張 莉,李萬(wàn)勇

(1.西南交通大學(xué)建筑學(xué)院,四川 成都 610031;2.成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,四川 成都 610081)

我國(guó)幅員遼闊,地形地貌多樣,是一個(gè)自然災(zāi)害相當(dāng)頻繁的國(guó)家。一段時(shí)期以來(lái),隨著第二產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)帶來(lái)自然環(huán)境條件的不斷惡化,嚴(yán)重的洪澇、干旱、凍害、地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。這些災(zāi)害往往持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),影響范圍廣,給當(dāng)?shù)卦斐蓸O大的生命及財(cái)產(chǎn)損失。而地震災(zāi)害又因其災(zāi)情發(fā)生較快、災(zāi)前難以預(yù)測(cè)、災(zāi)后恢復(fù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn),成為現(xiàn)階段人類對(duì)抗自然災(zāi)害的難題。

建國(guó)以來(lái),我國(guó)政府在缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下,一切從實(shí)際出發(fā),邊建設(shè)、邊認(rèn)識(shí)、邊總結(jié),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,不斷解決問(wèn)題,積累了大量適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的災(zāi)后重建組織架構(gòu)與工作經(jīng)驗(yàn),成功地完成了艱巨復(fù)雜的救援與恢復(fù)任務(wù)。但令人遺憾的是,由于一度缺乏災(zāi)后恢復(fù)重建的實(shí)施性措施與應(yīng)急預(yù)案,導(dǎo)致重建工作相對(duì)滯后,無(wú)形中加大了損失。然而,隨著救災(zāi)過(guò)程中暴露的矛盾日益突出,傳統(tǒng)的自上而下的“賑災(zāi)式”救災(zāi)工作已引起人們一系列反思,針對(duì)災(zāi)后不同建設(shè)時(shí)序的災(zāi)后重建恢復(fù)措施與針對(duì)不同受災(zāi)程度地區(qū)的區(qū)域統(tǒng)籌防災(zāi)體制越來(lái)越受到重視。

近年來(lái),國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市建成區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)日趨豐富。日本是遭受地震災(zāi)害最為頻繁的國(guó)家之一,在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中,逐漸形成了一套基于災(zāi)害對(duì)策基本法的地震防災(zāi)體系,包括政府應(yīng)急初期體制、災(zāi)害應(yīng)急體制、地震防災(zāi)情報(bào)系統(tǒng)、區(qū)域防災(zāi)體制等幾個(gè)在時(shí)間、空間上相互協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這套防災(zāi)體系在一定程度上保障了災(zāi)害發(fā)生后救災(zāi)工作的正常運(yùn)作,從而較為成功地應(yīng)對(duì)了包括 1995年阪神大地震在內(nèi)的多次大地震災(zāi)害。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在歷史上也多次遭受地震災(zāi)害。從 1989年開始,為保障救災(zāi)以及災(zāi)后重建工作的執(zhí)行力度,臺(tái)灣當(dāng)局設(shè)立了以常設(shè)機(jī)構(gòu)“重建會(huì)”為主導(dǎo)的災(zāi)后重建組織,分設(shè)企劃、大地工程、公共建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興、生活重建、住宅及社區(qū)、行政等 7個(gè)下屬分組機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)代表臺(tái)灣地區(qū)政府進(jìn)行包括政策制定在內(nèi)的一系列工作。在 1999年發(fā)生的“9·21”大地震的災(zāi)后重建工作中,這種以地區(qū)當(dāng)局常設(shè)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的工作模式也高效率地保證了救援工作的順利進(jìn)行。

1 基于災(zāi)后重建時(shí)序的震后農(nóng)村建設(shè)

