陳統(tǒng)奎

在“釣魚”事件引起全國(guó)軒然大波之前，有關(guān)部門將“罰款財(cái)政”作為一項(xiàng)政績(jī)向上報(bào)告，并不覺得自己“法治意識(shí)淡薄”，而是沉浸在坐擁一部“提款機(jī)”的喜悅之中——這是俞正聲所說的“一種制度性措施的錯(cuò)誤”之要害所在。

2010新年伊始，一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的上海“釣魚”事件漸漸冷卻下來了。但人們印象深刻的是，上海市委書記俞正聲對(duì)“釣魚”事件的二度回應(yīng)。

第一次，俞正聲定調(diào)說這是“一種制度性措施的錯(cuò)誤”，上海執(zhí)政者“法治意識(shí)淡薄”；第二次，俞正聲說原因——有些源于執(zhí)法人員自視“高人一等”的封建意識(shí)，有些源于不顧民生的錯(cuò)誤的發(fā)展觀，更多的是制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想的偏差和管理的松懈，于是說要使上海成為法治環(huán)境最好的地區(qū)之一。

這一次引起全國(guó)“民怨甚至民憤”的上?！搬烎~”事件，錯(cuò)誤的板子打到上海市交通行政執(zhí)法總隊(duì)的屁股上，按俞正聲的表述，錯(cuò)誤在于“有獎(jiǎng)舉報(bào)制度不加限制地使用”，沒有從法律的層面上認(rèn)真地加以審核，評(píng)估這種制度會(huì)導(dǎo)致什么樣的局面，也沒有加以很多約束性的條件。結(jié)果，“全國(guó)交通系統(tǒng)依法行政示范單位”對(duì)“法”熟視無睹，逐利而為，自打嘴巴。

異化的“公共責(zé)任”

郝勁松，上?！搬烎~”事件中萬(wàn)眾矚目的上海律師。有心人也許還記得，郝勁松曾“亮劍”，去函(信息公開申請(qǐng)函)上海市交通行政執(zhí)法總隊(duì)以及18個(gè)區(qū)縣的建設(shè)和交通委員會(huì)，要求公開近3年查獲黑車的罰款收支信息。根據(jù)《政府信息公開條例》，各單位在接函后15個(gè)工作日內(nèi)必須依法答復(fù)。

在申請(qǐng)函中，連環(huán)套式的提問直指要害：“在此時(shí)間段，你單位查獲非法運(yùn)營(yíng)的‘黑車后全部罰沒款，上交財(cái)政的金額總共有多少?財(cái)政返還你單位金額總共有多少?有多少位‘有正義感的社會(huì)人士假扮乘客配合你單位查獲非法運(yùn)營(yíng)的‘黑車?你單位查獲非法運(yùn)營(yíng)的‘黑車后，獎(jiǎng)勵(lì)配合你單位執(zhí)法的乘坐‘黑車的‘乘客多少人次?獎(jiǎng)勵(lì)金額總共有多少……”不過，至今沒有收到任何答復(fù)，郝勁松告知記者。

此前，浦東新區(qū)政府召開新聞發(fā)布會(huì)向社會(huì)公眾公開道歉時(shí)，記者們注意到，“官方回避一年來罰款總額”，對(duì)媒體關(guān)心的涉案執(zhí)法人員以及一年來總的罰款金額等問題，浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)姜樑未予以回應(yīng)，只表示將通過法律途徑解決。事實(shí)上，回避之，也就巧妙地回避了公共責(zé)任，回避了排山倒海的輿論和公眾監(jiān)督，典型的“大事化小”式政府危機(jī)公關(guān)手法。

于是，被媒體公開報(bào)道和評(píng)論的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅是大家從《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)2007～2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》這一文件中查到的數(shù)據(jù)，在這一年度中，上海閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)“查處非法營(yíng)運(yùn)車輛5000多輛，罰沒款達(dá)到5000多萬(wàn)元”，“超額完成市總隊(duì)和區(qū)建管局下達(dá)的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”。簡(jiǎn)單推算，上海18區(qū)縣一年開出罰單總額接近12億元，數(shù)倍于中西部一些貧困縣年財(cái)政收入。因此，有人追問，“釣魚執(zhí)法”的根源會(huì)不會(huì)是“罰款財(cái)政”?

