章涵意

上海的窮人一下子多了,因為官方正在改變甄別窮人的方式。

月收入425元是上海市低保線,低于這條線,即可“持證”享受相關待遇。

月入500元呢?每月多賺75元,少享受的扶貧補貼則更多,哪個更窮?

家住上海市楊浦區(qū)大橋街道的盧俊和外地戶口的妻子都沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入,長期失業(yè),還有一個念初中的兒子。一家4口只有母親每月500元的固定收入。

2008年9月,61歲的母親確診為食道癌。醫(yī)療救助只對參加醫(yī)療保險的居民施行,申請低保則不夠標準。母親的病摧垮了本就艱難的家庭,盧俊急得要輕生。

幸虧,盧俊所在的街道正在轉(zhuǎn)變“核貧”標準。盧俊被劃為“窮人”,救助幫困金籌到2.3萬元。避免了巨額負債,他生活的底氣回來了。

窮人相對論

像盧俊家這樣因病致貧的,在楊浦區(qū)貧困人口中很典型。

該區(qū)2008年上半年個案幫扶情況匯總中的前10位,全部是因病僅靠自身力量或政策內(nèi)救助無法緩解實際困難的家庭。殷行街道陳姓居民也屬低保外的低收入家庭,因突患腦溢血,得到政府3萬元救助。

上海市政府辦公廳副局級巡視員曹扶生在長寧區(qū)調(diào)查了6個分別患有癌癥、尿毒癥、精神病的案例,發(fā)現(xiàn)這些有重病成員的家庭醫(yī)療負擔都很重,最高每月達5445元,尤其是沒有醫(yī)保的家庭,同一病種的醫(yī)療負擔數(shù)倍于有醫(yī)保的家庭。

楊浦區(qū)民政局社會科科長鄭軍告訴記者,在長期的工作中發(fā)現(xiàn),集中反映情況較多、信訪較多的困難戶大部分都是因疾病醫(yī)療問題導致經(jīng)濟困難。而一旦收入超過標準,即便誰都知道這個家庭根本拿不出治病住院的錢,卻也無法從政策上給予扶助。

“目前享受低保資格主要以人均收入是否低于低保標準來確定,實際上還有相當數(shù)量的低保邊緣家庭甚至是中低收入家庭,其人均收入超過低保標準,但受大額醫(yī)療、教育、住房等硬支出擠壓,實際生活水平低于低保水平。”曹扶生說。

“支出型貧困”這個詞應運而生,最早提出者是上海市民政局。

近日,上海市民政局局長馬伊里公開表示,今年,上海將形成支出型貧困群體的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控和預警機制。只核收入不核支出的貧困定義將成過去式。

窮不窮是相對的,之前劃定一條收入線來核貧的做法欠妥當。

上海市民政局原副局長沈振新將其比喻為“懸崖效應”。低保和低收入人員之間救助政策出現(xiàn)了斷層——“懸崖”,用低保線作為一刀切的標準,使得許多有實際困難的家庭只能望崖興嘆;應將“懸崖”修成“斜坡”,有一個漸變和緩沖,逐步使救助措施呈斜坡式特征,這就是從“懸崖效應”到“斜坡效應”的改變。

上海式貧困

沈振新退休后依然在為“窮人”忙活,為扶貧工作“崖”改“坡”著書立說。

他提出一個“光圈理論”?！爱斘覀兙劢埂捅Ｈ巳簳r,為了突出了解‘低保主體,我們會把攝像機的光圈放得很大,景深就會變得很小,于是‘低保主體的周邊被虛化,這樣就可能忽視‘低保線邊緣地帶的人員。”

當被虛化的邊緣實在化之后,窮人的隊伍擴大了。

據(jù)國務院發(fā)展研究中心2007年調(diào)查數(shù)據(jù),如果以收入作為貧困指標,全國城市貧困人口為1470萬人,但如換成以人均支出為指標,則貧困人口總數(shù)增至3710萬人。

對上海,沈振新認為物價等因素造就了大批新城市貧民,形成了“上海式貧困”。

具體表現(xiàn)為:物價上漲使衣、食支出總量明顯偏低;住、行等基本生活開支不斷增長;醫(yī)療、教育支出增加且占比例越來越高;低保家庭實際支出呈現(xiàn)透支,家庭抗風險能力不斷降低。

實際生活中這部分支出缺口,主要通過家庭歷年微薄結余、親友饋贈借貸或社會互助等途徑予以彌補。此類家庭常常陷入“吃藥擠占吃飯”或“交了學費難買米”的窘境。

一個敏感的事實是,窮人增多,似乎是給地方政績抹黑。沈振新說:“只要不是像鴕鳥一樣把腦袋埋進沙子,那么你就一定能發(fā)現(xiàn)我們周圍的貧困問題仍相當嚴重?！?/p>