在人類目前的科技水平限制下,地震災(zāi)害的不可預(yù)見(jiàn)性與突發(fā)性使得災(zāi)情往往比其他類型的自然災(zāi)害狀況更為復(fù)雜,后續(xù)工作難度更大,救災(zāi)工作也更難開展。因此地震災(zāi)后重建工作基于時(shí)序劃分為緊急救援、臨時(shí)安置、全面重建、持續(xù)復(fù)興等多個(gè)階段。在國(guó)際上,救災(zāi)主導(dǎo)部門通常針對(duì)不同階段實(shí)施相應(yīng)的政策與措施,以解決重建工作在不同階段所需要面對(duì)的不同問(wèn)題。

例如,日本在遭受 1995年阪神大地震災(zāi)害后的 6個(gè)月內(nèi),先后啟動(dòng)了針對(duì)不同時(shí)序的各種對(duì)策,其次序?yàn)槌跗诰o急對(duì)策(震后 72小時(shí))-震后應(yīng)急對(duì)策(第 4日 ～3星期)-正規(guī)修復(fù)重建開始期(4周 ～6個(gè)月),直至 6個(gè)月后的持續(xù)復(fù)興。而整個(gè)災(zāi)后重建的歷程則長(zhǎng)達(dá)5年之久。

再如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在 1999年“9·21”大地震災(zāi)害后,于震后第四日(1999年 9月 25日)發(fā)布《震后緊急法令》,實(shí)施期限至次年 3月 24日;在《震后緊急法令》失效后,又?jǐn)M具了《九二一震災(zāi)重建暫行條例》,實(shí)施期限為 5年。此外,在2000年 3月和 11月,還分別發(fā)布了《災(zāi)后重建政策白皮書》與《災(zāi)后重建計(jì)劃工作綱領(lǐng)》。

發(fā)生于 2008年 5月 12日的汶川大地震是中國(guó) 1949年以來(lái)破壞性最強(qiáng)、波及范圍最大的一次地震,共有將近100000人遇難或失蹤,造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò) 1萬(wàn)億元。全國(guó)絕大部分地區(qū)均有震感,其中四川、陜西、甘肅三省受災(zāi)情況最為嚴(yán)重。針對(duì)長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的地震災(zāi)后重建歷程,我國(guó)政府將工作時(shí)序劃分為重建期、恢復(fù)期、提高期等幾個(gè)階段,分別實(shí)施不同的政策與措施。編制災(zāi)后重建規(guī)劃應(yīng)考慮這一情況,在時(shí)序上制定適應(yīng)不同階段的規(guī)劃內(nèi)容;在空間上,必須注意到農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)在生活、生產(chǎn)方式上的區(qū)別,既要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,又要正視城鄉(xiāng)差異。鑒于災(zāi)區(qū)災(zāi)后農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的特殊性,根據(jù)相關(guān)部門的要求,規(guī)劃應(yīng)達(dá)到以下工作目標(biāo)。

(1)從災(zāi)后重建的需要和可持續(xù)發(fā)展出發(fā),確定區(qū)域近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo),合理布局人口、用地、產(chǎn)業(yè)、公用設(shè)施體系等,為城鎮(zhèn)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

(2)突出災(zāi)后重建的特點(diǎn),在編制方法、規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)施措施等方面,要與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路相契合,以利于規(guī)劃的可操作性。

(3)注重經(jīng)濟(jì)性分析,包括產(chǎn)業(yè)、人口、用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的容量預(yù)測(cè)和安排,以及投資的分級(jí)分類的匡算和時(shí)序安排等。

(4)通過(guò)規(guī)劃的編制,有效地指導(dǎo)下一步各類專項(xiàng)規(guī)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

圖1是規(guī)劃技術(shù)路線框圖。其中災(zāi)后重建方案指城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、投資估算等具體內(nèi)容。下文將以崇州市為例,以三年為重建期期限,對(duì)災(zāi)區(qū)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行初步探討。