誠(chéng)如大連海事大學(xué)法學(xué)院教授王世濤所分析，“釣魚”事件背后隱藏著一個(gè)幽靈——財(cái)政激勵(lì)，呈現(xiàn)出一種畸型的“掠奪式征收”的財(cái)政運(yùn)行模式。根源在于，政府機(jī)構(gòu)的龐大和公務(wù)員隊(duì)伍的泛化，消耗財(cái)政資金的數(shù)量日益增長(zhǎng)，為了化解內(nèi)部財(cái)政消耗的壓力，政府只能通過各種手段包括非法或非正常手段，對(duì)納稅人進(jìn)行財(cái)政征收，如收費(fèi)和罰款，數(shù)額漸增、名目繁多，即所謂三亂——“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”，但三亂再亂，也有其名目，均在明處，而“釣魚”事件則是執(zhí)法部門通過“鉤子”使的一個(gè)陰招，讓公民無辜地面對(duì)政府的違法。

事實(shí)上，以罰代管，為收罰款而處罰的現(xiàn)象在中國(guó)普遍存在，“釣魚執(zhí)法”在中國(guó)由來已久，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后，這一執(zhí)法方式在國(guó)內(nèi)屢見不鮮，究其原因，就在于財(cái)政體制弊病。

眾所周知，有些部門是典型的政府機(jī)構(gòu)，卻作為事業(yè)單位管理，如交通行政執(zhí)法部門、路政部門、海事部門等即屬此類，結(jié)果這些部門通過行政規(guī)費(fèi)自收自支，游離于國(guó)家財(cái)政體制之外。他們行使公權(quán)力，國(guó)家財(cái)政卻不負(fù)擔(dān)其公務(wù)支出，“自己動(dòng)手、豐衣足食”也就成為其不二選擇?！昂茈y想象，靠行政規(guī)費(fèi)養(yǎng)活，收費(fèi)與待遇直接掛鉤的部門會(huì)不受利益驅(qū)使?！蓖跏罎治龅?。

為何肩負(fù)公共責(zé)任的部門到頭來異化成公共利益的破壞者，法律的挑釁者，公民權(quán)利的侵犯者?上?！搬烎~”事件再次昭示：肩負(fù)公共責(zé)任者，一旦沒有公共財(cái)政的支持，也就為“釣魚執(zhí)法”準(zhǔn)備了竹竿，將利害轉(zhuǎn)嫁給普羅大眾。上?！搬烎~”事件是中國(guó)“掠奪式”財(cái)政征收體制的一個(gè)縮影和極端形式。

部門利益的“提款機(jī)”

據(jù)報(bào)道，上海各區(qū)縣參與“黑車罰款財(cái)政”分肥的“釣鉤”行情是：在閔行區(qū)，“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機(jī)，便可獲得300元人民幣，“釣頭”則提取200元。寶山區(qū)給“釣鉤”開出的價(jià)格也是200元，南匯區(qū)250元，奉賢區(qū)則是600元。一個(gè)成熟的“釣鉤”，月收入少則兩三千元，多則五六千元。而“釣頭”每個(gè)月能凈賺1萬(wàn)至2萬(wàn)元，一年可達(dá)十幾萬(wàn)元。

在揭露“黑車罰款”這條利益鏈上，媒體大都如此淺嘗輒止，留給上海市人大代表一個(gè)質(zhì)詢的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，“黑車罰款財(cái)政”演變成上海交通執(zhí)法部門利益的“提款機(jī)”，人們期待人大代表能將其真相大白于天下。

毋庸置疑的是，“釣魚執(zhí)法”的真正動(dòng)力在于能夠分享罰沒款項(xiàng)。如果是交通執(zhí)法部門坐收坐支，那就是明顯的“小金庫(kù)”行為。如果是上交給財(cái)政，再由財(cái)政返還或者部分返還給交通執(zhí)法部門，那么這部分款項(xiàng)就由應(yīng)予以治理的“小金庫(kù)”行為變?yōu)楹锨楹侠淼摹靶〗饚?kù)”行為了，也就是說由隱蔽變?yōu)楣_，由不正常變?yōu)檎５牧恕Ｔ谏虾?，罰沒收入的管理模式從后者。這樣，就演變成制度性鼓勵(lì)罰款的行為，這正是一些權(quán)力部門敢于忘乎所以地胡作為亂作為的根源。因而，要革除“釣魚執(zhí)法”這樣的行政權(quán)力上的亂作為胡作為，必須從財(cái)政體制改革上著手。

1999年財(cái)政部門推行“收支兩條線”改革，目的在于杜絕各部門和各事業(yè)單位發(fā)生私分“非稅收入”、設(shè)置小金庫(kù)、支出不合理、各部門收入不平衡等問題，但這樣一來，許多應(yīng)當(dāng)被清理的不合理的收費(fèi)和罰款合法化了。再且，各級(jí)財(cái)政期望這些部門和行政性事業(yè)單位為總的財(cái)政增加收入或者更多地減輕財(cái)政的差額支出負(fù)擔(dān)，實(shí)行了“超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成”體制。這種“財(cái)政激勵(lì)”體制，大大刺激政府和行政性授權(quán)的各機(jī)構(gòu)和公務(wù)員想方設(shè)法、千方百計(jì)、巧立名目、利用強(qiáng)權(quán)、大肆斂財(cái)?shù)男袨?，近乎演變成“?zhǔn)稅務(wù)部門”。

