鄭潔瓊，滕彥國，王金生，曹 陽，翟遠(yuǎn)征

（北京師范大學(xué)地下水污染控制與修復(fù)教育部工程研究中心，100875，北京）

一、地下水保護(hù)能力評(píng)估的內(nèi)涵

廣義上講，地下水保護(hù)包括水量保護(hù)和水質(zhì)保護(hù)兩方面，其根本目標(biāo)是保證地下水的環(huán)境健康，使其能夠發(fā)揮正常的地下水資源供給、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡、維護(hù)地質(zhì)環(huán)境安全的功能。地下水保護(hù)能力是指水行政主管部門合理規(guī)劃指導(dǎo)地下水開發(fā)利用、防治地下水污染的本領(lǐng)。

影響地下水保護(hù)能力的因素包括人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等資源類因素以及制度體系和社會(huì)風(fēng)氣等環(huán)境類因素。人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等資源是實(shí)施地下水保護(hù)的硬件條件。其中，人力資源包括管理人員、執(zhí)法隊(duì)伍和技術(shù)人才；物力資源是指地下水保護(hù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，如地下水取水監(jiān)督裝置和地下水監(jiān)測設(shè)備；資金能力涉及政府和社會(huì)各界對(duì)地下水保護(hù)的專項(xiàng)投資及其管理運(yùn)作；技術(shù)投入應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)地下水資源評(píng)價(jià)、地下水水量水質(zhì)監(jiān)測、地下水保護(hù)規(guī)劃和污染應(yīng)急預(yù)警幾個(gè)方面。

制度體系和社會(huì)風(fēng)氣等相對(duì)于資源類的硬件條件，是地下水保護(hù)的軟環(huán)境。水行政主管部門在地下水保護(hù)方面的基本制度和運(yùn)行制度的建設(shè)可以使地下水保護(hù)工作做到制度化、規(guī)范化，有法可依，有章可循。而社會(huì)風(fēng)氣主要是指公眾的地下水保護(hù)意識(shí)及參與地下水保護(hù)的熱情。地下水保護(hù)一方面要靠水行政主管部門運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段來管理地下水的超采和污染行為，另一方面必須依靠公眾自覺維護(hù)地下水環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為公眾意識(shí)的缺失會(huì)極大地影響到地下水保護(hù)行動(dòng)的實(shí)施。

地下水保護(hù)能力評(píng)估就是圍繞地下水保護(hù)能力的影響因素，考察水行政主管部門在促進(jìn)地下水保護(hù)中所做的工作。值得注意的是，能力評(píng)估不同于績效評(píng)估。美國“國家績效管理小組”指出，績效評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(wù)（產(chǎn)出）的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量（他們向顧客提供服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度）、結(jié)果（行為的實(shí)際效果與其預(yù)期目標(biāo)相比較），以及在達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)的過程中政府運(yùn)作的效率。而本文進(jìn)行的地下水能力評(píng)估僅是組織行為過程的衡量，不包括結(jié)果的評(píng)估，即不考慮地下水環(huán)境健康的改善情況。

二、地下水保護(hù)能力評(píng)估指標(biāo)體系

1.指標(biāo)選取的原則

（1）完整性和主導(dǎo)性兼顧

地下水保護(hù)能力的評(píng)估是要指導(dǎo)地下水保護(hù)具體工作的，因此其指標(biāo)的選擇必須全面考慮地下水保護(hù)能力的各構(gòu)成要素，但如果將所有要素都進(jìn)行評(píng)價(jià)又不現(xiàn)實(shí)，指標(biāo)越多意味著評(píng)價(jià)的工作量越大，所消耗的人力、物力和財(cái)力就越多，技術(shù)要求也越高，因此需在充分研究地下水保護(hù)工作不到位的關(guān)鍵原因基礎(chǔ)之上，選擇具有代表性、信息量大、綜合性強(qiáng)的指標(biāo)。

（2）定量和定性互補(bǔ)

定量指標(biāo)可稱為數(shù)值分析指標(biāo)，它較為具體、直觀，評(píng)估時(shí)有明確的實(shí)際數(shù)值和可供參照的標(biāo)準(zhǔn)值，其評(píng)估結(jié)果直接、明確，給外界的印象清晰。定性指標(biāo)即描述性指標(biāo)，它雖然無法用具體數(shù)據(jù)表達(dá)，且受主觀意識(shí)影響較大，但對(duì)不可忽略的難量化的評(píng)估內(nèi)容非常重要。在地下水保護(hù)能力的評(píng)估中，不是所有的評(píng)估內(nèi)容都能定量化，為了全面客觀反映地下水保護(hù)能力，不易量化的評(píng)估內(nèi)容需用定性指標(biāo)來補(bǔ)充。

