林亞非

無(wú)風(fēng)不起浪，一場(chǎng)針對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的調(diào)控風(fēng)暴在劇烈醞釀中。2009年12月21日，在全國(guó)工業(yè)和信息化工作會(huì)議上，工信部部長(zhǎng)李毅中在長(zhǎng)達(dá)31頁(yè)的工作報(bào)告中著重指出。2010年工信部加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目的審批管理，并將出臺(tái)《企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)企業(yè)重組，淘汰落后產(chǎn)能，內(nèi)容涉及鋼鐵、有色、建材、汽車、船舶等行業(yè)。

在汽車業(yè)專家賈新光看來(lái)，這是一個(gè)明顯的信號(hào)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定調(diào)結(jié)構(gòu)是2010年的重點(diǎn)，很明顯產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行業(yè)中涵蓋了汽車產(chǎn)業(yè)。

目前汽車產(chǎn)業(yè)政策涉及四個(gè)方面，首先是政府自身職能和行使職能方式的調(diào)整；第二是涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如兼并重組；第三是涉及產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展能力的提升，比如技術(shù)政策、新能源政策、節(jié)能環(huán)保政策；第四是涉及汽車消費(fèi)和使用環(huán)境方面的政策?！敖陙?lái)，第四方面的政策出臺(tái)得最多，如汽車品牌管理辦法、汽車貿(mào)易政策、零部件政策特征、二手車流通辦法等等，但是前三個(gè)部分的政策提升空間很大。”

汽車企業(yè)的兼并重組不是新鮮事。在中國(guó)特色的重組風(fēng)潮中，在“拉郎配”仍是兼并重組普遍模式的前提下，要想實(shí)現(xiàn)效果，的確不是一件容易的事。

從原來(lái)的中汽總公司，機(jī)械部汽車司、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委，到現(xiàn)在的工業(yè)和信息化部，中國(guó)汽車行業(yè)管理的主體經(jīng)過(guò)多次變化。每改一次，對(duì)于微觀的企業(yè)個(gè)體來(lái)講，都要主動(dòng)去適應(yīng)，“個(gè)中甘苦只有長(zhǎng)期沉浸在其中的人才明白。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁表示，“利益之下，尤其是多個(gè)都惹不起的婆婆面前，如何平衡，如何協(xié)調(diào)，分寸拿捏不好，企業(yè)苦頭就吃大了?！?/p>

綁在汽車上的多重利益

汽車行業(yè)多頭管理由來(lái)已久，行業(yè)內(nèi)希望能夠改變這種局面的呼聲十多年從未間斷。但是事與愿違，多頭管理的紛爭(zhēng)反而越來(lái)越彌漫，越來(lái)越利益化。

工信部產(chǎn)業(yè)司2009年12月中召集幾大汽車集團(tuán)負(fù)責(zé)人赴京，征求對(duì)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》修訂稿的意見(jiàn)。該修訂稿較現(xiàn)行版有大幅調(diào)整，將于2010年上半年正式推出。修訂稿指明工信部作為汽車行業(yè)主管部門(mén)的地位和職能。而在現(xiàn)行的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，所有投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)或備案均由國(guó)家發(fā)改委掌握。

很顯然討論修改中的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》試圖明確工信部和發(fā)改委在汽車項(xiàng)目審批方面的權(quán)限。其中發(fā)改委和工信部分別負(fù)責(zé)汽車項(xiàng)目投資的“審核”和“備案”。

工信部裝備工業(yè)司司長(zhǎng)張相木表示，修改后的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對(duì)于汽車投資項(xiàng)目，將實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。凡實(shí)行備案制的項(xiàng)目，歸工信部負(fù)責(zé)；涉及“國(guó)家資本”投入的項(xiàng)目，仍歸發(fā)改委審核。“新的投資項(xiàng)目無(wú)論金額大小，凡是涉及國(guó)家資本的投入，就實(shí)行審核制，仍歸發(fā)改委負(fù)責(zé)。其他實(shí)行備案制的項(xiàng)目，需要報(bào)工信部備案?！?/p>

