張 偉

“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”的定義一直處于演變過程中,它隨著人們對(duì)于其職權(quán)的認(rèn)識(shí)的變化而變化。至今,仍然沒有一個(gè)公認(rèn)的定義。在聯(lián)合國成立初期,“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”實(shí)際上包括了對(duì)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)有直接或間接影響的所有國家級(jí)機(jī)構(gòu)——司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、非政府組織、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、全國委員會(huì)和監(jiān)察專員辦事處等①United Nations(27 Feb.1951).Local Human Rights Comm ittees or Infor mation Groups-M emorandum subm itted by the Secretary General,E/CN. 4/519.。隨著聯(lián)合國在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面工作的發(fā)展,“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”的概念因其職能的逐漸特定化而被不斷地收縮。立法、司法和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)首先被排除在“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”的概念之外②聯(lián)合國:《關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊(cè)》(專業(yè)培訓(xùn)叢刊第四輯),紐約和日內(nèi)瓦,1995年,第 37段,第22頁。。等到了“巴黎原則”出現(xiàn)的時(shí)候,一般性的政府機(jī)關(guān)以及不是依照法律設(shè)立的組織也被排除在外③聯(lián)合國:《關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊(cè)》,第 38段,第 23頁。。

“巴黎原則”④1991年,在聯(lián)合國倡導(dǎo)下召開的第一次促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國際講習(xí)班在巴黎舉行。與會(huì)代表在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,起草了《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》。為紀(jì)念這份歷史文件的誕生地,人們現(xiàn)在一般將其簡稱為“巴黎原則”。沒有對(duì)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)給予概念性的解釋。聯(lián)合國人權(quán)中心 (聯(lián)合國人權(quán)高級(jí)專員辦公室的前身)隨后解釋說,“國家 (人權(quán))機(jī)構(gòu)”一詞是指“由某一政府按照憲法、法律或法令建立的機(jī)構(gòu),其職責(zé)是從促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的角度而予以特別規(guī)定”的機(jī)構(gòu)⑤聯(lián)合國:《關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊(cè)》,第 39段,第 23頁。。如果以職能來界定國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的定義,聯(lián)合國將現(xiàn)有的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)分為三類:全國委員會(huì) (人權(quán)委員會(huì))、專門委員會(huì)和監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)⑥聯(lián)合國:《關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊(cè)》,第 45段,第 24頁。。不論如何分類,其職能可以有多有少,但這些機(jī)構(gòu)都必須有權(quán)獨(dú)立地從事促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作。

本文在對(duì)聯(lián)合國歷史文獻(xiàn)深入挖掘和整理的基礎(chǔ)上,以翔實(shí)的聯(lián)合國文件為依據(jù),深入剖析了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的名稱及其職能的變遷過程,以及聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)為推動(dòng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展所做出的各項(xiàng)貢獻(xiàn)。

聯(lián)合國推動(dòng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)雛形產(chǎn)生和演進(jìn)的過程

1946年,經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)根據(jù)人權(quán)委員會(huì)核心小組報(bào)告書的建議①United Nations(21 May 1946).Report of the Comm ission on Human Rights to the Second Session of the Econom ic and Social Council,E/38/Rev. 1.,“請(qǐng)聯(lián)合國各會(huì)員國考慮宜否于各該國設(shè)立資料組及地方性人權(quán)委員會(huì),并與之合作以便推進(jìn)人權(quán)委員會(huì)之工作”②United Nations(10May 1946).Comm ission on Human Rights of the Econom ic and Social Council-Summary Record ofMeetings,E/HR/15.。人權(quán)委員會(huì)核心小組認(rèn)為,它們可以從事以下兩項(xiàng)工作:一是,它們作為各成員國國內(nèi)的信息中心,為世界人權(quán)宣言的起草提供材料;二是,可以定期向人權(quán)委員會(huì)傳送其國內(nèi)人權(quán)狀況,其中涉及法律制度、以及司法行政狀況等方面的內(nèi)容③United Nations(9 June 1948).Note by the Secretary-General on the Functions of Info rmation Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN. 4/115.。上述機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”最早的雛形④Kjaerum,Morten(2003).“National Human Rights Institutions Implementing Human Rights,”in Morten Bergsmo(Ed.),Human Rights and Crim inal Justice for the Downtrodden-Essays in Honor of Asbjorn Eide,Leiden/Boston:MarinusNijhoff Publishers,p.632-633.。

1946年 9月 30日,聯(lián)合國秘書長致函各成員國提示他們注意經(jīng)社理事會(huì)的上述決議。響應(yīng)這一號(hào)召,19個(gè)政府代表先后回函聯(lián)合國秘書長,說明本國的情況并提出相關(guān)的建議⑤United Nations(23 October1947).Report by the Secretary General on the Establishment of Info rmational Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN.4/28.。人權(quán)委員會(huì)隨后在其第二次會(huì)議上決定,在人權(quán)委員會(huì)核心小組提出的建議基礎(chǔ)上,在第三次會(huì)議上討論依據(jù) 1946年經(jīng)社理事會(huì)決議在一些國家建立起來的資料組和地方人權(quán)委員會(huì)的功能。從聯(lián)合國的歷史文件中分析,1948年 6月間,在人權(quán)委員會(huì)第三次會(huì)議中,在結(jié)合上述政府的反饋意見的基礎(chǔ)上,委員會(huì)希望在考慮好如何落實(shí)《世界人權(quán)宣言》后再探討資料組和地方人權(quán)委員會(huì)的功能⑥United Nations(9 June 1948).Note by the Secretary General on the Functions of Info rmation Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN. 4/115.。鑒于當(dāng)時(shí)《世界人權(quán)宣言》和人權(quán)公約還未誕生,研究資料組和地方人權(quán)委員會(huì)的下屬委員會(huì)決定推遲對(duì)此問題的研究⑦United Nations(15 June 1948).Report of the Sub-comm ission Studying the Functions of the Info rmation Groups and Local Human Rights Comm ittees,E/CN.4/142.。在此后的人權(quán)委員會(huì)第五和六次會(huì)議中,研究資料組和地方人權(quán)委員會(huì)的問題盡管出現(xiàn)在議程上,但對(duì)此問題的討論被一拖再托⑧United Nation(1951).E/CN.4/519,para.5.。