2 崇州市災(zāi)后重建農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃

2.1 現(xiàn)狀及災(zāi)損情況

崇州市位于成都市西部,地處四川盆地向川西南高原過(guò)渡的半山半壩地區(qū),地勢(shì)從東南向西北逐漸升高?，F(xiàn)轄 6鄉(xiāng)19鎮(zhèn),戶籍人口約 66.55萬(wàn)人。全市 2007年地區(qū)生產(chǎn)總值約 79.59億元,一、二、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為 23.0∶41.9∶35.1,尚處于工業(yè)化初期階段。

截至 2008年 6月初的統(tǒng)計(jì),全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度受災(zāi),造成 21萬(wàn)間房屋損壞,死亡 74人,失蹤 8人。全市直接經(jīng)濟(jì)損失 104億元。受災(zāi)總?cè)丝谶_(dá) 32.16萬(wàn)人,其中 5個(gè)重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)人口約9.1萬(wàn)人。農(nóng)林作物受損4620hm2,總計(jì)損失約 2.4億元;63家規(guī)模以上企業(yè)出現(xiàn)不同程度受損,影響企業(yè)產(chǎn)值 4億元。根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門的綜合評(píng)估,崇州市為汶川大地震重災(zāi)區(qū)。

2.2 規(guī)劃期限

災(zāi)后重建工作時(shí)序劃分為重建期、恢復(fù)期、提高期等幾個(gè)階段,分別實(shí)施不同的政策與措施。編制災(zāi)后重建規(guī)劃需制定適應(yīng)不同階段的規(guī)劃內(nèi)容。為與恢復(fù)重建工作第一階段時(shí)序相一致,本次規(guī)劃確定的期限為 2008年 ～2010年。旨在與重建政策相協(xié)調(diào),突出規(guī)劃的可操作性。

2.3 環(huán)境承載力影響下的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃

由于受災(zāi)嚴(yán)重,村鎮(zhèn)體系面臨重大調(diào)整,環(huán)境承載力評(píng)估成為決定村鎮(zhèn)規(guī)模與城市發(fā)展方向的重要因素。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的總體策略必須以人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全為根本目標(biāo)。因此環(huán)境承載力評(píng)估結(jié)果是本次規(guī)劃的重要依據(jù)。

2.3.1 災(zāi)后資源環(huán)境承載力分析

根據(jù)中國(guó)科學(xué)院成都分院《汶川地震重災(zāi)區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)》報(bào)告,對(duì)崇州市環(huán)境承載力作出如下分析評(píng)價(jià)。

(1)要素分類評(píng)價(jià)。選取了對(duì)生態(tài)環(huán)境承載力影響較大的各類要素進(jìn)行分析評(píng)價(jià),見(jiàn)表 1。

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(2)環(huán)境承載力綜合分析。綜合地震災(zāi)害、次生山地災(zāi)害的危險(xiǎn)性、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)重要性、環(huán)境承載力、可利用土地資源、可利用水資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通優(yōu)勢(shì)度、人口聚集度等 10大要素指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果,采用權(quán)重分析法,對(duì)要素圖進(jìn)行疊加,人居環(huán)境適宜性分為 5個(gè)等級(jí)。即:不適宜區(qū)、較不適宜區(qū)、中等適宜區(qū)、較適宜區(qū),適宜區(qū)。崇州市評(píng)價(jià)結(jié)果為:人居較不適宜區(qū)達(dá) 38.9%,中等適宜區(qū)占 6.0%,較適宜區(qū)占 9.0%,適宜區(qū)占 46.1%。地震共造成全市重災(zāi)區(qū)耕地滅絕 44 hm2,糧食承載人口下降 0.08萬(wàn)人,暫未出現(xiàn)現(xiàn)狀人口超載。

(3)人居環(huán)境適宜性分析。根據(jù)《汶川地震重災(zāi)區(qū)人居環(huán)境適宜性分區(qū)圖》,崇州市西部山區(qū)屬于較不適宜分區(qū)內(nèi),主要涉及文井江鎮(zhèn)、雞冠山鄉(xiāng)和街子鎮(zhèn),面積占崇州市的 41.4%。其他區(qū)域占崇州市面積的 58.6%。其中:中等適宜分區(qū)占 6.1%,較適宜分區(qū)占 39.0%,適宜分區(qū)占 13.5%。

