楊士林

(濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250022)

論社會主義法治理念的基本內(nèi)涵①

楊士林

(濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250022)

黨的十七大報(bào)告提出的社會主義法治理念發(fā)展了十五大提出的“依法治國”思想。社會主義法治理念具有豐富的內(nèi)涵,需要我們不斷地挖掘和詮釋。社會主義法治理念應(yīng)當(dāng)由以下理念構(gòu)成:即良法之治、憲法至上的理念;規(guī)范公權(quán)、保障人權(quán)的理念;依法行政、服務(wù)行政的理念;公正司法、司法為民的理念。

法治理念;保障人權(quán);服務(wù)行政;司法為民

社會主義法治理念,是以胡錦濤同志為總書記的黨中央在認(rèn)真總結(jié)我國法治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),借鑒世界法治文明成果的基礎(chǔ)上提出的,是繼黨的十五大提出“依法治國”之后提出的又一重大戰(zhàn)略思想,它豐富和發(fā)展了依法治國的基本方略,對我國社會主義法治建設(shè)的宗旨、路徑及改革發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。社會主義法治理念的核心是“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)”。①周永康:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 努力開創(chuàng)政法工作新局面》,《求是》2008年第6期。它進(jìn)一步揭示和彰顯了我國法治的社會主義性質(zhì),從根本上劃清了社會主義法治和資本主義法治的界限。社會主義法治理念作為社會主義法治的精髓和靈魂,必將全面指導(dǎo)我國法治建設(shè)和法治工作。社會主義法治理念具有豐富的內(nèi)涵,需要我們不斷領(lǐng)會和詮釋。只有充分理解和認(rèn)識社會主義法治理念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,明晰社會主義法治建設(shè)面臨的新課題,才有助于我們理清思路,澄清模糊認(rèn)識,從而推動我國社會主義法治建設(shè)。

一、“良法之治”、“憲法至上”的理念

“良法之治”、“憲法至上”是法治國家的基本特征,也是我國社會主義法治的價(jià)值理念。社會主義法治首先應(yīng)當(dāng)是良法之治。人類法政文明的發(fā)展歷史告訴我們,任何一個(gè)社會、一個(gè)國家,有“法”不一定有“法治”,有“法”也不一定就是法治社會。奴隸制、封建制國家也曾制定了較為完備的法制,但不能稱之為法治社會。因?yàn)槟菚r(shí)的法律在價(jià)值取向上是維護(hù)君主專制統(tǒng)治而非保障大多數(shù)人的權(quán)益。自然法學(xué)派認(rèn)為,人類是萬物之靈長,人的自由和解放是人類的終極價(jià)值。在人類進(jìn)步的過程中,人的生命、自由、平等、幸福被認(rèn)為是與生俱來的、不可或缺的權(quán)利,這些權(quán)利被融入了自然法則當(dāng)中。在現(xiàn)實(shí)政治生活中,人類制定了法律,并且賦予其國家強(qiáng)制力,以確認(rèn)自然權(quán)利。當(dāng)人類制定的法律確認(rèn)和保障自然權(quán)利時(shí),人定法被認(rèn)為是善法,而當(dāng)人類制定的法律否認(rèn)甚至剝奪自然權(quán)利時(shí),人定法被認(rèn)為是惡法。所以,社會主義法治首先應(yīng)該是良法之治,是保護(hù)人的自由和權(quán)利之治。當(dāng)法律侵犯了人的尊嚴(yán)和權(quán)利時(shí),就不能具有法律效力。推進(jìn)社會主義法治建設(shè)需要首先解決的是良法之治的問題,即立法機(jī)關(guān)要制定確認(rèn)、保證人權(quán)的法律規(guī)范。自改革開放特別是黨的十五大提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)以來,經(jīng)過 30年的法治建設(shè),我們基本解決了改革開放初期“無法可依”的局面,做到了“有法可依”。到 2009年 8月,全國人大及其常委會共制定現(xiàn)行有效的法律 229件,國務(wù)院共制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī) 682件,地方人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī) 7000余件,民族自治地方人大共制定了現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例 600余件,5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)共制定了現(xiàn)行有效的法規(guī) 200余件,國務(wù)院各部門和有立法權(quán)的地方政府共制定規(guī)章 2萬余件。①陳菲:《截至 8月底全國人大及其常務(wù)委員會共制定現(xiàn)行有效法律 229件》,中央政府門戶網(wǎng)站,2009年 9月 22日。以憲法為核心,以法律為主干,包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的,由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成,國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的各個(gè)方面基本做到有法可依,②吳邦國:《第十屆全國人大常務(wù)委員會工作報(bào)告》,http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/21/content_7835573.htm.為依法治國、建設(shè)社會主義法治國家,實(shí)現(xiàn)國家長治久安提供了有力的法制保障。社會主義法律體系雖然已經(jīng)基本形成,但在立法質(zhì)量上仍然存在這樣那樣的缺陷,特別是地方立法、部門立法,以立法謀私、立法擴(kuò)權(quán)、立法違法的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在,很多地方政府的規(guī)范性文件在價(jià)值取向上不是從保障人民的基本權(quán)利出發(fā),而是從方便管理、單純地維護(hù)秩序甚至從小團(tuán)體利益出發(fā),出現(xiàn)了很多問題。③李林:《期望“良法善治”》,《財(cái)經(jīng)》2004年第17期。因此,樹立正確的價(jià)值理念,提高立法質(zhì)量是我國法治建設(shè)的首要任務(wù),黨的十七大報(bào)告提出“科學(xué)立法、民主立法”可謂切中要害?？茖W(xué)立法意味著立法機(jī)制科學(xué),立法程序公開透明,最大限度吸納民意,確保立法在內(nèi)容上公正合理。