1951年,在人權(quán)委員會(huì)第七次會(huì)議即將結(jié)束前,秘書處草擬了一份文件,建議借鑒聯(lián)合國教科文組織在各成員國內(nèi)設(shè)立全國委員會(huì)模式的基礎(chǔ)上,由人權(quán)委員會(huì)提請(qǐng)經(jīng)社理事會(huì)提出有關(guān)地方人權(quán)委員會(huì)職能的一些指導(dǎo)原則,并考慮這些機(jī)構(gòu)在哪些方面可以為國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施做出貢獻(xiàn)。與此同時(shí),秘書處提出了一個(gè)自己設(shè)想的地方人權(quán)委員會(huì)工作職能的方案。方案建議,地方人權(quán)委員會(huì)可以為聯(lián)合國的人權(quán)教育工作提供幫助,擴(kuò)大《世界人權(quán)宣言》的社會(huì)認(rèn)知度,并為社會(huì)大眾提供各國在聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)所做工作的信息。此外,這樣的地方委員會(huì)還能夠定期地研究宣言中所倡導(dǎo)的人權(quán)保護(hù)狀況,甚至在立法和改善現(xiàn)實(shí)狀況方面為各自的政府提供咨詢服務(wù)⑨United Nation(1951).E/CN.4/519,paras.12-19.。盡管付出了這么多的努力,秘書處最終沒能說服人權(quán)委員會(huì)再次討論地方人權(quán)委員會(huì)的問題○10Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.32.。

在 20世紀(jì)五十年代初期,防止歧視和保護(hù)少數(shù)者下屬委員會(huì)請(qǐng)求經(jīng)社理事會(huì)提議各成員國在其國內(nèi)設(shè)立國家和地方人權(quán)委員會(huì),以協(xié)助其工作○11United Nations(23 Nov.1959).National Advisory Comm ittees on Human Rights Note by the Secretary General,E/CN.4/791.。但一直以來希望削弱下屬委員會(huì)職能的經(jīng)社理事會(huì)對(duì)此建議沒有采取歡迎的態(tài)度。此后,在涉及成員國如何向聯(lián)合國提交報(bào)告的過程中,人權(quán)委員會(huì)曾向經(jīng)社理事會(huì)建議在各國設(shè)立由有經(jīng)驗(yàn)和能力的人士組成的咨詢機(jī)構(gòu),以幫助各國政府的報(bào)告準(zhǔn)備工作。此建議最終亦未獲得經(jīng)社理事會(huì)的采納○12Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.33.。

1954年,人權(quán)委員會(huì)將起草完成的人權(quán)兩公約交由聯(lián)大第九次會(huì)議審議后①United Nations(1996).UN Fact SheetNo.2(Rev.1)-the InternationalB ill of Human Rights,www.ohchr.org/Documents/Publications/Fact-Sheet2Rev.1en.pdf.,其工作的重心隨之開始發(fā)生重大變化。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)方面的問題才有機(jī)會(huì)在 20世紀(jì)五十年代末期重新出現(xiàn)在聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)的議程上。1959年,時(shí)任聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)主席的 R.S.S Gunewardene在向委員會(huì)提交的備忘錄中,建議人權(quán)委員會(huì)通過一項(xiàng)決議,邀請(qǐng)各成員國政府考慮建立由具備“卓越人品的人士”組成的、為各政府履行國際標(biāo)準(zhǔn)和解決國內(nèi)人權(quán)矛盾出謀劃策的國家咨詢委員會(huì)。備忘錄中還列舉了委員會(huì)應(yīng)該具備的五方面基本的職能:1)分析國內(nèi)人權(quán)矛盾并向政府提出建議;2)向政府就任何人權(quán)問題提供咨詢意見;3)幫助政府準(zhǔn)備向聯(lián)合國提交定期報(bào)告;4)主持召開人權(quán)方面的議會(huì)和研討活動(dòng);5)就人權(quán)的遵守情況展開調(diào)查。備忘錄指出其沒有打算設(shè)計(jì)出一種可以普遍適用于所有國家的模式,而是應(yīng)由各國從本國的國情出發(fā)決定其國家咨詢委員會(huì)的組織、結(jié)構(gòu)和地位等問題②United Nations(1959).E/CN.4/791;E/3335(1960),para.34-36.。這份備忘錄所設(shè)想的國家機(jī)構(gòu)的職能比先前提出的方案更加雄心勃勃,被認(rèn)為是人權(quán)委員會(huì)歷史上提出的第一個(gè)規(guī)定有人權(quán)監(jiān)督、教育和咨詢職能的方案③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.35.。

