申欣旺

政法委書記兼任公安局長，使得檢察院、法院的獨(dú)立辦案、獨(dú)立審判時(shí)常受到干擾，多年來一直飽受爭議。令人欣慰的是，隨著“依法治國”觀念的深入，此種局面開始有重大改變。

出人意料的是，全國人大代表、人民銀行原副行長吳曉靈談起和自己行業(yè)毫不相關(guān)的司法領(lǐng)域，“我們的政法委書記往往都身兼公安局局長，公安局本來是檢察院的監(jiān)督對(duì)象，但被監(jiān)督者是監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)體制特別不順。”

這位人大代表在兩會(huì)期間說，她曾經(jīng)聽到基層法院和檢察院的同志感嘆工作很為難?！氨热?，領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)決定了一個(gè)事。那這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)包不包括政法委書記呢?如果包括，就得服從他的領(lǐng)導(dǎo)。但如果這個(gè)事情做得不對(duì)，從業(yè)務(wù)上來說，檢察院和法院都可以對(duì)公安局做出的不當(dāng)行為提出不同的意見?！眳谴碇赋觯@種黨政關(guān)系的扭曲和錯(cuò)位。影響了司法公正，她提出的解決辦法是，政法委書記不能身兼公安局長”。

最近有報(bào)道稱，地方公安機(jī)關(guān)，隨著王立軍、傅政華出任渝、京兩地公安局長，中國四大直轄市公安局長不再由中共政法委書記兼任的局面得以出現(xiàn)并延續(xù)至今，在其他27個(gè)省、自治區(qū)中，已經(jīng)有將近半數(shù)省和自治區(qū)政法委書記不再兼任公安廳長。協(xié)調(diào)辦案

3月22日，某知情人士提供給《中國新聞周刊》的一份政府文件顯示，一起已經(jīng)終審裁定“建議檢察院撤訴”的案件，因?yàn)橘F州福泉市委政法委的“認(rèn)定有罪”而進(jìn)入一個(gè)奇怪的程序。

涉嫌詐騙的蒲開華、劉興友經(jīng)福泉市人民法院一審，獲刑逾十年，隨后二被告不服提出上訴。黔南州中級(jí)法院二審以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”，于2008年8月18日終審裁定，撤銷一審判決，發(fā)回重審，并建議福泉市檢察院撤回起訴。

從法律來說，終審判決具有終局性，以其確定力、拘束力和執(zhí)行力而顯示司法的權(quán)威和公信力，但該案并未就此結(jié)束。

2008年8月29日，該文件的行文單位福泉市政府認(rèn)為“市委政法委對(duì)此案的認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的，對(duì)蒲、劉二被告人做有罪認(rèn)定的態(tài)度是堅(jiān)決的。四家班子領(lǐng)導(dǎo)聽取匯報(bào)后也認(rèn)為，本案事實(shí)清楚，證據(jù)充分，定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)，不宜由檢察院撤回起訴做無罪處理”，否則“法律效果不好，社會(huì)效果也不好”。

一位曾擔(dān)任基層法院法官、現(xiàn)任某市政府法制辦主任的資深法律人士告訴《中國新聞周刊》記者，“這類案件協(xié)調(diào)實(shí)際上是各級(jí)政法委最重要的一項(xiàng)工作，也是為外界詬病最多的一項(xiàng)工作?！?/p>

河北某檢察院檢察官薛林(化名)一直不能釋懷曾經(jīng)在政法委協(xié)調(diào)下辦理的一起信訪案件，最后上訪者被以詐騙罪起訴。他無奈地表示，“從法律上來說，這不是我自己的判斷，對(duì)當(dāng)事人很愧疚?！?/p>

薛林說，“在政法委的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，一些疑難案件會(huì)被提到‘公、檢、法、司四長會(huì)議上研究解決，這樣做的好處是，幾家的分歧較為容易達(dá)成一致”。

但在他看來，這種案件協(xié)調(diào)的方式，其缺點(diǎn)也是顯而易見的，“這種方式是以剝奪案件當(dāng)事人的訴權(quán)為代價(jià)。一個(gè)案件，只要經(jīng)過政法委研究，如果你對(duì)公安的處理有異議，那么你到了檢察院或是法院得到的答復(fù)都是一樣的，因?yàn)樗麄円呀?jīng)無權(quán)對(duì)此案再做決定?！?/p>

公安局長上位

政法委的設(shè)置幾經(jīng)往復(fù)，從建國后的政法領(lǐng)導(dǎo)小組至文革前的被撤銷，到1980年代重建“中央政法委”，到1982年被定位為“黨委的一個(gè)工作部門”。

一位資深法官說，“此后面臨的沖突是，一些地方政法委以‘加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為名不斷充實(shí)權(quán)力，甚至成了公檢法的直接領(lǐng)導(dǎo)，為人詬病”。

如此背景下，1987年黨的十三大決定“理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”，1988年中央一級(jí)取消政法委。旋即于1990年恢復(fù)，定位于黨委的“參謀”和“助手”，職責(zé)是宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)政法工作。