目前，中國(guó)汽車業(yè)的主管部門(mén)包括了發(fā)改委、工信部和商務(wù)部等。發(fā)改委主要負(fù)責(zé)汽車新建和在建項(xiàng)目的審批；工信部負(fù)責(zé)汽車產(chǎn)品目錄公告，以及產(chǎn)業(yè)政策的制定；商務(wù)部主要負(fù)責(zé)汽車進(jìn)出口政策的制定。國(guó)家質(zhì)檢總局、財(cái)政部、環(huán)?？偩帧⒍悇?wù)總局、海關(guān)總署、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等部委也負(fù)責(zé)相應(yīng)的政策制定。

2008年8月，工信部成立后，開(kāi)始承接部分由發(fā)改委負(fù)責(zé)的汽車行業(yè)管理職能。不過(guò)，汽車行業(yè)項(xiàng)目審批權(quán)一直在發(fā)改委。2009年2月10日。工信部發(fā)布公告，就落實(shí)和完善《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。業(yè)界普遍認(rèn)為，新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》明確發(fā)改委和工信部在項(xiàng)目審批方面的權(quán)限是件好事。關(guān)于汽車項(xiàng)目管轄權(quán)歸誰(shuí)的分歧，是新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》遲遲未能出臺(tái)的主要原因。

“中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控，很容易演變?yōu)椴块T(mén)間的利益之爭(zhēng)，工信部借著汽車產(chǎn)業(yè)新政。開(kāi)始從定位于宏觀管理的發(fā)改委手中奪權(quán)。但是企業(yè)處境是最尷尬的，哪個(gè)衙門(mén)都得罪不起，一個(gè)政策變動(dòng)就很可能使得企業(yè)多年辛苦歸零?！辟Z新光如此評(píng)述。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛認(rèn)為，工信部此前只是對(duì)原來(lái)汽車行業(yè)管理散亂的局面有一定的歸攏，但是不能在根本上解決汽車多頭管理的問(wèn)題。

根據(jù)馮飛的初步統(tǒng)計(jì),目前有21個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)涉及汽車管理?！安贿^(guò)，多頭管理的問(wèn)題還要一步一步解決。這里面有體制的問(wèn)題，國(guó)家與地方權(quán)力分割以及財(cái)政分灶是我們的國(guó)情?！?/p>

產(chǎn)能過(guò)剩隱憂加劇

在部委間為誰(shuí)掌汽車政策牛耳爭(zhēng)論酣然之際，2009年的中國(guó)車市儼然已“井噴”。

種種跡象顯示，2009年在政府投資和重工業(yè)拉動(dòng)下，GDP回升后，就業(yè)回升并不明顯，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然突出。其中汽車產(chǎn)能過(guò)剩成為學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而長(zhǎng)春、上海、廣州、北京等地大干快上發(fā)展汽車城的決戰(zhàn)姿態(tài)也躍然欲出，汽車產(chǎn)能擴(kuò)張不可避免。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤表示，2010年提振中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須靠擴(kuò)大內(nèi)需，“2010年的消費(fèi)政策只會(huì)加大，不會(huì)減少，重大的刺激消費(fèi)政策包括：事業(yè)單位績(jī)效工資改革，1.6升排量以下的汽車優(yōu)惠政策可能擴(kuò)大至1.8升，家電下鄉(xiāng)的產(chǎn)品范圍也將擴(kuò)大等。”

馮飛比較擔(dān)心產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。“目前，鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題又出現(xiàn)了，這與地方新一輪的投資熱有關(guān)系，這些產(chǎn)能會(huì)引發(fā)煤、電、油、運(yùn)的瓶頸問(wèn)題?！?/p>

2009年12月27日，溫家寶總理接受新華社獨(dú)家專訪時(shí)表示，“有人說(shuō)產(chǎn)能過(guò)剩同4萬(wàn)億投資有關(guān)……我可以保證地說(shuō)，中央投入的資金沒(méi)有上一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目?！?/p>

“如此看來(lái)，從中央的角度來(lái)看，地方政府才是產(chǎn)能過(guò)剩的幕后推手!”

