的評價體系。對于一個政府的考核應(yīng)該是多角度、多元的。我認(rèn)為應(yīng)該從另一個維度來看政府，因為執(zhí)政的日的是為了改善人民的生活，替百姓謀福祉，那么就應(yīng)該看看這一目標(biāo)實現(xiàn)的程度怎么樣。

《南風(fēng)窗》：如果說讓民生(福祉)指數(shù)成為跟GDP并存的政府評價指標(biāo)的話，這是否能被地方政府納入其考核體系?

吳曉靈：我覺得不是要政府考核自己，而是要讓百姓給政府打分。我們這次課題做完之后，會以第三方的平臺，而不會以官方的名義發(fā)布。我們想把它作為一個第三方的，也就是社會的評價體系，通過社會輿論去督促地方政府改進(jìn)工作。大家現(xiàn)在對GDP導(dǎo)向深惡痛絕，如果有一個更好的指標(biāo)，大家會拿這個說話的。

《南風(fēng)窗》：您所說的第三方平臺是一個怎樣的機構(gòu)?

吳曉靈：我們這次試編獲得了中國發(fā)展研究基金會的資助，它的主管單位是國務(wù)院發(fā)展研究中心，但這個基金會是公益性的，其資助的研究主要集中在推動政府治理結(jié)構(gòu)的改善和政府治理評判的優(yōu)化。我們正考慮在這一基金會專門成立一個項目，由全國人大財經(jīng)委和國務(wù)院發(fā)展研究中心支持，課題組的專家組成員來自于政府機構(gòu)、研究機構(gòu)和高等院校。

福祉指數(shù)崇拜是好事

《南風(fēng)窗》：對12個省(市)民生(福祉)指數(shù)的試編得出了哪些有價值的結(jié)論?

吳曉靈：從地區(qū)國民福祉指數(shù)排名的整體情況來看，東部地區(qū)的福祉指數(shù)值較高，中西部省份相對落后。然而，地區(qū)福祉指數(shù)有賴但又不完全依賴人均GDP。如浙江、江蘇人均GDP排在第四、五位，但福祉指數(shù)卻排在第三、四位，也就是說，福祉指數(shù)的排名都要高于人均GDP的排名。又如內(nèi)蒙古，人均GDP排在第七，但福祉指數(shù)排在第十位。這反映了并不是人均GDP越高，福祉指數(shù)就一定高。

此外，研究也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)并不一定公共服務(wù)水平就高。所以，很好地解讀一個地區(qū)的福祉指數(shù)是什么原因造成的，就應(yīng)該很好地分析主客觀原因，比如廣東省GDP總量居全國第一位，但是相對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，廣東省內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展差距、城鄉(xiāng)差距大，而且生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境和公共服務(wù)三個指標(biāo)值都低于平均水平，因此福祉指數(shù)排在第七位。

在福祉指數(shù)指標(biāo)體系中，一級指標(biāo)包括居民生活、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、公共服務(wù)，二級指標(biāo)有收入與就業(yè)、消費、收入分配、環(huán)境治理、環(huán)境滿意度、安全感、政府治理、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公用設(shè)施，整個指標(biāo)體系反映了老百姓生活的總體狀況。

我們列出了12個省(市)一級指標(biāo)相對于平均值的偏離情況。由于均值是所有樣本的平均值，是一個動態(tài)的值，因此總會有一些地區(qū)在均值之上或之下，總會有差距，這可促進(jìn)各地區(qū)看到差距，改進(jìn)工作。如果各個地方政府都不斷改進(jìn)工作，百姓的福祉不就提高了嗎?這個指標(biāo)體系和評價體系其實就是告訴社會，我們的政府在增進(jìn)百姓福祉方面做到什么程度，并通過社會輿論對政府進(jìn)行監(jiān)督。

《南風(fēng)窗》：我們知道，在某些地區(qū)，如山西省、江蘇的江陰，都在編制幸福指數(shù)，但是事實是，絕大部分地區(qū)仍然以GDP掛帥，幸福指數(shù)似乎還只能起到錦上添花的作用。您怎樣評價這些地區(qū)的實踐呢?

吳曉靈：山西、江陰等地的實踐都是有意義的，我們并不指望民生(福祉)指數(shù)去替代已有的東西，它只是一種引導(dǎo)，一種社會評價的補充。它應(yīng)該配合其他的改革，全國人大在推進(jìn)預(yù)算改革，提高預(yù)算的透明度，發(fā)揮人大對于預(yù)算編制、審批的參與以及對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督作用。福祉指數(shù)是輿論的引導(dǎo)，而對預(yù)算的審查、監(jiān)督是實質(zhì)性推動政府的工作。我想，這兩方面應(yīng)該配合在一起。

《南風(fēng)窗》：我非常認(rèn)同這一點，政府工作的改善僅靠輿論顯然不夠，必須有一種制度性的監(jiān)督和約束。

吳曉靈：對。有一句話：預(yù)算的透明就是把一個看不見的政府變成一個看得見的政府。只要把政府花什么錢、干什么事約束好了，那政府的行為也就約束住了。

《南風(fēng)窗》：之前我了解到的情況是，“福祉指數(shù)在試編的時候只是對12個省會城市進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集。這12個城市是否能代表全國：