經(jīng)過幾次修改,直到 1960年 7月,經(jīng)社理事會(huì)才通過一項(xiàng)承認(rèn)國家機(jī)構(gòu)在保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)方面可以發(fā)揮獨(dú)特作用的決議,再次敦請(qǐng)各國政府鼓勵(lì)組建和繼續(xù)這種機(jī)構(gòu),并將它們關(guān)于這一專題的設(shè)想和資料通報(bào)秘書長④United Nations(25 July 1960).772(XXX)B-Report f the Comm ission on Human Rights:National Advisory Comm ittees on Human Rights, E3422,p.14.。但在決議草案醞釀過程中,有關(guān)咨詢委員會(huì)職能方面的段落被徹底去掉了⑤United Nations(1960).E/CN.4/SR.647 and SR.678.。

作為對(duì)經(jīng)社理事會(huì)上述決議的回應(yīng),到 1962年 4月前,24個(gè)國家的政府向聯(lián)合國反饋了有關(guān)國家咨詢委員會(huì)的信息。聯(lián)合國秘書長根據(jù)這些信息編寫了報(bào)告,提交人權(quán)委員會(huì)審議⑥United Nations.E/CN.4/828(1962);E/CN.4/828/Add.1,Add.2,Add.3(1962).。盡管各國就此問題的意見分歧很大,人權(quán)委員會(huì)最終還是全票通過了首個(gè)簡單列舉有委員會(huì)職責(zé)的決議。1962年 7月 24日,該決議獲得經(jīng)社理事會(huì)第 1231次全體會(huì)議表決通過⑦聯(lián)合國:《經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)第 34屆會(huì)議決議案補(bǔ)編第一號(hào)》第 888F:各國人權(quán)咨詢委員會(huì),E/3671,第 21頁。。

在 1965年消除種族歧視國際公約和 1966年公民和政治權(quán)利公約的起草過程中,公約的國內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的想法不斷地出現(xiàn)在各個(gè)建議稿當(dāng)中。但各國在此問題上的分歧很大⑧Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.39-40.。經(jīng)過長時(shí)間細(xì)致的討論,終于各方之間達(dá)成一致意見,于 1966年 12月 16日聯(lián)合國大會(huì)第 1496次全體會(huì)議通過一項(xiàng)決議。決議指出:“大會(huì)認(rèn)為成立人權(quán)問題各國委員會(huì)或制定其他適當(dāng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行與遵守公民及政治權(quán)利國際盟約及經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國際盟約有關(guān)之若干職掌各提案,實(shí)屬得當(dāng);”大會(huì)“請(qǐng)經(jīng)社理事會(huì)轉(zhuǎn)請(qǐng)人權(quán)委員會(huì)就此問題之各方面加以審議,然后經(jīng)由理事會(huì)向大會(huì)提出報(bào)告;請(qǐng)秘書長邀請(qǐng)各會(huì)員國就此問題提出評(píng)議,俾人權(quán)委員會(huì)于審議提案時(shí)可予計(jì)之?！雹崧?lián)合國:《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際盟約,公民及政治權(quán)利國際盟約,與公民及政治權(quán)利國際盟約任擇議定書 (丙)》,A/RES/2200 (XXI),1967年 1月 12日,第 77-78頁。從此決議的用語中,可以分析出大部分國家認(rèn)為國家人權(quán)委員會(huì)在國內(nèi)執(zhí)行聯(lián)合國人權(quán)公約方面可以發(fā)揮作用,但還不能確切地解釋和說明該機(jī)構(gòu)到底應(yīng)具有什么樣的職權(quán)。

1969年 1月《消除各種形式的種族歧視的國際公約》生效后,一些政府開始考慮如何按照公約第 14條的規(guī)定,設(shè)立或指定一個(gè)國內(nèi)的主管機(jī)關(guān),在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)被用盡的情況下,負(fù)責(zé)接受并審查受害者個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出的請(qǐng)?jiān)浮?0參閱 1965年 12月 21日聯(lián)大通過、1969年 1月 4日正式生效的《消除一切形式種族歧視公約》第 14條 2款,見www.un.org/chinese/hr/ issue/cerd.htm.。有的國家開始制定有關(guān)的種族關(guān)系立法并建立特別的執(zhí)行機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)有的后來演變成了反歧視委員會(huì),為現(xiàn)代意義上的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立奠定了基礎(chǔ)○11Pohjolaninen,Anna Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions The Role of the United Nations,p.42 43.。

為貫徹 1966年聯(lián)合國大會(huì)決議,聯(lián)合國秘書長于 1967年 1月提請(qǐng)各成員國就設(shè)立監(jiān)督國際人權(quán)公約履行情況的國家委員會(huì)的建議給與評(píng)論○12聯(lián)合國:E/CN.4/932(1967).。但由于時(shí)間安排問題,人權(quán)委員會(huì)直到 1970年才騰出時(shí)間討論此問題①聯(lián)合國:E/CN.4/L.1035,7 March 1968;E/CN.4/1029(1970),para.3.。一開始,人權(quán)委員會(huì)里的爭論似乎與八年前的分歧差不多。但是,總體來看,大家對(duì)于聯(lián)合國在推動(dòng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)方面發(fā)揮的作用趨于認(rèn)同②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).the Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.41-42.。最終,1970年的人權(quán)委員會(huì)沒有通過任何決議,而是提請(qǐng)秘書長將討論的報(bào)告提交聯(lián)合國大會(huì)以后的會(huì)議討論③聯(lián)合國:E/4816(1970),para.108.。