1993年分稅制改革至今，從開支來源結(jié)構(gòu)上看，中央與省靠稅，市、地靠稅、土地和收費(fèi)，而縣鄉(xiāng)開支的40％、甚至60％只能靠收費(fèi)和罰款來維持。因而，基層執(zhí)法部門作為現(xiàn)行財(cái)政體制的壓力承受者，肩負(fù)的“使命”非常尷尬和無奈。因

此，在“釣魚”事件引起全國(guó)軒然大波之前，上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)才會(huì)在自己的年度工作總結(jié)中，將“罰款財(cái)政”作為一項(xiàng)政績(jī)向上級(jí)部門報(bào)告，并不覺得自己“法治意識(shí)淡薄”，而是沉浸在坐擁一部部門利益的“提款機(jī)”的喜悅之中。這是俞正聲所謂“一種制度性措施的錯(cuò)誤”之要害所在。

上海“釣魚”事件背后的“黑車罰款財(cái)政”，財(cái)政部門使用的術(shù)語(yǔ)是“罰沒收入”，以前財(cái)政部門歸之為“預(yù)算外資金”，后從2003年起啟用“非稅收入”這一新概念。不管概念怎么變換，這一“黑車罰款”的收支管理非常松散，游離于預(yù)算之外，逃避了人大的監(jiān)督；不僅是人大管不著，就是財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)管也不到位。再加上“非稅收入”在地方財(cái)政收支平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了越來越重要的作用，地方財(cái)政越來越依賴“非稅收入”，地方政府對(duì)“釣魚執(zhí)法”也就睜一只眼閉一只眼了。

數(shù)據(jù)顯示，如今全國(guó)“非稅收入”已超1萬(wàn)億元，絕大部分來源于政府賣地、亂收費(fèi)和亂罰款。一個(gè)公開的秘密是：許多地方政府部門給每個(gè)執(zhí)法人員定下罰款和收費(fèi)的指標(biāo)，甚至要簽軍令狀。為了完成征收目標(biāo)，如果人手不夠，在社會(huì)中網(wǎng)羅“鉤子”順理成章。在上海的“釣魚執(zhí)法”中，民間“鉤子”數(shù)量在2006年激增，皆因規(guī)定舉報(bào)有獎(jiǎng)，查扣黑車每輛次獎(jiǎng)勵(lì)200～500元不等。政府有收入、“鉤子”有獎(jiǎng)勵(lì)，一張巨大的執(zhí)法網(wǎng)便在社會(huì)鋪開。幸運(yùn)的是，上?！搬烎~”事件被曝光后，“非稅收入”這種不光彩的一面一并被暴曬，警醒國(guó)人。

談及“釣魚”事件，俞正聲提醒上海執(zhí)政者，在一個(gè)開放、透明和信息化的條件下，在全社會(huì)法治意識(shí)大大增強(qiáng)的情況下，應(yīng)該重新審視各種執(zhí)法行為和方式的合法性，并使之合情合理，使各項(xiàng)執(zhí)法工作更正確、更規(guī)范、更細(xì)微、更周到。不過，要落實(shí)“四更”，就不能讓“非稅收入”繼續(xù)缺乏公共責(zé)任和行政控制，必須走向預(yù)算民主，走向公共預(yù)算改革。

喚醒公共預(yù)算改革

從上?！搬烎~”事件來看，執(zhí)法者將提供公共產(chǎn)品的服務(wù)作為謀財(cái)、謀利的手段，即部門利益的“提款機(jī)”，追求自身利益最大化。在政府提供公共服務(wù)的公益性與追求自身利益的自利性之間，“釣魚執(zhí)法”滑向了后者，迷失了方向。

有學(xué)者評(píng)論，在一個(gè)實(shí)行憲政和法治的國(guó)家，“非稅收入”是一個(gè)法外財(cái)富概念。這個(gè)每年上萬(wàn)億元人民幣的法外財(cái)富，對(duì)于政府而言，就等于是一個(gè)長(zhǎng)在臉上的丑陋的賴皮瘡，嚴(yán)重地?fù)p壞了人民政府的美好形象。它寄生在共和國(guó)的原本羸弱而現(xiàn)在正采取各種措施力圖強(qiáng)壯起來的肌體上，吮吸著國(guó)民的合法財(cái)富，致使我們這個(gè)共和國(guó)長(zhǎng)期處于一個(gè)亞健康狀態(tài)。

克服這種體制病，唯有推行公共預(yù)算改革。一個(gè)透明的錢袋子，一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府——這是現(xiàn)代公共預(yù)算之夢(mèng)。