（3）可比性和敏感性相結(jié)合

可比性和敏感性都是針對(duì)評(píng)估結(jié)果的實(shí)用性而言。地下水保護(hù)能力評(píng)估的基本目標(biāo)是不同地區(qū)地下水保護(hù)能力的橫向比較分析和同一地區(qū)地下水保護(hù)能力的縱向比較分析，所以地下水保護(hù)能力的評(píng)估指標(biāo)一定要在各地水行政主管部門都可獲取，即有可比性，且對(duì)地下水保護(hù)能力上的狀態(tài)變化敏感，能反映出地下水保護(hù)能力上的提高，指出存在的問題，給當(dāng)?shù)氐牡叵滤Ｗo(hù)工作明確努力的方向。

2.地下水保護(hù)能力評(píng)估指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)

不同于DeLo? R C等學(xué)者所設(shè)計(jì)的幾乎涵蓋所有地下水保護(hù)工作內(nèi)容的提問式指標(biāo)體系，考慮到我國地下水保護(hù)工作起步晚的具體國情，依據(jù)地下水保護(hù)能力評(píng)估指標(biāo)選取的原則，結(jié)合地下水保護(hù)能力評(píng)估的內(nèi)涵，從地下水保護(hù)的基本內(nèi)容出發(fā)，將地下水保護(hù)能力評(píng)估指標(biāo)分為監(jiān)督管理能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、技術(shù)支撐能力三個(gè)內(nèi)容層指標(biāo)，每個(gè)內(nèi)容層指標(biāo)圍繞影響地下水保護(hù)能力的因素設(shè)置具體指標(biāo)。

（1）監(jiān)督管理能力

水行政主管部門在監(jiān)督管理方面的工作重在通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段等非工程措施查處水事違法案件、解決水事糾紛，保證地下水可持續(xù)開發(fā)利用。

①水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)情況

水政監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)是水法規(guī)的基本要求，也是全面執(zhí)行水法規(guī)的根本保證。水行政主管部門必須建立健全一支高素質(zhì)高水平的水政監(jiān)察隊(duì)伍，達(dá)到“執(zhí)法隊(duì)伍專職化、執(zhí)法管理目標(biāo)化、執(zhí)法行為綜合化、執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)化、考核培訓(xùn)制度化、執(zhí)法統(tǒng)計(jì)規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)?；钡臉?biāo)準(zhǔn)，才能切實(shí)履行依法治水的職責(zé)。

②地方地下水取用水制度體系建設(shè)情況

地下水取用水制度包括取水許可審批制度、建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證制度、地下水資源費(fèi)征收制度。地方水行政主管部門需根據(jù)國家制定的相關(guān)制度出臺(tái)一套符合地方客觀條件的地下水取用水制度體系，執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，以便更好地指導(dǎo)具體實(shí)際工作。這是地下水保護(hù)能力評(píng)估的一個(gè)重要方面。

③地下水開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃制定情況

地下水開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃編制要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)新時(shí)期治水思路，堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)，嚴(yán)控開發(fā)，合理配置，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著力通過加強(qiáng)水資源配置、管理、保護(hù)和水害綜合治理，分階段解決我國地下水保護(hù)中面臨的突出問題。其中地下水功能區(qū)劃分，地下水水源保護(hù)區(qū)劃分，地下水禁采、限采區(qū)劃分和壓采計(jì)劃制定的考核也包含在此評(píng)估指標(biāo)中。

④地下水宣傳教育的力度

地下水保護(hù)一方面需要水行政主管部門來強(qiáng)制規(guī)范群眾的取用水行為，另一方面還需要群眾自覺主動(dòng)節(jié)約用水，維護(hù)地下水的環(huán)境健康。因此，地下水保護(hù)宣傳教育工作是一項(xiàng)非常重要的工作，地方水行政主管部門有義務(wù)告知群眾我國及當(dāng)?shù)氐牡叵滤蝿荩瑒?dòng)員群眾參與到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，增強(qiáng)群眾的地下水保護(hù)意識(shí)。其評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)為世界水日和中國水周都有地下水宣傳教育活動(dòng)，地下水宣傳教育的形式多樣，效果明顯。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力是衡量地下水保護(hù)工作能否順利進(jìn)行的重要因素，是地下水保護(hù)硬件條件的評(píng)估內(nèi)容。

①地下水取水計(jì)量設(shè)施安裝率

地下水取水計(jì)量設(shè)施安裝率是指已安裝的有效計(jì)量設(shè)施的地下水取水工程數(shù)量占所有地下水取水工程數(shù)量的百分比。取水計(jì)量設(shè)施的安裝是實(shí)現(xiàn)地下水的總量控制和定額管理的先決條件，因此要求所有的自備井都安裝取水計(jì)量設(shè)施。