1976年,人權(quán)兩公約正式生效④《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》于 1976年 1月3日生效;《公民和政治權(quán)利國際公約》于1976年 3月 23日生效。。因此,保證國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在各國國內(nèi)履行的需求也日益提高。在此方面,國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可明顯地發(fā)揮重要作用。但問題的關(guān)鍵是,這些機(jī)構(gòu)可通過哪些途徑來確保國際標(biāo)準(zhǔn)被切實(shí)執(zhí)行。由于當(dāng)時(shí)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的數(shù)量有限,經(jīng)驗(yàn)分散,聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)決定組織一次研討會(huì),以便擬訂國家機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與職能準(zhǔn)則。這一決定于 1977年 12月 16日,在聯(lián)合國大會(huì)第 105次全體會(huì)議上通過的關(guān)于“慶祝《世界人權(quán)宣言》通過三十周年紀(jì)念”的決議中獲得認(rèn)可。決議建議“設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的全國或地方性機(jī)構(gòu)”,并決定“1978年在日內(nèi)瓦就促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的全國和地方性機(jī)構(gòu)的問題,舉辦一個(gè)以咨詢服務(wù)方案為范圍的世界性特別討論會(huì)”⑤聯(lián)合國:A/RES/32/123(1977).。

該研討會(huì)于 1978年 9月在日內(nèi)瓦召開,題目為“關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的研討會(huì)”⑥Untied Nations(1 Feb.1979).Further Promotion and Encouragement of Human Rights and Fundamental Freedoms,including:(b)Importance of National Institutions in the Field of Human Rights-Report of the Secretary-General,E/CN.4/1321.。會(huì)議通過了一系列有關(guān)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家和地方機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和作業(yè)的準(zhǔn)則。

這些準(zhǔn)則隨后得到人權(quán)委員會(huì)和聯(lián)合國大會(huì)的核準(zhǔn),大會(huì)請(qǐng)各會(huì)員國評(píng)論上述討論會(huì)提出的、由秘書長按照人權(quán)委員會(huì)第 23(XXX IV)號(hào)決議分發(fā)的關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的組織和業(yè)務(wù)的指導(dǎo)方針;大會(huì)邀請(qǐng)各會(huì)員國將它們的評(píng)論及其在此方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),在人權(quán)委員會(huì)第三十五屆會(huì)議前送交秘書長;并請(qǐng)人權(quán)委員會(huì)將其對(duì) 1978年的日內(nèi)瓦“增進(jìn)和保障人權(quán)的國家和地方機(jī)構(gòu)”研討會(huì)上提出的建議,通過經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)送交大會(huì)第 34屆會(huì)議,然后提供給各會(huì)員國政府,以資幫助它們?cè)O(shè)立增進(jìn)和保障人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)⑦聯(lián)合國:A/RES/33/46(1978).。

在日內(nèi)瓦準(zhǔn)則誕生之后,聯(lián)合國在“保護(hù)和增進(jìn)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”方面的工作主要停留在請(qǐng)秘書長根據(jù)聯(lián)大決議,收集和整理相關(guān)材料的階段。為此,秘書長編寫了若干份有關(guān)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的報(bào)告提交給了大會(huì)⑧聯(lián)合國:A/36/440(1981)、A/38/416(1983)、A/39/556 and Add.1(1984)、A/40/469(1985)、E/CN.4/1987/37(1986)、A/42/395 (1987)、E/CN.4/1989/47(1988)、E/CN.4/1989/47/Add.1(1989)。九十年代后秘書長提交的報(bào)告包括:E/CN.4/1991/23 and Add.1 (1991)、E/CN.4/1993/33(1993)、A/48/340(1993)、E/CN.4/1995/48(1995)、A/50/452(1995)、E/CN.4/1996/48(1996)、E/CN.4/ 1996/48/Add.1(1996)、E/CN.4/1997/41(1997)、A/52/468(1997)、E/CN.4/1998/47(1997)、E/CN.4/1999/95(1999)、A/54/336 (1999)、E/CN.4/2001/99(2000)、A/56/255(2001)、E/CN.4/2003/110(2002)、A/58/261(2003)、E/CN.4/2004/101(2004)、E/CN.4/ 2005/106(2005)、A/60/299(2005)、E/CN.4/2006/101(2006).。這些報(bào)告指出:“幾乎所有的國家機(jī)構(gòu)都對(duì)保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)起到了一定的作用”。因此,報(bào)告中所涉及的“機(jī)構(gòu)”一詞被“理解是為增進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的組織、當(dāng)局和機(jī)構(gòu)”。這樣一來,許多政府認(rèn)為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)包括有立法、行政、司法甚至非政府組織等一系列的機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,聯(lián)合國秘書長的報(bào)告將“保護(hù)和增進(jìn)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”分為立法機(jī)構(gòu)和為審查法律的合憲性而設(shè)立的機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員和非政府組織六類機(jī)構(gòu)分別加以介紹⑨聯(lián)合國:E/CN.4/1987/37(1986年 10月 27日),E/CN.4/1989/47(1988年 12月 16日).。除了收集、整理和重新編寫一些政府提交的上述信息外,秘書長的報(bào)告中沒有涉及國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的定義、地位、組織結(jié)構(gòu)及其職能等主要因素。