不得不承認(rèn)，“釣魚執(zhí)法”為上海交通執(zhí)法部門帶來的進(jìn)賬，對(duì)公眾而言，至今是一個(gè)未知數(shù)，而且當(dāng)?shù)卣芙^讓這個(gè)錢袋子透明化，失去了向公眾展示“一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府”的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，最令人們憤怒的，就是這種“非公共性”。

專家指出，非稅收入所有權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政，預(yù)算權(quán)在政府和人大，必須打破非稅收入屬于“單位資金”和“誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)所有”的錯(cuò)誤觀念，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有非稅收入的規(guī)范化和法治化管理。換言之，今后要將所有政府非稅收入列為財(cái)政預(yù)算收入，打破非稅收入部門使用界限，實(shí)行財(cái)政綜合預(yù)算，將非稅收入分配權(quán)集中于政府財(cái)政，并將預(yù)算案提交人大批準(zhǔn)，接受人大監(jiān)督。

從1999年起，中國(guó)將財(cái)政改革的重點(diǎn)從收入方面轉(zhuǎn)到支出管理，重構(gòu)中國(guó)的預(yù)算體制。誠(chéng)如中山大學(xué)公共預(yù)算研究專家馬駿教授所言，中國(guó)的公共預(yù)算體系必須適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變所導(dǎo)致的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，將預(yù)算民主納入預(yù)算改革的框架，預(yù)算民主是中國(guó)預(yù)算早晚必須面對(duì)的一個(gè)最根本的挑戰(zhàn)。

“要確保中國(guó)的預(yù)算體制實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任，需要加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，由人大從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制。”馬駿這一觀點(diǎn)實(shí)際上是許多有識(shí)之士的共識(shí)，公共責(zé)任問題必須真正納入中國(guó)改革議程，“錢袋子”必須受到政治約束和法律約束。以上?！搬烎~”事件為例，如果是在公共預(yù)算的體制下，人大在調(diào)查后，公布罰款收支信息，揭露其利益鏈，并將相關(guān)責(zé)任人暴曬在陽(yáng)光下，接受輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督與問責(zé)。

不過，在非預(yù)算民主的現(xiàn)行體制下，因?yàn)樯虾Ｊ薪煌▓?zhí)法總隊(duì)及其18個(gè)區(qū)縣的建設(shè)和交通委員會(huì)拒絕透露罰款數(shù)額和流向，媒體和公眾竟一點(diǎn)辦法也沒有，也沒有人大代表或政協(xié)委員站出來調(diào)查，這些資金就像老虎屁股摸不得，無人追查，繼續(xù)逍遙自在。因上?！搬烎~”事件引發(fā)的輿論風(fēng)暴，風(fēng)暴眼依然游離在邊沿，沒有進(jìn)入核心地帶，依然沒有徹底鏟除“釣魚執(zhí)法”的生存土壤?！搬烎~執(zhí)法”罰款的資金分配過程，其實(shí)也是一個(gè)預(yù)算過程，實(shí)際上就是一個(gè)政治過程。這就是為什么必須將革除“釣魚執(zhí)法”上升到公共預(yù)算改革的高度。

“支出管理”民主化、透明化，也就是推行公共預(yù)算改革，增強(qiáng)人大的預(yù)算權(quán)力，讓政府的“錢袋子”接受陽(yáng)光普照，才不會(huì)再發(fā)生“老虎屁股摸不得”的故事。上?！搬烎~”事件理應(yīng)喚醒國(guó)人對(duì)公共預(yù)算改革的關(guān)注和推進(jìn)決心。除了人事任命權(quán)之外，人大還有一個(gè)非常重要的權(quán)力，即預(yù)算審查和批準(zhǔn)的權(quán)力。只有當(dāng)人大真正控制了政府的預(yù)算，人才才能真正控制政府，“一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府”才會(huì)走向中國(guó)人的民主生活之中。

對(duì)于一個(gè)稅收國(guó)家來說，國(guó)家是取“眾人之財(cái)”做“眾人之事”，因此，政府應(yīng)逐步減少和取消“非稅收人”，合法征稅，真正走向“稅收國(guó)家”，并公開政府預(yù)算。應(yīng)該明確，政府所有收入與支出都能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任，使政府能將財(cái)政收入有效率地配置到民眾需要的公共服務(wù)，真正做到“取之于民、用之于民”。如果人大能夠在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政治控制，那么，人大就能夠成為一種制衡力量，就能在一定程度上約束政府在收入吸取過程中的掠奪性行為，減少政府支出中的浪費(fèi)與腐敗。

揮手作別“釣魚”事件的人們做好推動(dòng)公共預(yù)算改革的準(zhǔn)備了嗎?