劉 剛

2010年6月21日,傍晚6點(diǎn)30分,50年一遇的洪水,終于像一頭脫韁的猛獸,撕開了設(shè)計(jì)能力抗20年一遇洪水的唱?jiǎng)P堤。但遺憾的是,調(diào)查表明這座抗20年一遇洪水的大堤事實(shí)上多處不達(dá)標(biāo)。

決口后,堤內(nèi)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)十余萬人受災(zāi),稻田一片汪洋,鄉(xiāng)村成為澤國。

這讓國人不由得聯(lián)想到了12年前的九江大堤決口,同樣是在江西,同樣是在決堤后表明質(zhì)量多處不達(dá)標(biāo)。

6月24日,國務(wù)院總理溫家寶親自撐傘來到唱?jiǎng)P潰堤南岸現(xiàn)場,了解災(zāi)情,并為搶險(xiǎn)救災(zāi)人員鼓勁。3天后,原計(jì)劃6天完成的堵口工程,提前一半時(shí)間合龍。

在江西撫州抗洪通報(bào)中,決堤的原因是“洪水超歷史”“堤身堤基土質(zhì)差”,再加之“決口處為迎流頂沖位置”。

然而,天災(zāi)背后不容忽視的是,地方水利配套資金不到位,讓唱?jiǎng)P堤不得不面對“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的無奈現(xiàn)實(shí)。

唱?jiǎng)P堤決堤,不單是江西,也是中國眾多中小河流失治的一個(gè)縮影。

多次決口的歷史

唱?jiǎng)P堤在撫州市的堤防工程中有著舉足輕重的地位。

撫州位于江西省東部,東挨福建,南接贛州,北臨鄱陽湖。江西第二大河——撫河,自南向北,穿城而過。

撫河全長312公里,發(fā)源地贛南三縣城,最終流入鄱陽湖。撫河上游山地,中游平原,所流經(jīng)的撫州區(qū)域水患較多。唱?jiǎng)P堤正是撫河的堤壩,主要是防治中游和下游的水患。

根據(jù)《唱?jiǎng)P鎮(zhèn)志》記載,唱?jiǎng)P堤修于中華民國25年即1936年。目前全長81.8公里,是臨川,也是撫州市最大的圩堤,屬于江西省18段可保護(hù)10萬畝以上土地的圩堤之一,也是江西省最大的九條河堤之一。在唱?jiǎng)P堤內(nèi),是撫州市臨川區(qū)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13萬畝田地和14.5萬人口。

大堤建成初期,僅能防御8年一遇的洪水。建成后歷史上經(jīng)常決口,其中以1982年最為嚴(yán)重。據(jù)《臨川大事記》記載,1982年,6月12日起,連降暴雨,撫河水位達(dá)41.41米,超歷史最高洪水位0.7米。

“6月18日凌晨,撫州華溪鄒楊王家渡圩堤倒塌,王家村(公社所在地)機(jī)關(guān)、學(xué)校、居民房屋全部沖毀,4個(gè)人民公社10萬多人被洪水包圍?！?/p>

圩區(qū)內(nèi)受淹時(shí)間達(dá)10天之久。全縣受災(zāi)面積51萬畝,死亡3人,淹死耕牛388頭,沖倒房屋1700幢,損失達(dá)1.18億元。

由于堤基易潰決成災(zāi),1989年至1997年,當(dāng)?shù)卣M織沿堤群眾多次進(jìn)行大型維修加固,總投資2044萬元,其中多為當(dāng)?shù)厝顺鲑Y。

然而,大規(guī)模加固未能根治唱?jiǎng)P堤的險(xiǎn)情。到了1998年,6月23日,唱?jiǎng)P堤再次出現(xiàn)嚴(yán)重險(xiǎn)情,東鄉(xiāng)河段多次發(fā)生漫頂現(xiàn)象。

“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”

事實(shí)上,1998年特大洪水之后,當(dāng)?shù)丶哟罅顺獎(jiǎng)P堤除險(xiǎn)加固工作力度,“多次舉全區(qū)之力,對唱?jiǎng)P堤進(jìn)行加高加固”。至2009年,唱?jiǎng)P堤整治工程已先后進(jìn)行6期。

“我們對唱?jiǎng)P堤重新進(jìn)行了勘測設(shè)計(jì),設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為抗20年一遇洪水。”楊龍水告訴《中國新聞周刊》,楊是原撫州市撫河河道堤防管理局局長。