聯(lián)合國大會(huì)的決議中不斷提請(qǐng)會(huì)員國注意“大會(huì)第 33∕ 46號(hào)決議核可的關(guān)于促 (增)進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)(組織)和作業(yè)的準(zhǔn)則(業(yè)務(wù)的指導(dǎo)方針)”○101995年的聯(lián)大有關(guān)“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的決議是最后一次提及 1978年的準(zhǔn)則,在此之前的 1979年(34∕ 49)、1981年(36∕134)、1983年(38∕ 123)、1984年(39∕ 144)、1985年(40∕ 123)、1986年 (41∕ 129)、1987年 (42∕ 116)、1989年(44∕ 164)、1991年(46∕124)、1993年(48∕ 134)的聯(lián)大決議中都提請(qǐng)會(huì)員國注意“大會(huì)第33∕ 46號(hào)決議核可的關(guān)于促(增)進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)(組織)和作業(yè)的準(zhǔn)則(業(yè)務(wù)的指導(dǎo)方針)”。參閱 Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.48-49.。在有關(guān)“保護(hù)和增進(jìn)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”秘書長報(bào)告中卻沒有涉及或者引用上述準(zhǔn)則。有作者指出,這是由于許多政府根本不依據(jù) 1978年準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)提交報(bào)告。此外,由于 1978年的準(zhǔn)則中為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)定的職能過于寬泛,使得幾乎所有的國家機(jī)構(gòu)似乎都符合準(zhǔn)則中規(guī)定的“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的標(biāo)準(zhǔn)①聯(lián)合國:A/36/440(1981).?？梢?在整個(gè)上世紀(jì)八十年代,“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”還是一個(gè)非常模糊的概念。聯(lián)合國只是強(qiáng)調(diào)各種國家機(jī)構(gòu)模式在實(shí)施國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)發(fā)揮作用,但卻不能準(zhǔn)確地描述這類機(jī)構(gòu)的具體的職能和結(jié)構(gòu)模式。

盡管在整個(gè)上世紀(jì) 80年代,聯(lián)合國沒有能夠縮小國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的定義的范圍。但聯(lián)大自 1979年開始,始終請(qǐng)“所有會(huì)員國采取適當(dāng)步驟,以設(shè)立增進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu),或加強(qiáng)已有的這類機(jī)構(gòu)”,并“強(qiáng)調(diào)這類國家機(jī)構(gòu)在符合國家法律的條件下,保持正直和獨(dú)立的重要性”。這種關(guān)于機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的描述對(duì)于推進(jìn)對(duì)“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)的影響是巨大的。尤其是對(duì)那些考慮設(shè)立此類機(jī)構(gòu)的國家來講會(huì)起到關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用。正是在此期間,在人權(quán)事務(wù)中心的大力協(xié)助下,在新西蘭 (1978年)、加拿大(1978年)、澳大利亞(1981年,重建于 1986年)、菲律賓 (1987年)和丹麥 (1987年)等國家出現(xiàn)了一些專門從事促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長表明促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)國家機(jī)構(gòu)的概念逐漸獲得國際社會(huì)的廣泛認(rèn)識(shí)和普遍接受②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.48.。

隨著國家人權(quán)機(jī)構(gòu)概念的逐漸普及,英聯(lián)邦國家、歐洲理事會(huì)和非洲共同體等機(jī)構(gòu)也開始參與探討該機(jī)構(gòu)地位和職能等問題③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.55-58.。他們的工作為豐富對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)起到了很大的促進(jìn)作用。這些變化反映出隨著人權(quán)國際條約的不斷發(fā)展,而帶來的對(duì)新的和更加有效的人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的巨大需求。人們逐漸認(rèn)識(shí)到必須在國家、區(qū)域和國際各個(gè)層面創(chuàng)造條件以保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)。

現(xiàn)代意義上的被各國廣泛接受的“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)”的概念是 1991年在巴黎召開的“關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的第一次國際講習(xí)班”④聯(lián)合國:《關(guān)于“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的第一次國際講習(xí)班”的報(bào)告》(中文本),E/CN.4/1992/43.上才被正式確定下來。該研討會(huì)起草的《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》(簡稱“巴黎原則”)為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立提供了一個(gè)參考范本⑤聯(lián)合國:A/RES/48/134.,得到了人權(quán)委員會(huì)第 1992/54號(hào)決議核準(zhǔn)。

到該次大會(huì)召開之前,大約有 30個(gè)國家已經(jīng)建立了這種機(jī)構(gòu)。它們?cè)诮Y(jié)構(gòu)、運(yùn)作和被賦予的權(quán)力等方面各有不同。這些機(jī)構(gòu)多是參照澳大利亞、瑞典、英國或法國的模式建立,名稱各異,被稱作委員會(huì)或理事會(huì)。正是在這樣的歷史條件下,講習(xí)班云集了各方代表,他們從各自的實(shí)踐和理論研究的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),主要從國家機(jī)構(gòu)和國家之間的關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)和其他合作伙伴之間的關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)和權(quán)限三個(gè)方面的主題入手進(jìn)行了廣泛的交流和研討。

聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)對(duì)“巴黎原則”的確認(rèn)

(一)世界人權(quán)大會(huì)的確認(rèn)

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)概念的形成和發(fā)展沒有隨著“巴黎原則”的出現(xiàn)而結(jié)束。實(shí)際上,它變成了在聯(lián)合國和區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)一步探討的新起點(diǎn)。為了獲得更高層面的重視和宣傳,“巴黎原則”的起草者們又積極參與到籌備 1993年維也納世界人權(quán)大會(huì)的過程中,他們說服籌備委員會(huì)決定在舉行世界會(huì)議的同時(shí),組織一次國家機(jī)構(gòu)的會(huì)議。該會(huì)議審查了國家機(jī)構(gòu)的宗旨、有效運(yùn)作的主要因素 (代表性和便民性)以及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間活動(dòng)的機(jī)制⑥聯(lián)合國:《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)-關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊(cè)》,第 21頁。。在此基礎(chǔ)上,1993年召開的世界人權(quán)大會(huì)通過的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》,“重申國家機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面的重要和建設(shè)性作用,特別是向主管當(dāng)局提供咨詢意見的作用,以及它們?cè)诩m正侵犯人權(quán)行為、傳播人權(quán)信息和進(jìn)行人權(quán)教育的作用?？紤]到《關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》,確認(rèn)每個(gè)國家有權(quán)選擇最適于自己國家級(jí)特殊需要的框架,鼓勵(lì)設(shè)立和加強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)?！雹呗?lián)合國:《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》第一部分第 36段,見A/CONF.157/23,第9頁。