憲法至上是指憲法在法律體系中具有最高的法律地位和法律效力,為一切法律、法規(guī)的制定提供依據(jù),為一切組織和個(gè)人的行為確立準(zhǔn)則。我國 1982年憲法是黨的主張和人民意志和利益的最高體現(xiàn),特別是經(jīng)過四次修改之后,體現(xiàn)了社會主義法治的精神。在我國,憲法至上意味著一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨、各社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和全體公民都沒有超越憲法和法律之上的特權(quán)。它還特別昭示我們,作為國家主權(quán)和治權(quán)承擔(dān)者的政府,作為公民權(quán)利和自由保護(hù)人的國家,要無條件地接受憲法和法律的控制,不受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或者少數(shù)人意志的左右。而要確保憲法的至上地位,必須加強(qiáng)憲法的實(shí)施,只有加強(qiáng)憲法實(shí)施,才能避免其他法律法規(guī)與之相抵觸,才能維護(hù)國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。為此,我們必須從兩個(gè)方面入手:一是研究探討憲法的實(shí)施機(jī)制,對于如何保障我國憲法實(shí)施,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情,借鑒國外有益的經(jīng)驗(yàn),努力探索適合中國國情的憲法保障制度。西方國家在保障憲法的實(shí)施方面主要通過普通法院或者憲法法院來保障憲法的實(shí)施。根據(jù)我國憲法,人大及其常委會保障憲法的實(shí)施工作,那么,人大常委會應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督憲法的實(shí)施,保障憲法的最高效力,亟待進(jìn)行深入的探索。二是加強(qiáng)憲法的實(shí)施,亟待建立符合我國憲政體制的規(guī)范審查制度。法律不得違背憲法、法規(guī)不得違背憲法與法律,這是法治國家應(yīng)當(dāng)遵守的基本準(zhǔn)則。如果行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章抵觸法律而效力不受任何影響,那么,依法行政將成為空談,民主法治國家的體制也將難以為繼。為此,需要建立健全規(guī)范審查制度,不論是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件,還是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī),均需要接受相關(guān)機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督。隨著我國社會主義和諧社會建設(shè)的推進(jìn),法律規(guī)范之間的和諧、下位階規(guī)范不得違反上位階規(guī)范便成為我國法治建設(shè)的重點(diǎn),建立適合我國國情的規(guī)范審查制度已提上日程,對此亟待理論上的梳理。