2.3.2 災(zāi)后村鎮(zhèn)體系規(guī)劃

基于以上環(huán)境承載力評(píng)估結(jié)果,本次災(zāi)后重建工作的重點(diǎn)可以概括為三個(gè)“轉(zhuǎn)化”,即:

(1)人口轉(zhuǎn)移:崇州市山區(qū)存在較大地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),已被評(píng)價(jià)為人類居住環(huán)境較不適宜區(qū),山區(qū)人口應(yīng)在條件成熟時(shí)逐步轉(zhuǎn)移到平原地區(qū)。

(2)山區(qū)職能轉(zhuǎn)變:山區(qū)村鎮(zhèn)職能以旅游服務(wù)為主,弱化居住、糧食作物生產(chǎn)、工業(yè)等職能。

(3)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型:加快崇州市工業(yè)化進(jìn)程,提供穩(wěn)定快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提供大量就業(yè)崗位。

震后村鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要體現(xiàn)兩個(gè)重點(diǎn):一是對(duì)原規(guī)劃城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整,即根據(jù)災(zāi)區(qū)受災(zāi)情況和地質(zhì)安全等級(jí)劃分以及現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展水平,對(duì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施土地指標(biāo)與政策傾斜,以促進(jìn)其快速恢復(fù);二是對(duì)災(zāi)民進(jìn)行妥善安置,考慮到農(nóng)村生活與生產(chǎn)的特點(diǎn),以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)就近安置為一般原則。另外對(duì)原規(guī)劃的農(nóng)村新型社區(qū),按照本次永久性安置點(diǎn)的分布以及地質(zhì)情況作部分調(diào)整。在重建工作中應(yīng)加強(qiáng)抗災(zāi)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)選擇建設(shè)用地,在有條件的情況下實(shí)施局部移民。同時(shí)要以重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)為先導(dǎo),盡快消除震后影響,回復(fù)正常的生活生產(chǎn)秩序,妥善處理災(zāi)民安置。

2.3.3 空間管制

根據(jù)崇州市地質(zhì)勘查資料,結(jié)合市域內(nèi)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃,本次空間管制將崇州市劃分為 4個(gè)區(qū)域,即禁止建設(shè)區(qū)域、限制發(fā)展區(qū)域、積極發(fā)展區(qū)域、引導(dǎo)發(fā)展區(qū)域。

(1)禁止建設(shè)區(qū)域。位于龍門山脈上的九龍溝、雞冠山景區(qū)的核心區(qū)、四川大熊貓棲息地核心區(qū)。該區(qū)域內(nèi)禁止一切開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)入,可以適當(dāng)配套一些景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和管理用房。

(2)限制發(fā)展區(qū)域。位于龍門山脈上的九龍溝、雞冠山景區(qū)的保護(hù)區(qū)和外圍區(qū),以及地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)。該區(qū)域內(nèi)限制涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和發(fā)展大型的開發(fā)項(xiàng)目,可以在區(qū)內(nèi)設(shè)置與旅游有關(guān)的服務(wù)點(diǎn),服務(wù)點(diǎn)最大不超過(guò) 200戶規(guī)模。

(3)積極發(fā)展區(qū)域。原市域體系規(guī)劃中所確定的 2020年城市建設(shè)用地界線,且不在禁止發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)域的地區(qū)。該區(qū)域內(nèi)是各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展城市建設(shè)的地區(qū)。

(4)引導(dǎo)發(fā)展區(qū)域。除以上區(qū)域以外的地區(qū),主要是以耕地和生態(tài)用地為主。該區(qū)域允許設(shè)立市政基礎(chǔ)設(shè)施和必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。