世界人權(quán)大會(huì)還呼吁各國政府加強(qiáng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu);建議加強(qiáng)聯(lián)合國的活動(dòng)和方案,以滿足各國在設(shè)立或加強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)方面提出的援助要求;鼓勵(lì)國家機(jī)構(gòu)相互間的合作,特別是通過交流信息和經(jīng)驗(yàn),以及通過與區(qū)域組織及聯(lián)合國進(jìn)行的合作;并在這方面建議,在人權(quán)事務(wù)中心的主持下定期舉行國家機(jī)構(gòu)代表會(huì)議,以便分享經(jīng)驗(yàn)并研究如何改善國家機(jī)構(gòu)的機(jī)制①聯(lián)合國:《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》,第 21頁。。

世界人權(quán)大會(huì)之后,1993年聯(lián)合國大會(huì)全票核準(zhǔn)通過題為“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的第 48/134號(hào)決議。決議再次“鼓勵(lì)會(huì)員國設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu),或加強(qiáng)已有的這類機(jī)構(gòu),并將這些事務(wù)納入國家發(fā)展計(jì)劃內(nèi)?！雹诼?lián)合國:A/RES/48/134,第 3-4頁。

1995年在北京召開的聯(lián)合國第四次世界婦女大會(huì)通過的《行動(dòng)剛要》,敦促各國政府采納維也納世界人權(quán)大會(huì)的建議,創(chuàng)設(shè)或加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)、包括婦女權(quán)利在內(nèi)的獨(dú)立國家機(jī)構(gòu)③參閱《第四次世界婦女大會(huì)的報(bào)告》(北京,1995年 9月 4-15日),第 230和232段,聯(lián)合國:A/CONF.177/20。從 1997年的第五十二屆聯(lián)大決議開始,以后涉及“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的聯(lián)大決議中都要“回顧第四次婦女問題世界會(huì)議通過的《行動(dòng)綱領(lǐng)》,其中敦促各國政府創(chuàng)設(shè)或加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán),包括婦女權(quán)利的獨(dú)立國家機(jī)構(gòu)”,參閱A/RES/52/128,A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/ 58/175;A/RES/60/154.。

2001年 8月 31日至 9月 8日在南非德班召開的“反對(duì)種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)的不容忍現(xiàn)象世界會(huì)議”通過的《德班宣言》再一次指出,依“巴黎原則”所設(shè)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在反對(duì)種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)的不容忍現(xiàn)象的斗爭中及在促進(jìn)民主觀念和法治方面可以發(fā)揮重要的作用,并鼓勵(lì)各國在適當(dāng)?shù)那闆r下建立此類機(jī)構(gòu)④聯(lián)合國:A/CONF.189/12,第 112段。。大會(huì)通過的《行動(dòng)綱領(lǐng)》敦促各國按照“‘巴黎原則’,具體聯(lián)系種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)的不容忍現(xiàn)象等問題,酌情設(shè)立、加強(qiáng)全國性的獨(dú)立人權(quán)機(jī)構(gòu),并審查和提高其效力,并為之提供充分的資金、使之具備為打擊這些現(xiàn)象而進(jìn)行調(diào)查、研究和開展宣傳活動(dòng)所需的權(quán)限和能力”⑤聯(lián)合國:A/CONF.189/12,第 90段。。

(二)聯(lián)合國大會(huì)的確認(rèn)

1978年的第 33屆聯(lián)合國大會(huì)決議中第一次出現(xiàn)了“增進(jìn)和保障人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”專門章節(jié),并請(qǐng)人權(quán)委員會(huì)將其對(duì) 1978年的日內(nèi)瓦“增進(jìn)和保障人權(quán)的國家和地方機(jī)構(gòu)”研討會(huì)上提出的建議,通過經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)送交大會(huì)第 34屆會(huì)議,然后提供給各會(huì)員國政府,以資幫助它們?cè)O(shè)立增進(jìn)和保障人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)⑥聯(lián)合國:A/RES/33/46.。

世界婦女大會(huì)后不久,1995年的聯(lián)大已經(jīng)開始明確地提出“遵照《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》和除其他外,大會(huì)第 48/134號(hào)決議附件所載關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)地位的原則,發(fā)展有效、獨(dú)立和多元的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)……”⑦聯(lián)合國:A/RES/50/176.。這是“巴黎原則”第一次被聯(lián)合國明確地引用為設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。并且,隨著這個(gè)設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái),聯(lián)大“深信這種國家機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)和基本自由以及發(fā)展和增強(qiáng)公眾對(duì)這些權(quán)利和自由的認(rèn)識(shí)方面起著重要作用”⑧聯(lián)合國:A/RES/50/176;A/RES/52/128;A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/58/175;A/RES/60/154.。

