○江蘇省如東縣農(nóng)業(yè)委員會 符永山 翟惠鋒

豬肉安全與糧食安全一樣，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的和諧安定。為穩(wěn)定發(fā)展生豬生產(chǎn)，保障市場供給，自2007年始，國家實(shí)施了一系列的扶持和穩(wěn)定生豬生產(chǎn)的政策，其中，能繁母豬保險政策既讓受災(zāi)養(yǎng)殖戶增加了恢復(fù)生產(chǎn)的能力，又穩(wěn)定了能繁母豬基本群，從根本上達(dá)到了穩(wěn)定生豬生產(chǎn)的目的，確是一項利國利民的好政策?，F(xiàn)筆者根據(jù)江蘇省如東縣能繁母豬政策性保險工作的實(shí)踐和體會，談一下個人看法。

一、如東縣能繁母豬政策性保險工作的實(shí)踐

如東既是種植業(yè)生產(chǎn)大縣，又是畜牧業(yè)生產(chǎn)大縣。2009年生豬存欄120萬頭，年上市肥豬100萬頭；能繁母豬存欄22.3萬頭，年產(chǎn)苗豬400多萬頭，其中商品苗豬300多萬頭；家禽存欄1000萬羽，年上市家禽2000多萬羽，年產(chǎn)禽蛋6.5萬噸；畜牧業(yè)產(chǎn)值25.2億元。畜牧業(yè)生產(chǎn)已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收、農(nóng)民就業(yè)的重要途徑。

國家實(shí)施對能繁母豬生產(chǎn)的扶持政策，使如東縣生豬生產(chǎn)得到了恢復(fù)性增長，達(dá)到了穩(wěn)定生產(chǎn)、保障市場供給的目的。2007—2009年，其能繁母豬年存欄分別為16.09萬頭、19.23萬頭、22.39萬頭。

在能繁母豬政策性保險工作上，如東縣的主要做法有：

1.不斷健全能繁母豬政策性保險工作體系

（1）建立健全組織指揮體系?？h組建了農(nóng)業(yè)政策性保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管農(nóng)業(yè)的副縣長擔(dān)任組長，成員為政府辦、農(nóng)辦、農(nóng)委、財政、保險公司等單位的分管負(fù)責(zé)人；在此基礎(chǔ)上，成立了“如東縣農(nóng)業(yè)政策性保險委員會”，負(fù)責(zé)重大政策決策。下設(shè)辦公室于農(nóng)辦，具體負(fù)責(zé)日常管理工作，制定和完善各項管理規(guī)定、制度,及時發(fā)現(xiàn)和解決保險工作中出現(xiàn)的新問題。

各鎮(zhèn)也建立相應(yīng)的組織，由分管農(nóng)業(yè)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，由各鎮(zhèn)財政所、畜牧獸醫(yī)站具體牽頭負(fù)責(zé)能繁母豬保險的日常管理工作。

（2）建立投保網(wǎng)絡(luò)，提高能繁母豬參保率。從2007年9月20日至2010年9月19日，如東縣已實(shí)施了3個保險年度。在每個保險年度開始前，均由縣農(nóng)保委員會召開動員會，部署工作要求和措施，明確由各鎮(zhèn)具體實(shí)施，村干、獸醫(yī)人員和保險員共同參與，在規(guī)定時間內(nèi)，實(shí)施能繁母豬普查和投保工作，做到應(yīng)保盡保。通常在十天內(nèi)完成母豬數(shù)據(jù)普查工作，包括逐戶逐頭的紙質(zhì)和電子臺賬的匯總、報送，保費(fèi)的收取和保單的簽發(fā)等。

（3）建立快捷高效的能繁母豬死亡理賠體系。中華財產(chǎn)保險公司派員負(fù)責(zé)現(xiàn)場勘驗(yàn)定損；農(nóng)委確認(rèn)的獸醫(yī)技術(shù)人員負(fù)責(zé)現(xiàn)場技術(shù)鑒定；村干負(fù)責(zé)死亡母豬深埋的監(jiān)管。這樣責(zé)任到人，分工明確，力求做到“出險不隔夜，定損不偏差”。

（4）建立保險工作監(jiān)督管理體系。在保險監(jiān)管體系方面具體做到“三個必須”。即母豬死亡理賠必須三方（保險員、獸醫(yī)、村干）現(xiàn)場勘查簽單；監(jiān)管審核必須四個部門(保險、畜牧、農(nóng)辦、財政)逐頭審核簽字把關(guān)；向農(nóng)戶“一折通”兌付理賠款前，必須在《如東快報》上公示，公示一周后若無異議，方予兌付。