總之,良法之治、憲法至上是法治文明的產(chǎn)物,是人類在遭受苦難和災(zāi)難之后的抉擇,更是人類找到的約束必要的惡的神圣法寶,構(gòu)成了我國社會主義法治理念的基本內(nèi)涵。

二、“規(guī)范公權(quán),保障人權(quán)”的理念

中國封建社會長達(dá)兩千多年,其中不乏光輝燦爛的法律文化,但其中也充斥著大量的糟粕。調(diào)整民商事活動的民商事立法不發(fā)達(dá),而刑法尤為發(fā)達(dá),這種觀念至今仍然有很深的影響。人們一談到法,往往就意味著刑法制裁。其實(shí),法的價(jià)值恰好與其相反。近代法治的出現(xiàn)是與反特權(quán)、反專制、反人治以及控制和約束國家權(quán)力從而有效保障人權(quán)相聯(lián)系的。憲法就是為了控制公共權(quán)力,保護(hù)人民的權(quán)利和自由而制定的。近代啟蒙思想家無不以規(guī)范、控制公權(quán)為其法治理論的主要內(nèi)容。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬世不易的一條經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹躘法]孟德斯鳩:《論法的精神》,張雁深譯,商務(wù)印書館 1995年版,第104頁。其思想基礎(chǔ)在于對人性惡的防范和對掌權(quán)者本性的悲觀、消極假設(shè)。法治的積極意義在于使人為善,而其消極意義是止惡,即用法律的鎖鏈約束人,尤其是約束掌權(quán)者不做壞事。特別是在現(xiàn)代社會,政府權(quán)力越來越大,它分配權(quán)力和義務(wù),動員社會力量,維護(hù)社會公共安全,政府權(quán)力運(yùn)用得好,可以造福人民,如果濫用則危害社會。防治權(quán)力濫用的方法有四種:一是實(shí)行國家權(quán)力的職能分工,即把國家權(quán)力分成立法、司法、行政,分別交給不同的機(jī)關(guān)行使;二是實(shí)行監(jiān)督和制約,讓權(quán)力制約權(quán)力;三是把公民權(quán)利納入憲法實(shí)施系統(tǒng),開列公民權(quán)利清單,讓公共權(quán)力的行使以個(gè)人權(quán)利和自由為依據(jù)和限度;四是制定憲法和法律,規(guī)制公權(quán),確立權(quán)力的組織、程序、規(guī)則、限制。對政府來說凡是未經(jīng)授權(quán)的就是禁止的,確立依法立法、依法行政、依法裁判的規(guī)則。

自改革開放以來,全國人大及其常委會適應(yīng)社會主義法治的需要,制定了一系列規(guī)范和控制公權(quán)、保障人權(quán)的法律規(guī)范,制定了諸如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等行政法律,修訂了《刑法》、《刑事訴訟法》等保障公民基本權(quán)利的法律。規(guī)范公權(quán)、保障人權(quán)的社會主義法律體系基本完善。但是應(yīng)當(dāng)看到,在規(guī)范公權(quán)、保障人權(quán)方面仍然存在這樣那樣的問題,一是有些法律規(guī)范仍然沒有制定,如我們至今沒有制定保障公民私有財(cái)產(chǎn)的《征收法》,沒有制定保障公民言論出版自由及結(jié)社自由的“新聞法”和“社團(tuán)法”;有些立法如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等其立法層級過低,有違《立法法》的規(guī)定;保障公民表達(dá)自由的《集會游行示威法》在立法宗旨上仍有待完善和補(bǔ)充等。二是有些法律規(guī)范不能得到很好的實(shí)施和執(zhí)行,法律的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制仍然有待強(qiáng)化。在我國人大制度之下,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督,進(jìn)一步完善各種權(quán)力的行使程序,進(jìn)一步完善和加強(qiáng)對公民權(quán)利自由的保護(hù),這是社會主義法治理念的本質(zhì)所在。

