葛 宇

存款保險制度是一個國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩(wěn)定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時進行債務(wù)清償?shù)闹贫取筛骷掖婵钚越鹑跈C構(gòu)交納保費，一旦投保機構(gòu)面臨危機或破產(chǎn)，保險機構(gòu)為存款人（存款性金融機構(gòu)）支付一定金額，從而最大限度地保護存款人的利益?，F(xiàn)在世界各地已有70多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度。

一、我國建立存款保險制度的緊迫性

從“海南發(fā)展銀行”、“廣東國際信托”、“中農(nóng)信”等金融機構(gòu)的破產(chǎn)，到四大國有商業(yè)銀行的股份制改革，中國金融業(yè)正在加大金融深化與開放程度，經(jīng)濟的貨幣化、自由化程度的不斷提高，金融的風(fēng)險累積越來越大，公眾儲蓄存款損失的概率也越大，建立我國存款保險制度迫在眉睫。

1.保障存款人利益。這是存款保險機構(gòu)基本職能之一。存款人特別是中小存款人在金融機構(gòu)面前是弱小的。存款人出于對政府的信任，從來不對存放于銀行存款的安全性發(fā)生懷疑。但市場經(jīng)濟的原則要求在金融領(lǐng)域一樣要遵循優(yōu)勝劣汰、有序退出的原則，所以政府為商業(yè)銀行經(jīng)營失敗次次埋單，長此以往，實際上是用全體人民的財產(chǎn)去補貼商業(yè)銀行的虧損，這是一種間接的對人民利益的損害。建立存款保險制度，當(dāng)銀行存在流動性困難或破產(chǎn)倒閉不能支付存款人存款時，存款保險機構(gòu)可以提供支付，把對存款人的利益損失降到最低。

2.提高銀行體系經(jīng)營服務(wù)能力。存款保險制度會給對商業(yè)銀行的經(jīng)營提供一個更公平的經(jīng)營環(huán)境，具有優(yōu)勝劣汰、促進商業(yè)銀行改善經(jīng)營的功能。存款人在選擇存款銀行時，必然會挑選經(jīng)營業(yè)績佳、服務(wù)好、安全可靠的銀行，這將構(gòu)成對經(jīng)營不善銀行的巨大壓力，信譽良好的銀行能夠吸引到更多的存款。

3.增加金融體系安全性。存款保險制度是世界公認的金融安全網(wǎng)的三大基本要素之一，具有事前、事后金融安全網(wǎng)的功能。在我國，長期以來中央銀行承擔(dān)最后貸款人的職責(zé)，以國家的信用為全額存款擔(dān)保，國家事實上承擔(dān)了無限存款保險責(zé)任，造成了廣大儲戶對銀行的盲目信任，不利于提高投資者的風(fēng)險意識，削弱了市場約束作用的發(fā)揮，極有可能使國有銀行產(chǎn)生嚴重的道德風(fēng)險，不但不能夠防范金融危機的爆發(fā)，反而可能由于國家信用的存在而成為醞釀危機的導(dǎo)火線。當(dāng)金融監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某銀行資產(chǎn)質(zhì)量嚴重惡化、出現(xiàn)破產(chǎn)危險時，存款保險機構(gòu)可對該銀行注資、派駐專業(yè)人員和金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)作避免銀行破產(chǎn)。一旦銀行破產(chǎn)，存款保險機構(gòu)依規(guī)定負責(zé)償付存款人的存款，能保護存款人利益并在一定程度上切斷了債務(wù)鏈條，防止個別金融機構(gòu)倒閉的傳染性，穩(wěn)定社會、經(jīng)濟、生活正常運行。

二、我國建立存款保險制度需要進一步考慮的問題

根據(jù)其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，各國的存款保險制度的建立都經(jīng)過曲折的演變，甚至有國家最終放棄存款保險制度。我國早在1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，要建立存款保險基金，保障社會公眾利益。1997年亞洲金融危機之后，開始著手研究存款保險問題，央行成立了存款保險課題組進行存款保險制度的研究。2003年起開始著手制度方面的設(shè)計。2006年，十屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》再次明確提出“規(guī)范金融機構(gòu)市場退出機制，建立相應(yīng)的存款保險、投資者保護和保險保障制度”。2008年，十一屆全國人大一次會議在政府工作報告中明確指出，要深化經(jīng)濟體制改革，加快金融體制改革，建立存款保險制度。人民銀行、銀監(jiān)會共同牽頭，會同有關(guān)部委形成了我國存款保險制度的實施方案。十多年過去了，在我們今天著手建立有中國特色的存款保險制度時，我們應(yīng)該進一步考慮哪些問題呢？