②地下水信息系統(tǒng)建設(shè)水平

地下水信息系統(tǒng)建設(shè)包括地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)和地下水信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。水行政主管部門要建立和完善國家、省級(jí)和地區(qū)三級(jí)地下水監(jiān)測網(wǎng)，提高自動(dòng)化監(jiān)測的水平。地下水監(jiān)測點(diǎn)的布設(shè)、監(jiān)測內(nèi)容以及監(jiān)測頻率應(yīng)符合《地下水監(jiān)測規(guī)程》（SL/T 183—96）。 動(dòng)態(tài)監(jiān)測的結(jié)果需及時(shí)錄入數(shù)據(jù)庫，并與其他水文地質(zhì)資料結(jié)合分析，編制地下水等水位線圖和地下水易污性能分區(qū)圖，綜合形成地下水信息管理系統(tǒng)。

（3）技術(shù)支撐能力

技術(shù)支撐能力評(píng)估考察水行政主管部門在地下水保護(hù)工作上采取的工程措施。

①地下水超采治理技術(shù)

在地下水超采的省份，水行政主管部門除了采取制度管理等非工程措施外，還必須組織開展地下水超采區(qū)專項(xiàng)治理，開展地下水補(bǔ)源工程建設(shè)。應(yīng)該因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效補(bǔ)給。補(bǔ)源措施以增加地下水天然補(bǔ)給為主，適當(dāng)開展人工回灌。

②地下水水源涵養(yǎng)保護(hù)工程建設(shè)水平

地下水水源涵養(yǎng)保護(hù)工程有河道生態(tài)環(huán)境的綜合整治，水土保持建設(shè)，水源地保護(hù)區(qū)的濕地建設(shè)以及雨水利用工程、咸水淡化工程和節(jié)水工藝推廣的開源節(jié)流工程。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)地下水飲用水水源地的保護(hù)工程建設(shè)。

三、地下水保護(hù)能力的綜合評(píng)估

1.評(píng)估指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重應(yīng)根據(jù)各指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中所占的重要性來確定，它是綜合評(píng)估中的重要環(huán)節(jié)。確定權(quán)重的方法包括專家打分法（德爾菲法）、層析分析法和熵值法等。本文采用的是層次分析法和專家打分法相結(jié)合的方法。層次分析法（AHP法）的原理是將一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的目標(biāo)分解為多個(gè)目標(biāo)或準(zhǔn)則，進(jìn)而分解為多指標(biāo)的若干層次，通過兩兩比較的方式確定層次單排序和總排序，最終模糊量化出各指標(biāo)權(quán)重。它是對(duì)人們的主觀判斷作出形式的表達(dá)、處理與客觀描述，屬于主觀賦值法，因此在確定指標(biāo)相對(duì)重要性時(shí)應(yīng)用專家打分法，以此保證主觀判斷更具合理性。

通過一致性檢驗(yàn)，各指標(biāo)可被接受的權(quán)重計(jì)算結(jié)果如表1所示。

2.綜合評(píng)估

（1）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

本文對(duì)地下水保護(hù)能力指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理方法應(yīng)用 “接近目標(biāo)”（Proximity to Target）法和滿意度評(píng)估法。其中“接近目標(biāo)”法用于定性指標(biāo)的評(píng)估，滿意度評(píng)估法用于定量指標(biāo)的評(píng)估。

“接近目標(biāo)”法是將指標(biāo)值與目標(biāo)值相比較，使各定性指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值Pi確定在0～1的范圍以內(nèi)，其中，0表示完全不符合目標(biāo)，1表示完全符合目標(biāo)。

表1 地下水保護(hù)能力評(píng)估指標(biāo)體系

表2 地下水保護(hù)能力分級(jí)

滿意度評(píng)估法先給出定量指標(biāo)的兩個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：完全滿意標(biāo)準(zhǔn)Si1和完全不滿意標(biāo)準(zhǔn)Si2，當(dāng)指標(biāo)達(dá)到或高于完全滿意標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，滿意度等于1；當(dāng)達(dá)到或低于完全不滿意標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，滿意度為0，其余情況Pi為0～1之間。其計(jì)算公式如下：

（2）綜合評(píng)分

各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的值加權(quán)求和即可得到最終的地下水保護(hù)能力綜合評(píng)分值。為了計(jì)算方便，將標(biāo)準(zhǔn)化值擴(kuò)大100倍，綜合評(píng)分的計(jì)算公式如下：

式（2）中，wi為權(quán)重。

將地下水保護(hù)能力的等級(jí)劃分為五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判。各級(jí)的指數(shù)范圍及其評(píng)語如表2所示。

滿意度評(píng)估的結(jié)果將作為水利部對(duì)各省水行政主管部門地下水保護(hù)能力橫向比較的依據(jù)，同時(shí)，各省水行政主管部門可據(jù)此進(jìn)行不同年份的縱向比較，分析其中存在的不足，找到地下水保護(hù)能力建設(shè)的方向，不斷推動(dòng)地下水保護(hù)事業(yè)的全面發(fā)展。

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