“上海政府主動尋找窮人并予以扶助,是得民心之舉?！比A東師范大學法律系副教授戴克霆說。

上海低收入人群的規(guī)模有多大,至今還沒有一個確切數(shù)據(jù)。沈振新測算的數(shù)據(jù)是,月收入低于500元,高于“低保線”以上的,大約在150萬人左右。

曹扶生估算上海的相對貧困人口在200萬人左右。

扶貧進化論

曹扶生制作了一張上海窮人地圖。

根據(jù)地圖上的陰影顯示,上海中心城區(qū)貧困人口分布密度分3個等級:閘北、盧灣兩個區(qū)的城市貧困人口密度最高;其次是黃浦、楊浦區(qū);其他區(qū)相對較低。

楊浦區(qū)窮人的絕對數(shù)占到了全市的七分之一到八分之一。針對支出型貧困家庭的救助問題,上海市民政局自2008年起先后在楊浦、閘北、長寧等區(qū)進行試點。

針對各區(qū)不同情況,允許自行制定操作方法?！笆芯值恼f法是,規(guī)定動作到位,自選動作自由發(fā)揮,我們區(qū)在流程上可說跨前一步?！编嵻姳硎尽?/p>

不幸的家庭各有各的不幸,市局下放自選動作權力,因為支出型核貧工作更為復雜。

“一戶家庭、一個故事、一套方案、一縷陽光”是“社區(qū)市民綜合幫扶”計劃的行動指南。

在楊浦區(qū)的支出型貧困救助試點中,街道成為具體操作者。每個申請救助的貧困家庭需由街道出具證明。憑證明,可在楊浦區(qū)內(nèi)8個區(qū)級醫(yī)院享受50%住院押金減免。同時,區(qū)民政局與衛(wèi)生部門商定嚴格控制自費藥的費用,盡可能采用醫(yī)保目錄內(nèi)藥品。

街道出具證明后,還要派人前往看望病人,并有工作人員陪家屬一起去醫(yī)院“埋單”。據(jù)鄭軍介紹,每個街道為此配備了一兩名人員專職負責這項醫(yī)療救助新舉措的執(zhí)行。

在長寧區(qū),調(diào)研后符合支出型貧困扶助的個人及家庭,會收到居委會發(fā)放的告知書和醫(yī)療卡,憑借醫(yī)療卡結算醫(yī)療費用。

“目前,加上原來收入型貧困人員的醫(yī)療卡,總共發(fā)放了幾百張。但是,醫(yī)療卡的覆蓋人員僅限于參加居民醫(yī)療保險的困難人群,而這項保險的參保機會有限。我們正在和醫(yī)保部門商議,希望能夠擴大參保機會?！遍L寧區(qū)民政局社會科科長戴景福告訴記者。

共織一張網(wǎng)

“對上海來說,在解決收入型貧困的基礎上,從根本上解決支出型貧困的問題,是對現(xiàn)行救助制度的再次革命。”曹扶生說。

但扶貧理念和實踐的進化需要時間。

關于全市核貧的具體標準、貧困救助的具體方案、擴大救助范圍的資源和資金保障等問題,上海市民政局辦公室副主任張靜只告訴記者一句話:“仍在研究和討論中?！?/p>

發(fā)現(xiàn)和甄別窮人是第一步。曹扶生認為,目前在貧困發(fā)現(xiàn)機制上存在較大缺陷:一是發(fā)現(xiàn)渠道單一,貧困對象基本上是通過居委會、救助所、信訪辦等體制內(nèi)的系統(tǒng)來求助,缺少更加開放的發(fā)現(xiàn)系統(tǒng);二是發(fā)現(xiàn)方法傳統(tǒng),主要依靠居委會上門核查的做法難以保證其公正性,遺漏在所難免;三是發(fā)現(xiàn)方式被動。

2009年,上海市民政局重點建設了“市民收入核對系統(tǒng)”。據(jù)悉,目前該系統(tǒng)已完成與市人力資源和社會保障局、市公積金中心、市財稅局的3條電子比對專線建設,實現(xiàn)了網(wǎng)上交換數(shù)據(jù)信息。

馬伊里說,過去需要救助的市民在填寫收入情況后,一般由居委干部上門進行核對;建立收入核對系統(tǒng)后,將通過政府方方面面的信息平臺來核對市民的實際收入水平。

“發(fā)現(xiàn)機制”之后,“幫扶機制”“聯(lián)動機制”要緊跟上。參與聯(lián)動的部門越多,扶貧網(wǎng)就越密。

沈振新將社會保障系統(tǒng)比喻成一張網(wǎng),上海正在做的就是“兜底”。