2.不斷完善能繁母豬政策性保險工作運(yùn)行機(jī)制

（1）完善政策性農(nóng)業(yè)保險委員會管理工作機(jī)制。具體而言，一是調(diào)研與例會制。在農(nóng)業(yè)政策性保險工作啟動之初，農(nóng)業(yè)保險委員會組織相關(guān)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)調(diào)研，吃透國家惠農(nóng)政策的精神實(shí)質(zhì)，吸取歷史上生豬保險工作失敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，大膽創(chuàng)新工作機(jī)制，為農(nóng)保工作奠定良好的基礎(chǔ)。堅持每半年組織一次調(diào)研與例會，發(fā)現(xiàn)問題及時修正。二是實(shí)行預(yù)警制。能繁母豬死亡賠付按月核算，把當(dāng)月賠付率大于0.4%時設(shè)置為“紅色預(yù)警”，必須查清原因，及時更正。

（2）健全農(nóng)保委員會與財政局對各鎮(zhèn)的考核機(jī)制。把母豬普查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率、能繁母豬參保率、無害化處理到位率與縣政府對各鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核掛鉤。

（3）健全農(nóng)保委員會與農(nóng)委對獸醫(yī)技術(shù)人員考核機(jī)制。農(nóng)委成立能繁母豬理賠鑒定專家組和技術(shù)仲裁委員會。專家組專業(yè)技術(shù)員106人，技術(shù)仲裁委員會7人。專業(yè)技術(shù)人員的鑒定數(shù)量、鑒定的準(zhǔn)確率與技術(shù)鑒定勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放掛鉤。

（4）健全中華財產(chǎn)保險公司對保險人員的考核機(jī)制。中華財產(chǎn)保險公司將能繁母豬參保率、能繁母豬理賠現(xiàn)場定損準(zhǔn)確率、社會滿意度作為員工工資和獎金發(fā)放以及用人的依據(jù)。凡社會滿意度低的員工，采取調(diào)換崗位或辭職處理。

3.制定與調(diào)整能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)

（1）合理制定能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)。2007年9月20日至2009年4月30日，能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)采用“三類九等”分類賠付制。詳見表1。

表1 能繁母豬“三類九等”理賠標(biāo)準(zhǔn)

（2）根據(jù)豬糧比價適時調(diào)整賠付比例。2009年4月，由于受甲型流感的影響，生豬價格直線下跌，肥豬價格從每擔(dān)600元左右降至400元以下。此間，如東縣能繁母豬理賠數(shù)量一度呈直線上升趨勢。僅4月份，全縣母豬死亡理賠數(shù)量達(dá)到了正常月份理賠數(shù)量的兩倍多，出現(xiàn)了紅色預(yù)警。農(nóng)保委員會迅速組織人員進(jìn)行調(diào)研，分析和查找原因。經(jīng)調(diào)查，全縣生豬未發(fā)生大的流行疫情，能繁母豬死亡理賠率不應(yīng)上升。經(jīng)實(shí)地了解分析，能繁母豬理賠工作受到了“道德風(fēng)險”的嚴(yán)重沖擊。若不及時調(diào)整理賠標(biāo)準(zhǔn)，極有可能拖垮能繁母豬保險工作。為規(guī)避農(nóng)保工作中的“道德風(fēng)險”，根據(jù)國務(wù)院2009年1月30日發(fā)布的《防止生豬價格過度下跌的調(diào)控預(yù)案》和保險條款中的“市場價七成”的相關(guān)規(guī)定，縣農(nóng)保委員會討論決定，將能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)與生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)市場價掛鉤。當(dāng)豬糧比價達(dá)6:1時，執(zhí)行上述“三類九等”理賠標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)豬糧比價為6:1—3:1時，按照“三類九等”標(biāo)準(zhǔn)的七成理賠；當(dāng)豬糧比價低于3:1時，為體現(xiàn)政策性保險的優(yōu)越性，仍按“三類九等”標(biāo)準(zhǔn)的七成理賠。

能繁母豬政策性保險工作在如東縣實(shí)施以來，由于地方政府的高度重視、認(rèn)真謀劃和精心組織，動用并整合了政府職能資源，使能繁母豬政策性保險工作順利開展，取得了較好的業(yè)績。能繁母豬年賠付率在5%以內(nèi)，詳見如東縣能繁母豬理賠情況表2。