自 1997年的第五十二屆聯(lián)大開始,大會(huì)決議明確地要求“必須根據(jù)大會(huì)第 48/134號(hào)決議附件所載關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)地位的原則,發(fā)展有效、獨(dú)立和多元化的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”⑨聯(lián)合國:A/RES/52/128.。自1978年起,聯(lián)大在 20個(gè)不同年代的決議中請(qǐng)所有會(huì)員國采取適當(dāng)步驟,設(shè)立增進(jìn)和保障人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)○10它們分別是 1979年(A/RES/34/49)、1980年 (A/RES/35/197)、1981年 (A/RES/36/134)、1983年(A/RES/38/123)、1984年 (A/RES/ 39/144)、1985年(A/RES/34/123)、1986年 (A/RES/41/129)、1987年 (A/RES/42/116)、1989年 (A/RES/44/64)、1991年 (A/RES/46/ 124)、1993年 (A/RES/48/134)、1995年 (A/RES/50/176)、1997年 (A/RES/52/128)、2001年 (A/RES/56/158)、2003年 (A/RES/58/ 175)、2005年(A/RES/60/154)、2008年(A/RES/63/172)、2009年 (A/RES/64/161).。

(三)聯(lián)合國憲章機(jī)制的確認(rèn)

人權(quán)委員會(huì)不斷地做出決議鼓勵(lì)和支持各成員國依據(jù)“巴黎原則”設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)。與此同時(shí),依據(jù)“巴黎原則”,若干國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以自己的名義參加人權(quán)委員會(huì)以及其后繼者人權(quán)理事會(huì)的年會(huì)。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的代表帶著他們的經(jīng)驗(yàn)、廣闊視野以及各種建議參與到聯(lián)合國促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的發(fā)展事業(yè)中來,他們甚至有時(shí)會(huì)與各自的政府的觀點(diǎn)相左①Ramcharan,Bertrand G.(2005):The Protection Role of National Human Rights Institutions,Leiden/Boston:MartinusNijhoff Publisher,p.vii.。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)之間的這種互動(dòng)關(guān)系是隨著實(shí)踐發(fā)展起來的,是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)功能的新發(fā)展。

此外,自上世紀(jì)九十末期開始,聯(lián)合國特別報(bào)告員或代表也對(duì)國家機(jī)構(gòu)和“巴黎原則”給予越來越多的重視。他們?cè)谔峤唤o人權(quán)理事會(huì) (原人權(quán)委員會(huì))和大會(huì)的報(bào)告中,不斷地鼓勵(lì)成員國考慮依據(jù)“巴黎原則”建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。

(四)聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)的確認(rèn)

至今,有三個(gè)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在其編寫的“一般性意見”中建議各成員國設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu),以確保條約義務(wù)的有效履行②United Nations(11 June 2007).Report on theworking methods of the human rights treaty bodies relating to the State party reporting process-Note by the secretariat,HR I/MC/2007/4.。它們從配合條約機(jī)構(gòu)工作的角度出發(fā),同時(shí)對(duì)完善國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能方面提出了進(jìn)一步的意見和建議。這些意見和建議是對(duì)“巴黎原則”的有益補(bǔ)充。第一個(gè)這樣的建議是在 1993年世界人權(quán)大會(huì)召開前幾個(gè)月由“消除種族歧視公約委員會(huì)”提出的。它提請(qǐng)各成員國“依據(jù)《關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》的規(guī)定,設(shè)立國家委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)”③United Nations(25 March 1993).General Recommendation No.17of the CERD Comm ittee:Establishment of national institutions to facilitate implementation of the CERD Convention,A/48/18.。1998年,“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)”又提出,國家機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和確保所有人權(quán)的不可分割性和相互依存性方面可以發(fā)揮關(guān)鍵的作用④United Nations(1 December 1998).General CommentNo.10of the Comm ittee on Econom ic,Social and Cultural Rights:The role of national human rights institutions in the protection of econom ic,social and cultural rights,E/C.12/1998/25.。有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的最新的一般性意見是由“兒童權(quán)利委員會(huì)”于 2002年通過的。它指出,獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是促進(jìn)和確保執(zhí)行《兒童權(quán)利公約》的重要機(jī)制,并且,建立這種機(jī)構(gòu)屬于締約國在批準(zhǔn)時(shí)所做關(guān)于確保執(zhí)行公約和促進(jìn)普遍實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利的承諾范圍。委員會(huì)歡迎建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和兒童監(jiān)察專員以及類似的獨(dú)立機(jī)構(gòu),以促進(jìn)和監(jiān)督締約國對(duì)《兒童權(quán)利公約》的執(zhí)行⑤United Nations(15 November 2002).General Comment No.2of the Comm ittee on the Rights of Child:The role of independent national human rights institutions in the protection and promotion of the rights of the child,CRC/GC/2002/2.。

除了出具的一般性意見外,聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)在處理各成員國政府提交的報(bào)告時(shí),也會(huì)涉及國家人權(quán)機(jī)構(gòu)職責(zé)和功能方面的問題。自上世紀(jì)九十末期開始,或許是由于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增加,這種做法呈現(xiàn)出積極發(fā)展的態(tài)勢。兒童權(quán)利公約委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約委員會(huì)⑥United Nations(2007).Table of treaty body Recommendations Relating to N Is(January2000-October2006)-Comm ittee on Econom ic Social and Cultural Rights(CESCR),http://www.nhri.net/pdf/RECOMMENDAT IONS%20CESCR.pdf.開始在其結(jié)論性意見當(dāng)中系統(tǒng)地提及“巴黎原則”,并鼓勵(lì)成員國依據(jù)這些原則創(chuàng)立國家機(jī)構(gòu)。其中,經(jīng)社文權(quán)利公約委員會(huì)在其于 2005年 5月 13日做出的針對(duì)中國的結(jié)論性意見中,建議中國制定一個(gè)國家人權(quán)規(guī)劃的同時(shí),考慮依據(jù)巴黎原則設(shè)立一個(gè)國家人權(quán)委員會(huì)⑦United Nations(13 May 2005).Concluding observations of the Comm ittee on Econom ic,Social and Cultural Rights to the state reports subm itted by People’s Republic of China(including Hong Kong and M acao),E/C.12/1/Add.107,para.41.。