三、“依法行政”和“服務(wù)行政”的理念

依法行政和服務(wù)行政是堅(jiān)持執(zhí)政為民,建設(shè)法治政府的必然要求。法學(xué)理論上一般將行政機(jī)關(guān)的行政行為劃分為干涉行政和服務(wù)行政兩種。①陳新民:《中國行政法學(xué)原理》,中國政法大學(xué)出版社 2002年版,第28頁。干涉行政,又稱秩序行政,是指行政機(jī)關(guān)對個(gè)人權(quán)利和自由施以不利影響,諸如限制公民、法人等相對人的自由和財(cái)產(chǎn),要求相對人承擔(dān)一定義務(wù)等。干涉行政的目的在于維護(hù)正常的社會秩序、國家安全及排除對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵害。由于干涉行政直接涉及人民的權(quán)利和自由,因此,干涉行政要受到嚴(yán)格的法律限制,在干涉行政領(lǐng)域,行政活動必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī),即依法行政。依法行政包括兩個(gè)方面,即實(shí)體合法和程序合法。在實(shí)體上要求行政活動要有法律依據(jù),越權(quán)無效,不得濫用權(quán)力;在程序上要求行政活動遵守法律程序,做到公平、公開,自覺接受公眾監(jiān)督。十七大報(bào)告明確指出,完善制約和監(jiān)督機(jī)制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益;保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。然而,在干涉行政領(lǐng)域,我們?nèi)匀幻媾R著兩方面的困擾:一是在實(shí)體上,有些公務(wù)員無視現(xiàn)行法律的規(guī)定,濫用權(quán)力、違法行政。實(shí)踐中諸如高官“前腐后繼”、基層執(zhí)法人員“釣魚執(zhí)法”、“暴力拆遷”等,均是這種現(xiàn)象的表現(xiàn)。二是在程序上,不遵守法定程序,暗箱操作、秘密行政。暗箱操作幾乎成為權(quán)力的一種非正式運(yùn)作方式,許多腐敗大案的發(fā)生都與權(quán)力的不公開行使有關(guān)。程序是實(shí)體的載體和保障,“缺乏正當(dāng)法律程序的約束是權(quán)力濫用、滋生腐敗的根源”。②姜明安:《反腐敗“三注重”的關(guān)鍵是健全完善正當(dāng)法律程序》,《檢察日報(bào)》2008年 2月 19日。為此,在干涉行政領(lǐng)域,要始終保持權(quán)力的健康運(yùn)行,就必須加快行政程序法的立法步伐,將干涉行政活動的主要過程法治化,保障行政行為公開、透明,保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

服務(wù)行政又稱為福利行政,是指行政機(jī)關(guān)給人民提供行政給付和福利服務(wù),保障人民有尊嚴(yán)地生存?，F(xiàn)代國家承擔(dān)著照顧人民生活的職責(zé),特別是二戰(zhàn)之后,國家的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,服務(wù)行政的地位逐步提升,并成為國家責(zé)無旁貸的首要義務(wù)和責(zé)任。服務(wù)行政的內(nèi)容種類繁多,諸如實(shí)施各種社會保險(xiǎn)、社會福利及社會救濟(jì),興辦水利、電力、公共運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè),興建道路、橋梁、公園等公共設(shè)施,普及博物館、圖書館、文化館等文化事業(yè)。適應(yīng)我國社會階段的需要,完善公共服務(wù)職能、建設(shè)服務(wù)型政府也成為我國政府面臨的首要重任。黨的十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會作出了全面部署,強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。十七大報(bào)告也明確提出,“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”。所謂服務(wù)型政府就是在黨的全心全意為人民服務(wù)的理念指導(dǎo)下,適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢新要求,加強(qiáng)民生建設(shè)和社會建設(shè),將公共服務(wù)職能放在更加重要的位置,并且逐步使其成為政府的主要職能或核心職能,以不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求的政府。與干涉行政不同,服務(wù)行政的方式多種多樣,且手段靈活,行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由選擇空間。當(dāng)然,服務(wù)行政也需要遵守法制原則,應(yīng)當(dāng)受法律平等原則的約束。建立服務(wù)型政府,我們面臨著前所未有的挑戰(zhàn),具體包括:一是完善政府公共服務(wù)體系。加強(qiáng)公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育設(shè)施、公共文化體育設(shè)施等方面的建設(shè),積極發(fā)展義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè),健全社會保障體系,努力形成完善的公共服務(wù)體系,做到公共服務(wù)不“缺位”。二是提高政府公共服務(wù)總體水平。要根據(jù)人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要,努力提高公共產(chǎn)品的總量與質(zhì)量,使公平服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)發(fā)展。三是建立完善的公共服務(wù)制度。這些制度主要包括義務(wù)教育制度、社會保障與社會福利制度、公共醫(yī)療衛(wèi)生制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、公共服務(wù)參與制度、社會合作制度等。四是實(shí)現(xiàn)人人享有公共服務(wù)的目標(biāo)。滿足全體公民最基本的公共服務(wù)需要,真正做到老有所養(yǎng)、貧有所助、病有所醫(yī)、幼有所教。