到了1999年，政法委則被進(jìn)一步定位為“各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門”，直至那時(shí)，政法委書記兼任公安局長仍然為數(shù)不多。

這一狀況在2003年底被迅速改變。此后，一部分地方黨委常委、政法委書記兼任公安局長，也有一部分政府副職以及助理兼任公安局長。記者獲知，還包括的第三種情況是，政法委書記盡管不兼任公安局長，但同時(shí)擔(dān)任公安部門的黨委書記，使得公安部門的地位得以提高。

不少人擔(dān)憂，政法委書記與公安局長互兼，將可能導(dǎo)致案件協(xié)調(diào)成“鐵案”，檢察機(jī)關(guān)無法進(jìn)行偵查監(jiān)督，而法院在被協(xié)調(diào)的情況下，實(shí)際上是按照公安局長的意圖，無法做出獨(dú)立的法律判斷。中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長何兵教授也明確說，政法委書記與公安局長互兼損害司法部門的獨(dú)立辦案是不爭的事實(shí)。

山東某縣檢察院副檢察長段梅(化名)多次親身經(jīng)歷“被協(xié)調(diào)”，“如果公安局長兼任政法委書記，對(duì)案件的定性、處理過當(dāng)，卻要堅(jiān)持己見，那么公檢法之間就會(huì)矛盾叢出?！?/p>

浙江某市檢察院檢察長苗力對(duì)《中國新聞周刊》表示，“檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查工作和看守所的執(zhí)法活動(dòng)要進(jìn)行監(jiān)督，包括偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事立案監(jiān)督和刑罰執(zhí)行的監(jiān)督。如果公安局長是政法委書記，就可以領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)，這樣一來，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系就理不順，顯然不利于法律監(jiān)督工作的開展?！?/p>

由于角色的轉(zhuǎn)換，已轉(zhuǎn)任律師的安徽省某市公安局前任副局長李剛(化名)稱自己更容易看出政法部門權(quán)力配置的問題，“在司法審判中，如果協(xié)調(diào)的政法委級(jí)別較低，那案件有可能通過上訴在上一級(jí)法院得到糾正，但如果督辦單位為省或市一級(jí)政法委，二審法院在協(xié)調(diào)范圍之內(nèi)，那么事實(shí)上獨(dú)立的司法審判權(quán)就被地方化了?！?/p>

“司法權(quán)被協(xié)調(diào)的后果是，原則不復(fù)存在，只要案件被協(xié)調(diào)，最后都聽政法委的，而政法委書記很多時(shí)候又是公安局長，所以歸根結(jié)底是聽公安局的?！毖α诸H為無奈地告訴記者，“有時(shí)候檢察官甚至有點(diǎn)喜歡這種形式，因?yàn)槎悸牴簿值?，不用?dān)心案件被法院發(fā)回來?！?/p>

何去何從

細(xì)心的媒體發(fā)現(xiàn)，全國已經(jīng)有將近一半省市不再由政法委書記兼任公安廳(局)長了。但中國人民大學(xué)法學(xué)院一學(xué)者認(rèn)為，“此趨勢仍然不好判斷，因?yàn)樗?人事任命)本身是政策性的。”

政法委書記與公安局長不互兼可能出現(xiàn)的一種后果就是，地方政法委陷入實(shí)質(zhì)上的無權(quán)狀態(tài)。

薛林說，“政法委實(shí)際上是一個(gè)比較虛的機(jī)構(gòu)，人事權(quán)主要在地方組織部門。政法委的經(jīng)費(fèi)也非常少，很多時(shí)候還要從我們這些政法部門的經(jīng)費(fèi)中撥付一部分”。

亦有人提出地方政法委書記可由法院院長兼任，這樣既能強(qiáng)化黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能更好地維護(hù)社會(huì)公平正義。

支持此種觀點(diǎn)者認(rèn)為，上世紀(jì)90年代中期，最高人民法院院長任建新同時(shí)任中央政法委書記。來自法院內(nèi)部的觀點(diǎn)表示，“當(dāng)時(shí)法官有足夠的自信依法辦案，不需過多擔(dān)心權(quán)力的不正當(dāng)干擾?！?/p>

對(duì)于具體的改革，苗力認(rèn)為“難以簡單回答”，但他從檢察機(jī)關(guān)的角度告訴記者，“有同志認(rèn)為，必須在省級(jí)以下的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使。這樣安排也是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種體現(xiàn)，因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)都有黨組，也是在黨組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的?！?/p>

山東某市法官李學(xué)堂(化名)對(duì)此表示認(rèn)可，“每一級(jí)法院、檢察院都設(shè)有黨組，公安局有黨委，事實(shí)上，所有的工作均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，各自履行職責(zé)，能夠更有效地保障公平正義。地方政法委可作為智囊機(jī)構(gòu)存在，必要的時(shí)候代表黨委協(xié)調(diào)公檢法之間的工作”。