吳曉靈：今年我們做的12個省(市)，只是試編，是前期研究，我們課題組希望在明年能對31個省(市)和5個計劃單列市編制民生指數(shù)，并在明年發(fā)布。

《南風(fēng)窗》：也就是說屆時會由現(xiàn)在的12個城市擴展為對31個省會城市、5個計劃單列市主觀數(shù)據(jù)的采集和36個省(市)客觀數(shù)據(jù)的分析。

吳曉靈：對，當(dāng)然這個可能會有系統(tǒng)性偏差，主觀評判指標(biāo)用省會城市來代表那個省，而省會城市的情況可能要比其他城市好一些。到2011年，我們就會探索做

地市級的福祉指數(shù)。最后的目標(biāo)就是編制全國所有城市的福祉指數(shù)。當(dāng)然，如果是這樣，由一個機構(gòu)來完成工作量太大了。有可能我們會推出這一策略：我們考核評價省，省里有相應(yīng)的第三方機構(gòu)來考核地市級，即一級評價一級。這樣就會形成開放式的作業(yè)模式，省情的不同，指標(biāo)體系可能會有所微調(diào)。

《南風(fēng)窗》：這有待在全國建立一套可比較的統(tǒng)一的福祉指數(shù)評價體系，而不用各個地方政府自己摸索，各自為政。

吳曉靈：對。全國各級都有人大機構(gòu)，國務(wù)院發(fā)展研究中心在各省也有機構(gòu)，我們可以依托這些機構(gòu)來推動這一工作。所以這一指數(shù)就可以做到全國各省市和地市兩級了。

《南風(fēng)窗》：GDP備受詬病的地方主要有數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存疑，如各省GDP之和通常會超出國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的總量；以及GDP統(tǒng)計反映了經(jīng)濟(jì)增長，但是不能反映經(jīng)濟(jì)增長的代價和成本，不能反映國民福祉水平。福祉指數(shù)的編制能夠補齊后者，但是是不是也有可能陷于“福祉指數(shù)崇拜”或者說“幸福陷阱”?

吳曉靈：我覺得不會有“幸福陷阱”。如果我們編制的指數(shù)能夠客觀反映百姓的福祉情況的話，崇拜是我們的目的。如果大家都崇拜這個指數(shù)了，通過正道去改進(jìn)自己的工作，提高本地人民的福祉，而不是歪門邪道去干預(yù)指數(shù)的編制，我覺得就達(dá)到我們的目的了。我覺得這個崇拜要比GDP崇拜好得多。

經(jīng)濟(jì)下行并不可怕

《南風(fēng)窗》：我發(fā)現(xiàn)，與您致力于福祉指數(shù)的編制和推動相契合的是，您確實更關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，對中國經(jīng)濟(jì)增速的放緩比較寬容。您為什么會持有這樣的觀點?也有學(xué)者說，中國經(jīng)濟(jì)若低于8％的經(jīng)濟(jì)增長，就業(yè)就會出大問題，社會就會不穩(wěn)定，所以要力保8％。

吳曉靈：我覺得中國經(jīng)過30年的改革開放已經(jīng)把蛋糕做大了，現(xiàn)在最主要的問題是要分好蛋糕。其實中國的文化傳統(tǒng)是“不患寡，患不均”，大家的生活跟過去比都有極大的改善，不滿卻越來越重是因為橫向比較覺得很不公平。因而我覺得中國的矛盾轉(zhuǎn)化了，改革開放前期做大蛋糕是首要的任務(wù)，現(xiàn)在做大蛋糕當(dāng)然也重要，但是分好蛋糕比做大蛋糕更重要。只有把蛋糕分好了，才能調(diào)動大家的積極性，才能更好地去做蛋糕。2000年前，大家心態(tài)還是比較平和的，愿意通過積極地工作、奮斗改變自己的生活，但是近幾年大家想通過自己的努力去改變生活的信心越來越低。所以迫切需要解決社會公平的問題，以調(diào)動大家的積極性。

我覺得過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度是對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不利的一個傾向，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中速度下降是正常的。我們的高速度并沒有給人們帶來高福利，所以我們的政府現(xiàn)在要做的事情就是把老百姓的事情做好，特別是把窮人的事情搞好。把窮人服務(wù)好了，社會能亂嗎?

《南風(fēng)窗》：您在此階段倡導(dǎo)這點很需要勇氣。從PMI(采購經(jīng)理指數(shù))來看，5～7月已經(jīng)連續(xù)3個月下降，您認(rèn)同中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)下行的說法嗎?