國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)陳斌就曾連續(xù)發(fā)出警告，汽車企業(yè)要保持清醒的頭腦，2009年中國(guó)汽車市場(chǎng)的快速發(fā)展，一定程度上是政策效應(yīng)的結(jié)果。隨著政策效應(yīng)的遞減和社會(huì)環(huán)境壓力的加大，今后幾年可能面臨市場(chǎng)增長(zhǎng)趨緩的局面。

判斷產(chǎn)能是否過(guò)剩，以及政府是否需要用行政手段進(jìn)行調(diào)控是中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的一個(gè)永恒話題，從實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)汽車銷量的增長(zhǎng)確實(shí)每隔幾年就會(huì)經(jīng)歷一番起落。陳斌介紹，2009年8月底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的意見(jiàn)中雖然沒(méi)有出現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)，但是參加國(guó)務(wù)院會(huì)議的幾位部長(zhǎng)都提出要高度重視汽車產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。根據(jù)發(fā)改委對(duì)汽車產(chǎn)能的調(diào)查結(jié)果，2009年的產(chǎn)能利用率比較合理，接近80％，處于正常值區(qū)間。但到了2010年、2013年，汽車行業(yè)規(guī)劃產(chǎn)能將大大高于汽車市場(chǎng)的需求。政府在“十二五”規(guī)劃啟動(dòng)前對(duì)汽車業(yè)進(jìn)行剎車是比較合理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

而且，過(guò)快的增長(zhǎng)會(huì)給能源供應(yīng)帶來(lái)壓力。2009年銷售1300多萬(wàn)輛汽車，其中，可能凈增700萬(wàn)輛左右，這些車需要每年新建一個(gè)2000萬(wàn)噸級(jí)的煉油廠才能解決它們的能源供應(yīng)，這將是非常大的壓力。

“政府應(yīng)從行業(yè)準(zhǔn)入、能源消耗、環(huán)保安全等方面加以調(diào)控，管住信貸和土地兩個(gè)閘門(mén)，遏制低水平重復(fù)建設(shè)，防止新一輪產(chǎn)能過(guò)剩。汽車產(chǎn)業(yè)很可能就是首當(dāng)其沖的?！背Ｐ逎杀硎?，汽車工業(yè)對(duì)GDP和財(cái)政收入的巨大貢獻(xiàn)，地方政府極力主導(dǎo)，也是其工作中心和重心之所在。這就是地方政府要通過(guò)各種手段繼續(xù)促進(jìn)汽車消費(fèi)增長(zhǎng)的根源。2009年中國(guó)汽車量增加驚人。不僅成為世界上汽車增量最多的國(guó)家，也是中同歷史上增加汽車最多的一年?！斑@很大程度上是政府行政主導(dǎo)下的‘市場(chǎng)成果，中國(guó)發(fā)展汽車工業(yè)不能不審慎考慮特殊的國(guó)情以及能源缺口才好，不然綁在車輪上，被人卡住能源脖子，是很難有對(duì)等的地位的?！?/p>

“汽車行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，與一些地方政府盲目追求GDP擴(kuò)張密不可分。”銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家左小蕾說(shuō)，“陷入招商引資競(jìng)賽的地方政府，即使遇到重復(fù)建設(shè)，往往也會(huì)因?yàn)楸＞蜆I(yè)、保GDP等因素，與企業(yè)結(jié)成事實(shí)上的聯(lián)盟。最終的結(jié)果是：產(chǎn)能上去容易下來(lái)難?！?/p>

常修澤認(rèn)為，要減輕“調(diào)結(jié)構(gòu)”的阻力，必須調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，掃除體制機(jī)制上的障礙。