2.4 支撐系統(tǒng)規(guī)劃

2.4.1 市政基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括通村公路、村莊道路、公交站、通村與村莊電力路及變配電房、通信、垃圾處理設(shè)施以及污水處理設(shè)施等。由于基礎(chǔ)設(shè)施往往投資巨大,且受損情況較為復(fù)雜,本次規(guī)劃以近期重建修復(fù)、遠(yuǎn)期規(guī)劃引導(dǎo)相結(jié)合的方式提出一般性原則,實(shí)施中可根據(jù)具體情況選擇基礎(chǔ)設(shè)施的重建方式。個(gè)別因地震導(dǎo)致需要新增的基礎(chǔ)設(shè)施予以明確。

(1)重建規(guī)劃。對(duì)于市域主要市政基礎(chǔ)設(shè)施,在災(zāi)中受損的全部重建。屬于現(xiàn)狀保留,規(guī)劃調(diào)整的,按照規(guī)劃新修;在市域規(guī)劃中仍保留的設(shè)施,按照恢復(fù)修建實(shí)施。

(2)遠(yuǎn)期規(guī)劃。遠(yuǎn)期按照市域總體規(guī)劃實(shí)施。根據(jù)交通、給排水、電力等各相關(guān)部分提供的震后調(diào)整方案,對(duì)原規(guī)劃中的各項(xiàng)設(shè)施進(jìn)行調(diào)整。

2.5 政策建議

本次地震災(zāi)情特別嚴(yán)重,重建工作必須依靠政府的主導(dǎo)。但是由于受災(zāi)面廣,各地在支撐重建工作硬件環(huán)境之外,還需要適當(dāng)?shù)能浖h(huán)境即因地制宜的政策扶持加以補(bǔ)充。針對(duì)崇州市實(shí)際問(wèn)題較突出的一些方面,本次規(guī)劃提出以下政策建議。

(1)建議山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以經(jīng)濟(jì)林業(yè)為主,根據(jù)不同地質(zhì)情況引導(dǎo)發(fā)展藥材、花果、板材等不同類型經(jīng)濟(jì)作物,配合生態(tài)旅游的開發(fā)。

(2)根據(jù)受災(zāi)民眾意愿,提供多重途徑的災(zāi)后房屋重建類型選擇,以適應(yīng)不同條件災(zāi)民的需求。政府應(yīng)予以相應(yīng)政策補(bǔ)助或?qū)嵨镅a(bǔ)貼。

(3)大力推進(jìn)工業(yè)園區(qū)建設(shè),提供大量就業(yè)崗位,配合山區(qū)農(nóng)業(yè)人口移民。

(4)根據(jù)空間管制劃分的不同發(fā)展區(qū)域,建議位于災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的 14個(gè)居民點(diǎn)遠(yuǎn)期搬遷。

3 結(jié)束語(yǔ)

從一定程度上來(lái)看,災(zāi)后重建規(guī)劃實(shí)際上是對(duì)原有既定規(guī)劃的一次目的明確的調(diào)整,是為了解決震后城鄉(xiāng)建設(shè)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題的近期建設(shè)規(guī)劃。因此在此類規(guī)劃的編制中必須立足現(xiàn)實(shí),強(qiáng)調(diào)該類規(guī)劃的可操作性。另外在政策方面,建議結(jié)合我國(guó)國(guó)情采納國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn),如國(guó)土規(guī)劃調(diào)整、多渠道的重建融資方式、針對(duì)不同地區(qū)施行相應(yīng)的重建政策等,完善重建工作手段,增強(qiáng)工作效果。

[1]仇保興.地震后重建家園指導(dǎo)手冊(cè)——震后重建案例分析[M].北京:中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,2008

[2]中國(guó)科學(xué)院成都分院.汶川地震重災(zāi)區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)[M].成都,2008

[3]中國(guó)科學(xué)院成都分院.汶川地震重災(zāi)區(qū)人居環(huán)境適宜性分區(qū)圖[M].成都,2008