但一個(gè)現(xiàn)實(shí)是,很多防洪工程,并未按設(shè)計(jì)方案執(zhí)行到位。

“這些農(nóng)田只有一層表土,下面全是砂,工人就近取材搞建設(shè),堤壩本身大部分是砂質(zhì)?！睏铨埶f。

此外,在《撫州市水利“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃》中,對該市水利工程存在的問題也直言不諱,“我市防洪設(shè)施大多土法上馬,標(biāo)準(zhǔn)偏低,在長期運(yùn)行過程中缺乏必要的養(yǎng)護(hù),致使病險(xiǎn)水庫多,險(xiǎn)工險(xiǎn)段多?！逼渲忻鞔_提到,“臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)均為20年一遇,但受配套資金影響,這些堤段的抗洪能力并未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

新華社亦曾披露,江西省中小河流數(shù)量較多,分布廣,其中大部分是上世紀(jì)50至80年代通過群眾出工進(jìn)行治理的。與大的河流防洪建設(shè)相比,中小河流仍處于“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)”的局面。特別是近些年來,極端天氣事件增多,中小河流域常發(fā)生集中暴雨,形成較大洪水,造成比較嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。

在6月21日唱?jiǎng)P堤決堤的同時(shí),江西全省先后還有16條保護(hù)耕地千畝以上圩堤出現(xiàn)決口。

“現(xiàn)在的唱?jiǎng)P堤可謂‘千瘡百孔,治好了這里,那里的問題又暴露了出來?！睏铨埶嬖V《中國新聞周刊》,目前唱?jiǎng)P堤全段仍有95處險(xiǎn)灘,其中三類險(xiǎn)段有10處,二類險(xiǎn)段有30處,一類險(xiǎn)段有50處。

“對唱?jiǎng)P堤險(xiǎn)工險(xiǎn)段的除險(xiǎn)加固工程,不是連成一片。每次資金的使用,都是視大堤的危險(xiǎn)程度而定,也就是‘頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。”他承認(rèn),“這樣不是從根本治理問題”。

而截至目前,“唱?jiǎng)P堤仍有三分之二的堤段沒有加固?！?/p>

1998年特大洪水12年后,唱?jiǎng)P堤再次潰堤。

潰堤

時(shí)間指向2010年6月21日,星期一,傍晚6點(diǎn)30分。

江西省南部已遭遇連日超歷史記錄的降雨。那里正是撫河的源頭。

潰堤的地點(diǎn)位于唱?jiǎng)P堤靈山何家段,恰好是唱?jiǎng)P鎮(zhèn)和羅針鎮(zhèn)接壤處。

6月24日,決堤第三日,站在京福高速公路撫河大橋東側(cè),可以遠(yuǎn)眺到被洪水撕開的缺口。堤內(nèi)目力所及,是一片渾濁的汪洋,稻田和鄉(xiāng)村公路被洪水吞噬,成片的樓房浸泡在湍急的洪水中,有的水位甚至已經(jīng)漲到了二樓陽臺(tái)。

6月20日早上8點(diǎn),羅針鎮(zhèn)鎮(zhèn)口堤壩內(nèi),出現(xiàn)了一平方米大小的泡泉,堤外的洪水滲透進(jìn)堤內(nèi)。所幸發(fā)現(xiàn)及時(shí),村里青壯勞力挖泥填土,及時(shí)化解險(xiǎn)情。而到了20日晚上,唱?jiǎng)P堤沿線就已出現(xiàn)多處泡泉和管涌。

劉師仁目睹了潰堤的過程。劉是撫州水文局觀測科科長,他在唱?jiǎng)P堤決堤口執(zhí)行監(jiān)測水位任務(wù)。他說,堤壩最初是被浸泡得松軟,緊接著出現(xiàn)了多處管涌,先是決堤口處堤壩下面30米被洪水沖開,上面的堤壩隨之塌陷,隨即整個(gè)大壩被撕開一個(gè)寬度60米的缺口,后逐漸加大到100米、300米。

看上去“厚實(shí)”的堤壩,為何決口?羅針鎮(zhèn)的村民曾對潰堤原因提出質(zhì)疑。

6月26日,撫州市副市長黃賽榮在例行的新聞發(fā)布會(huì)上表示,決堤的原因是“洪水超歷史”“堤身堤基土質(zhì)差”,再加之“決口處為迎流頂沖位置”。

洪水最終在堤壩上撕開了一條340米寬的口子,造成受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)、受災(zāi)村41個(gè),被淹去平均水深1～2米,4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)15萬人,其中羅針鎮(zhèn)13個(gè)村、唱?jiǎng)P鎮(zhèn)3個(gè)村受災(zāi)最重。整個(gè)被淹區(qū)人口10萬人。

資金的缺口

而另一個(gè)不曾提及的原因是當(dāng)?shù)氐馁Y金問題。

根據(jù)《江西省河道管理?xiàng)l例》規(guī)定,河道堤防的防汛維修費(fèi),按照分級管理的原則負(fù)擔(dān)。屬地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的,列入本級財(cái)政年度預(yù)算。河道整治和建設(shè)工程所需資金除國家安排的部分資金外,按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則,由受益單位和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)。