總之,依法行政、服務(wù)行政是社會主義法治理念的基本內(nèi)涵,是政府機(jī)關(guān)行政活動的基本要求和準(zhǔn)則。依法行政是對行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政的基本要求,而服務(wù)行政則是新時(shí)期社會發(fā)展對政府提出新要求、新任務(wù)。

四、“公正司法”、“司法為民”的理念

公正司法是實(shí)現(xiàn)社會正義的最后一道防線,是建立和諧社會的一個(gè)重要組成部分。公正司法既是現(xiàn)代社會政治民主、進(jìn)步的重要標(biāo)志,也是現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保證;同時(shí),公正司法也是任何文明社會公民的正當(dāng)權(quán)利。隨著我國法治的發(fā)展,人民法院的公正司法在解決糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù),進(jìn)而推動社會健康發(fā)展方面起到了越來越重要的作用。但也應(yīng)當(dāng)看到,我國在公正司法方面還面臨著許多問題,諸如超期羈押、刑訊逼供、逾期裁判、違法裁判、行賄受賄以及上訪申訴率居高不下等現(xiàn)象。要保障公正司法,必須結(jié)合我國司法的現(xiàn)狀進(jìn)行司法改革。十七大報(bào)告高度概括了我國司法改革的走勢,即“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。這一概括從更深的層面為未來司法改革取得突破性進(jìn)展指明了方向。目前,我國司法體制改革的核心在于司法職權(quán)的優(yōu)化配置,這不僅涉及司法權(quán)在中央與地方之間的配置,還涉及法院、檢察院、公安部門、司法行政部門等不同部門之間的職權(quán)配置,以及司法系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分配。只有厘清權(quán)力體制,才能確保司法系統(tǒng)能夠抵制外部干擾,能夠使法官獨(dú)立自主、專心致志地審判。如此,司法才能擔(dān)負(fù)起維系法治的重任。

司法為民就是要堅(jiān)持司法的人民性原則。司法為民是黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨和執(zhí)政為民要求在司法工作中的具體落實(shí)和體現(xiàn)。司法為民主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是司法利民,即司法機(jī)關(guān)要以對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度嚴(yán)格依法裁判,做到嚴(yán)格、公正、文明司法,實(shí)現(xiàn)司法活動的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。二是司法便民,即方便當(dāng)事人參與訴訟,保障當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)利,并將行之有效的便民措施法律化。應(yīng)當(dāng)完善落實(shí)告知便民服務(wù)措施,如訴訟告知、舉證須知,巡回法庭辦案以方便當(dāng)事人訴訟,對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人實(shí)行緩、減、免交訴訟費(fèi)等,提高民商事案件調(diào)解、撤訴率,提高辦案效率,化解和減少糾紛,注重司法裁判法律效果和社會效果的統(tǒng)一。在接訪工作中,應(yīng)當(dāng)做到耐心細(xì)致、滿腔熱情。

總之,公正司法、司法為民是社會主義法治理念的本質(zhì)要求與體現(xiàn),是新時(shí)期司法工作的最高準(zhǔn)則與價(jià)值追求。司法機(jī)關(guān)和司法工作者要以此作為司法工作的目標(biāo)任務(wù)與價(jià)值追求,從而做到公正司法,最大限度地做到讓人民群眾的滿意。

(責(zé)任編輯:蔣海升)

D901

A

1003—4145[2010]06—0070—04

2010-01-15

楊士林,濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士。