吳曉靈：我同意。早就該下行了。2007年就該調(diào)結(jié)構(gòu)，當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)的上升周期就已經(jīng)結(jié)束了。2008年的金融危機是最好的調(diào)整結(jié)構(gòu)的時機，因為世界經(jīng)濟(jì)增速下降，我們的速度下來也是正常的。

《南風(fēng)窗》：我們已經(jīng)錯過了一次結(jié)構(gòu)調(diào)整的良好時機。

吳曉靈：對，錯過了一次最好的調(diào)整時機，錯過了就得補課。從2003年起對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有爭論，直到2007年對經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過熱、通脹壓力過大才獲得了共識，但那時中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)下行勢頭。我們各個部門的緊縮措施都在那以后推出，所以2008年就出現(xiàn)了冰火兩重天，上半年都是緊縮政策，下半年都是放松政策。如果這次還不能吸取2008年的教訓(xùn)的話，那矛盾會進(jìn)一步激化。

《南風(fēng)窗》：從8月18日公布的價格數(shù)據(jù)來看，57種生活必需品的價格上漲幅度達(dá)到7‰經(jīng)濟(jì)下行，價格上漲，中國經(jīng)濟(jì)是否可能出現(xiàn)滯漲?

吳曉靈：關(guān)鍵要看怎么理解滯漲。我理解通貨膨脹率高于經(jīng)濟(jì)增長率才是滯漲。即便滯漲也得用科學(xué)的方法去治理，不能夠只用放松貨幣的方法。去年9.6萬億信貸所帶來的影響還沒完全體現(xiàn)出來，創(chuàng)造出的天量貨幣總得尋找出口，從大蒜、綠豆、生姜到文物字畫，均出現(xiàn)了價格瘋漲，現(xiàn)在我們用行政的手段去干預(yù)價格，就出現(xiàn)了摁下葫蘆冒起瓢的局面了，如果在這種情況下再放松銀根，那就會火上澆油。該承受的痛苦就要承受，該調(diào)的結(jié)構(gòu)就得調(diào)，我還是那句話，只要把窮人的事情做好，把老百姓的生活安排好，就會沒事。

《南風(fēng)窗》：我的理解就是即便出現(xiàn)滯漲，再用過去的總量調(diào)控的方式已經(jīng)不可行，而是應(yīng)該用結(jié)構(gòu)性調(diào)控的方式?

吳曉靈：我也不想說結(jié)構(gòu)性調(diào)控方式不可行，但就是不能用放松貨幣的方式去解決問題。還是要管住貨幣，搞活金融，不要把金融管得死死的?，F(xiàn)在有很多人有錢找不到地方投，想要籌資的人卻找不到渠道，出現(xiàn)了金融壓抑。政府應(yīng)該管好老百姓的事情，給企業(yè)家寬松的環(huán)境。80年代公務(wù)員下海去創(chuàng)業(yè)，現(xiàn)在大家都去考公務(wù)員，沒太多人愿意去當(dāng)企業(yè)家，這是體制出問題了。富二代則拿著錢搞虛擬經(jīng)濟(jì)，踏踏實實做實業(yè)的人少了。我們就得反思這到底是為什么。

住房政策的回歸

《南風(fēng)窗》：您主張控制貨幣，放活金融。由于經(jīng)濟(jì)的放緩趨勢，和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的價格波動，已有“房地產(chǎn)調(diào)控政策恐怕難以為繼”的聲音出現(xiàn)，您卻堅定地認(rèn)為堅持調(diào)控，改革制度才是上策。我們怎樣在短期目標(biāo)和中長期改革中取得平衡?

吳曉靈：我覺得矛盾到了這個時候，如果不搞制度改革就會前功盡棄，根本沒有出路。所以現(xiàn)在不存在短期目標(biāo)和長期目標(biāo)的結(jié)合問題，可能是自己已經(jīng)把自己逼入死角了。

要不然就進(jìn)行制度改革，忍受一時痛苦，讓房地產(chǎn)業(yè)獲得健康的發(fā)展。要不然就放棄現(xiàn)在的調(diào)控，不做任何改革，讓地方政府和房地產(chǎn)商捆在一起，就會把矛盾推到更激烈的狀態(tài)去。政府應(yīng)該和百姓站在一起，而不是和房地產(chǎn)商站在一起。

現(xiàn)在用控制貨幣供應(yīng)的方式調(diào)控房地產(chǎn)，再調(diào)控窮人也買不起房，如果調(diào)控到他們都買得起房的時候，房地產(chǎn)業(yè)可能就全垮了。所以我主張制度改革優(yōu)先。

《南風(fēng)窗》：您所說的制度改革包括哪些?

吳曉靈：住房制度得改革了。政府應(yīng)將住房政策與房地產(chǎn)政策區(qū)分開來，籠統(tǒng)地將房地產(chǎn)行業(yè)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來抓，一味地片面追求房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)政策出現(xiàn)偏差。住房政策應(yīng)該回歸到滿足人民基本的居住需求。應(yīng)對現(xiàn)行住房政策進(jìn)行一次認(rèn)真梳理，整合目前存在的各種住房政策。區(qū)分不同層次的住房政策所對應(yīng)的目標(biāo)群體，進(jìn)一步明確什么樣的人由國家提供基本居住保障，什么樣的人需通過經(jīng)濟(jì)適用住房和公租房滿足住房需求，什么樣的人可以通過商品房市場選房購房。在此基礎(chǔ)上，研究制定相應(yīng)的、有所區(qū)別的土地供應(yīng)制度和財稅金融政策。