1.道德風(fēng)險。存款保險制度可能存在巨大的道德風(fēng)險。因為有保險保障，一些中小客戶（存款人）反而不太關(guān)心銀行的經(jīng)營風(fēng)險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；同時存款保險制度會弱化了商業(yè)銀行風(fēng)險約束機制，容易發(fā)生商業(yè)銀行在經(jīng)營活動中為追求高額利潤而過度投機；有的銀行在危機時，可能會有賭博心理而進行冒險經(jīng)驗，破壞經(jīng)濟秩序。

2.保險范圍的確定。因為參加存款保險，銀行的經(jīng)營成本會上升。本著公平原則，我國存款保險的對象應(yīng)包括所有國內(nèi)銀行、國內(nèi)其他金融機構(gòu)（城鄉(xiāng)信用社等）、外國銀行在我國的分支機構(gòu)和附屬機構(gòu)，而不包括我國銀行的國外機構(gòu)（應(yīng)由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟政策約束）。具體要對活期存款、定期存款、儲蓄存款和外幣存款予以保護，而對金融機構(gòu)同業(yè)存款、大額定期存單及境外金融中心存款不予以保護。

3.保險費率的確定。費率是否合理直接影響銀行經(jīng)營成本。上面提到過參保范圍的公平，同樣，在公平原則下對信用風(fēng)險不一樣的機構(gòu)要采取差別費率。這就要求對金融機構(gòu)的資信進行評估。

4.保險基金的使用。存款保險機構(gòu)的保險基金（包括建立時的實收資本、保費收入、投資收益和其他）。由于存款保險基金一般是在銀行有流動性困難或經(jīng)濟環(huán)境惡化的時候動用，因此對其的投資、使用應(yīng)首先保證完全的安全性和優(yōu)秀的流動性。再者因為關(guān)系眾多中小存款人的利益，基金的運作應(yīng)當(dāng)具有透明性，定期向社會公布，接受社會的監(jiān)督。

三、加快建立有中國特色的存款保險制度

1.我國存款保險機構(gòu)的組織體系。存款保險是強制保險和政策性保險，不以盈利為目的，因此應(yīng)建立相對獨立的機構(gòu)，專司存款保險職能，這樣既能減輕央行管理的難度，也能規(guī)范央行的監(jiān)管職能和行為。開始建立時可以讓政府、央行出資入股，對存款保險機構(gòu)進行一定的指導(dǎo)和扶持，循序漸進，等到其日趨成熟后再慢慢增強其獨立程度。

2.法律及監(jiān)管體系。首先要加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為存款保險機構(gòu)的建立、經(jīng)營提供法律保障。出臺“存款保險條例”，明確存款保險制度實施的法律依據(jù)。主要內(nèi)容應(yīng)明確存款保險制度的承保范圍、保險限額、保險費率等，并賦予存款保險機構(gòu)與其履行職能相匹配的職權(quán)，從法律上保證存款保險制度的實施，有利于增強公眾對金融體系的信心，有利于盡快處置現(xiàn)有的和即將產(chǎn)生的金融風(fēng)險，有利于減少不確定性因素對當(dāng)前經(jīng)濟的影響，有利于維護社會金融穩(wěn)定。法律之后的一個問題就是誰來監(jiān)管存款保險機構(gòu)——由保險業(yè)監(jiān)管還是由銀行業(yè)監(jiān)管？或者把存款保險機構(gòu)建設(shè)成具備監(jiān)管職能的金融機構(gòu)？本人認為應(yīng)由保險業(yè)監(jiān)管。因為存款保險機構(gòu)在運行機制上更接近于保險公司。而對于存款保險機構(gòu)的職責(zé)、資金使用等問題應(yīng)由法律來明確規(guī)定。

3.和其他金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)。存款保險制度的建立將牽涉央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、其他金融機構(gòu)和地方政府等部門的利益和職責(zé)，因而存款保險機構(gòu)的成功運作離不開這些部門的協(xié)調(diào)與配合。因此有必要建立與存款保險制度運作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。例如可以設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會，協(xié)調(diào)各方利益，明確分工方式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標準和報告的形式，相互促進、相互提供信息從而減少監(jiān)管及經(jīng)營成本、增強金融機構(gòu)的活力、及時處置危機，維護金融體系的穩(wěn)定。