表2 如東縣能繁母豬理賠情況表

能繁母豬政策性保險工作，在如東縣雖然取得了一些成績，但因這項工作剛剛起步，且沒有前人的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，難免存在著一些不足。明顯的不足和需要調(diào)整的是，能繁母豬保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與最高保額標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)適當(dāng)提高“洋二元”母豬的保費(fèi)與保額，適當(dāng)降低“土種豬”的保費(fèi)和保額。如東縣擬從下一個保險年度開始調(diào)整并實(shí)施。

二、能繁母豬政策性保險工作的建議與探討

能繁母豬政策性保險是項得民心的政策，有別于純商業(yè)性保險，是一個政府扶持、農(nóng)民參與、運(yùn)用商業(yè)保險機(jī)制的政策性、高風(fēng)險的險種。能繁母豬保險的政策風(fēng)險要素筆者認(rèn)為是兩方面：一是國家扶持政策要素；二是保險公司保險條款要素。

1.國家扶持政策要素

國家扶持政策要素包括中央政府與財政、省政府與財政和縣（市）政府與財政的扶持政策要素。

（1）長期穩(wěn)定國家扶持補(bǔ)助政策。目前能繁母豬60元/頭的保費(fèi)由財政承擔(dān)80%、農(nóng)民承擔(dān)20%，農(nóng)民是非常認(rèn)同和歡迎的；但若國家一旦調(diào)低或取消財政補(bǔ)助，能繁母豬保險極有可能癱瘓或垮掉。為此，建議在今后相當(dāng)一段時間內(nèi)穩(wěn)定財政對能繁母豬保費(fèi)補(bǔ)助的政策。

（2）適當(dāng)調(diào)整國家扶持政策的配套比例。國家在實(shí)施惠農(nóng)政策時，已根據(jù)東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，采用了區(qū)別對待地方財政配套比例的辦法，是比較合理的。但有些特殊情況我們建議還需進(jìn)一步調(diào)整。

全國而言，農(nóng)、牧業(yè)大縣多為財政窮縣，他們?yōu)樯鐣r(nóng)產(chǎn)品供給安全作出了巨大貢獻(xiàn)，但在實(shí)施國家惠農(nóng)政策時，農(nóng)、牧業(yè)大縣財政負(fù)擔(dān)也加重了，這是一種社會資源配置不合理的現(xiàn)象，久而久之將會影響大農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

就生豬生產(chǎn)扶持政策而言，能繁母豬的保費(fèi)由財政負(fù)擔(dān)80%，其中地方（縣級）財政要配套40%。2009年度，僅如東而言，縣財政支付能繁母豬保險配套費(fèi)538萬元；配套支付強(qiáng)制免疫的疫苗費(fèi)650萬元；直接支付免疫注射勞務(wù)費(fèi)1000萬元；配套支付能繁母豬直補(bǔ)896萬元（100元/頭）；當(dāng)年財政合計支付3000多萬元。盡管國家每年對生豬調(diào)出大縣補(bǔ)助1000萬元，但相抵后地方財政仍要增加2000多萬元的支出。

規(guī)避的對策與建議：對能繁母豬欄存量特大的縣（市），國家采取特殊政策，適當(dāng)降低能繁母豬保險、能繁母豬直補(bǔ)、生豬強(qiáng)制免疫疫種的疫苗費(fèi)用的地方財政配套支付比重，建議縣級財政配套比例不超過20%，中央與縣級配套后的差額部分，由省級財政在省內(nèi)各地區(qū)之間進(jìn)行平衡。

（3）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。能繁母豬保險工作風(fēng)險多，需政府高度重視與大力支持。除需地方政府配套資金足額到位外，還需動用政府職能資源，方能有效地做好。

規(guī)避的對策與建議：一是組建以農(nóng)業(yè)、財政、保險等部門為主體的組織指揮體系，制定切實(shí)可行的工作制度、形成快捷高效的工作體系、經(jīng)常持久的監(jiān)管機(jī)制以及切實(shí)有效的部門考核措施，可有效地化解能繁母豬保險工作中的“道德風(fēng)險”和“管理風(fēng)險”。二是建立健全縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級動物防疫體系，以化解人為能夠控制(新發(fā)生的疫病除外)的“疫病風(fēng)險”。

2.保險條款的政策要素

從“道德風(fēng)險”角度看，“母豬的自然淘汰或死亡”與“母豬的自然死亡”這兩個概念在法律上、保險政策上很難界定。養(yǎng)殖者若把自然淘汰母豬變成自然死亡并要求賠償，僅會受到倫理道德上的譴責(zé)，而很難受到法律的制裁。因此，這兩個概念值得研究，并需制定切實(shí)有效的管理政策，才能化解“道德風(fēng)險”。否則，保險政策稍不完善，能繁母豬年賠付率6%的紅線就會突破。為化解“道德風(fēng)險”，建議對現(xiàn)行能繁母豬保險條款，從三個方面作適當(dāng)調(diào)整和完善。