按上述規(guī)定,唱?jiǎng)P堤維修經(jīng)費(fèi),除了中央財(cái)政下?lián)苜Y金外,當(dāng)?shù)鼗鶎诱畱?yīng)該相應(yīng)提供配套資金。但楊龍水告訴《中國新聞周刊》,最近兩期配套資金并未落實(shí)到位。

“唱?jiǎng)P堤前面1～4期的整治工程,中央資金到位后,地方的配套資金,往往是以土方和‘以工代勞等形式?jīng)_抵配套資金,土方用于堤壩的加高、加固?！睏铨埶嬖V《中國新聞周刊》,“1999年1～2002年,每年,全區(qū)出‘兩工的勞力,都會(huì)集中到唱?jiǎng)P堤保護(hù)的5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),集體共建共修。但取消‘兩工后,這樣的場景就一去不返了?！?/p>

根據(jù)楊龍水提供的資料,第5期唱?jiǎng)P堤維修工程,中央下?lián)苜Y金500萬,要求地方配套資金200萬,但最終并未落實(shí)。第6期工程,也是最近一期工程,2009年,中央下?lián)軐ｍ?xiàng)資金450萬元,要求地方自籌資金450萬元,總計(jì)900萬元,用于唱?jiǎng)P堤險(xiǎn)灘的除險(xiǎn)加固。中央財(cái)政撥款已經(jīng)到位,但資方配套資金并未到位。

“建筑工程做完了,最后的土方工程并沒有配套?！睏铨埶f。

“臨川區(qū)是‘吃飯財(cái)政,有時(shí)候,連工資都發(fā)不出,更何談?chuàng)苠X修圩堤。”撫州市臨川區(qū)水利局局長黃孫慶告訴《中國新聞周刊》,如果真要唱?jiǎng)P堤80多公里的堤段全部達(dá)到20年一遇的抗洪水平,初步估算價(jià)格需要資金2.222億元,目前,這個(gè)報(bào)告已經(jīng)上報(bào)江西省水利廳。

臨川是個(gè)農(nóng)業(yè)人口75萬的農(nóng)業(yè)大區(qū),耕地83.6萬畝,號稱“教育之鄉(xiāng)”“才子之鄉(xiāng)”。這個(gè)沒有大型工業(yè)的小城市教育產(chǎn)業(yè)很出名。公開資料顯示,2003年,臨川區(qū)財(cái)政收入剛過2個(gè)億。2008年,臨川區(qū)財(cái)政收入4.8億。

“有的地方配套資金嚴(yán)重不到位,甚至采取虛假手段應(yīng)付上級檢查,配套資金到位率低帶來一系列問題?！彼扛辈块L鄂竟平在今年的全國水利廳局長會(huì)議上作總結(jié)講話時(shí)嚴(yán)厲批評這種現(xiàn)象。

在水利部水利水電科學(xué)研究院研究員程曉陶看來,唱?jiǎng)P堤目前的處境,正是中國中小河流失治的一個(gè)縮影,根本原因在于資金緊張。

程曉陶此前接受媒體采訪時(shí)表示,中國對河流進(jìn)行分級管理,大江大河防洪工程以國家投資為主,尤其在1998年大洪水后,國家對大江大河治理的資金成倍增長,目前大江大河防洪級別已基本達(dá)標(biāo)。但中國水情之特殊,在于中小河流眾多,流域面積100平方公里范圍內(nèi),可能有中小河流5萬條。這些河流的防洪治理,主要由地方政府負(fù)責(zé)。

但按照現(xiàn)行的財(cái)政體制,很多基層政府財(cái)政基本處于“吃飯財(cái)政”,事實(shí)上無力負(fù)擔(dān)中小河流治理之巨資。這樣,窮省與富省分化較嚴(yán)重,像江西、廣西、湖南等中南部省區(qū),則無力根治中小河流問題。

程曉陶認(rèn)為,目前大江大河治理取得良好成效,“十一五”期間國家已將山洪治理、中小河流整治納入日程。但中小河流問題,可能并非短期內(nèi)能解決,需要一個(gè)過程。

地方配套資金很困難,對于區(qū)級財(cái)政配套資金不到位的情況,楊龍水并不愿做任何評價(jià),在各路記者追問下,他只是委婉地表達(dá),“我只能說,如果配套資金到位,能做的事肯定更多?！?/p>

據(jù)楊龍水說,2009年年底,唱?jiǎng)P堤整治工程,已經(jīng)列入環(huán)鄱陽湖堤壩除險(xiǎn)加固國家計(jì)劃。這對唱?jiǎng)P堤無疑是個(gè)利好消息?！?/p>