（1）適當(dāng)調(diào)整保險費(fèi)率與保額。

一是適當(dāng)調(diào)整保險費(fèi)費(fèi)率?，F(xiàn)行的能繁母豬政策性保險費(fèi)率為6%。在各地實(shí)施過程中，多數(shù)地區(qū)都動用了政府行政管理資源，其在保險成本中是占有一定份額的。今后，若能繁母豬政策性保險過渡為純商業(yè)保險，則保險費(fèi)的費(fèi)率應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，預(yù)計需上調(diào)2%左右。否則，能繁母豬保險很難由政策性向商業(yè)性保險過渡。

二是適當(dāng)調(diào)整能繁母豬保險費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)能繁母豬品種，分別制定保險費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與最高保額相對應(yīng)。

（2）適當(dāng)調(diào)整能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行的能繁母豬保險條款中，保費(fèi)與理賠標(biāo)準(zhǔn)都一樣，容易滋生“道德風(fēng)險”。作者對2006—2010年度種母豬的市場價格進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)取材于上海浦東和如東本地的豬場與農(nóng)戶。

中華財產(chǎn)聯(lián)合保險公司能繁母豬養(yǎng)殖保險條款第五條規(guī)定，“每頭母豬的保險金額1000元，并且不超過其市場價格的七成”。許多地方在實(shí)際理賠時，凡符合理賠的能繁母豬一律賠付1000元，實(shí)施結(jié)果必然引起保費(fèi)的嚴(yán)重虧本。95%以上的土二元和土種母豬的實(shí)際價值都低于1000元。由于利益的驅(qū)動，增加了“道德風(fēng)險”的發(fā)生概率。凡自然淘汰的能繁母豬，都有可能變成政策性保險理賠的母豬。換而言之，保險條款設(shè)定6%的風(fēng)險系數(shù)，由于保險條款的缺陷，風(fēng)險系數(shù)可能增加了1.7～6.7倍（能繁母豬年淘汰率為10%～40%）。

（3）將“市場價的七成”修改為“生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)市場價的七成”。中華財產(chǎn)聯(lián)合保險公司“能繁母豬養(yǎng)殖保險條款”第五條、第十六條的“市場價格”可操作性較差。能繁母豬的市場價格與役牛、役馬、奶牛的市場價一樣，“一頭一價”，“一時一價”。實(shí)際操作中，往往有評估技能的人員沒有評估資質(zhì)，有評估資質(zhì)的人員技能又不高；而邀請既有資質(zhì)又有技能的人員進(jìn)行能繁母豬理賠價格評估，其評估費(fèi)用又高，會增加管理成本。因此，實(shí)際操作時，為降低保險管理成本，同時減少保險理賠中的爭執(zhí)與訴訟，寧可每頭能繁母豬統(tǒng)一賠付1000元。

規(guī)避的對策與建議：將保險條款中的“市場價的七成”改為“生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)市場價的七成”。其理由是：

一是豬糧比價5.5:1作為生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)，在畜牧教科書和2009年1月30日國務(wù)院《關(guān)于防止生豬價格過度下跌的調(diào)控預(yù)案》中都有表述，既有科學(xué)依據(jù)又有政策依據(jù)。

二是豬糧比價信息的發(fā)布具有權(quán)威性。從2009年4月起，豬糧比價的信息已由國家有權(quán)部門定期發(fā)布。

三是根據(jù)豬糧比價確定生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)（5.5:1），以“生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)的市場價”取代“市場價”，并據(jù)此作為保險理賠的基數(shù)制定能繁母豬理賠標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)生豬價格在養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)以上時，按能繁母豬投保最高標(biāo)的金額賠付；當(dāng)生豬價格在養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)以下時，豬糧比價每降1，在最高保值的基礎(chǔ)上下浮10%；但為體現(xiàn)扶持政策的優(yōu)越性，下浮幅度不超過30%。

目前，如東縣的實(shí)踐也表明，“生豬養(yǎng)殖盈虧點(diǎn)市場價的七成”與現(xiàn)行的“市場價的七成”是一致的。保險理賠的金額，足以讓受災(zāi)農(nóng)民重新培養(yǎng)一頭同品種的后備母豬，符合國家惠農(nóng)政策，達(dá)到恢復(fù)生產(chǎn)的目的。