2002年 12月通過、2006年 6月 22日生效的禁止酷刑的議定書,在歷史上第一次要求成員國創(chuàng)立一定形式的預(yù)防機(jī)構(gòu),并且要求,在創(chuàng)設(shè)這種機(jī)構(gòu)時(shí)對(duì)《關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》給予適當(dāng)?shù)目紤]⑧Article 18 of the Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel,Inhuman,Degrading Treatment or Punishment.。

(五)“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)特別顧問”及人權(quán)高專辦的確認(rèn)

1995年 7月,聯(lián)合國人權(quán)中心在澳大利亞政府的資助下設(shè)立了“國家機(jī)構(gòu)、區(qū)域安排及預(yù)防型戰(zhàn)略問題特別顧問”一職,由澳大利亞人權(quán)與平等委員會(huì)前委員布萊恩·伯德金(Brian Burdekin)先生出任。在人權(quán)高專辦的支持和幫助下,特別顧問向各國政府提供以下方面的咨詢意見:為任何新的國家機(jī)構(gòu)制訂適宜的憲法或立法框架,從比較的角度出發(fā),提供各種適當(dāng)?shù)哪Ｊ?以及關(guān)于這種機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、權(quán)力和職責(zé)的咨詢意見;另外,向新建立的和(或)已建立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)提供支持和幫助,制作各種處理控訴的制度和數(shù)據(jù)庫,設(shè)計(jì)有效的管理機(jī)構(gòu),實(shí)施人權(quán)教育和培訓(xùn)方案,提供人權(quán)信息和文件資料,以及促成國家機(jī)構(gòu)的國際性和區(qū)域性會(huì)議,以鼓勵(lì)分享經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展的最好做法①參閱聯(lián)合國秘書長就“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”情況向聯(lián)合國大會(huì)第 54屆會(huì)議提交的報(bào)告,A/54/336.。從 1995年到 2003年,布萊恩教授應(yīng)邀為亞洲、非洲、歐洲和拉丁美洲的 55個(gè)國家提供了咨詢服務(wù)②參閱羅爾·瓦倫堡人權(quán)和人道主義法研究所網(wǎng)頁上布萊恩教授的簡歷,見 http://www.rwi.lu.se/institute/staff/bb.shtml.。

從 1995年的聯(lián)大開始,聯(lián)合國大會(huì)“請(qǐng)秘書長作為人權(quán)領(lǐng)域咨詢服務(wù)和技術(shù)援助方案的一部分,高度優(yōu)先考慮各會(huì)員國提出的援助申請(qǐng),以設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)?！雹勐?lián)合國:A/RES/50/176.自此至今,聯(lián)大一直歡迎聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高專辦高度優(yōu)先從事有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的工作,并鼓勵(lì)高級(jí)專員確保做出適當(dāng)安排和提供預(yù)算資源,繼續(xù)進(jìn)行并進(jìn)一步擴(kuò)大支援國家機(jī)構(gòu)的活動(dòng)④參閱“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的聯(lián)合國大會(huì)決議:A/RES/52/128;A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/58/175;A/RES/60/ 154.。在上述政策的引導(dǎo)下,在聯(lián)合國人權(quán)領(lǐng)域的咨詢服務(wù)和技術(shù)合作項(xiàng)目⑤United Nations(1996).Fact Sheet No.3(Rev.1):Advisory Services and Technical Cooperation in the Field of Human Rights,www.ohchr.org/ Documents/Publications/FactSheet3Rev.1en.pdf.1998-2001年中期計(jì)劃中,大會(huì)和人權(quán)委員會(huì)都要求高級(jí)專員優(yōu)先重視國家機(jī)構(gòu)的設(shè)立和加強(qiáng),在高專辦工作人員的協(xié)助下,由高級(jí)專員特別顧問布萊恩先生向那些正在設(shè)立新的國家機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的國家提供實(shí)際的咨詢意見和援助⑥參閱聯(lián)合國秘書長有關(guān)人權(quán)領(lǐng)域的技術(shù)合作的相關(guān)報(bào)告:E/CN.4/1998/92;E/CN.4/1999/99;E/CN.4/2001/104;E/CN.4/2002/116.。

到上世紀(jì) 90年代后期,聯(lián)合國人權(quán)高專辦通過組織與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相關(guān)的國際研討會(huì),繼續(xù)推廣以“巴黎原則”為基礎(chǔ)設(shè)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu),但其重點(diǎn)主要放在亞太地區(qū)和非洲。與此同時(shí),聯(lián)合國人權(quán)高專辦支持、推動(dòng)了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)國際協(xié)調(diào)委員會(huì)⑦參閱www.nhri.net.和亞太論壇⑧參閱www.asiapacificforum.net.、非洲國家人權(quán)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)、歐洲國家人權(quán)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)、美洲協(xié)調(diào)委員會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展⑨Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.73-75.。這些組織的活動(dòng)范圍盡管不同,但他們都擁有共同的宗旨:相互交流信息和經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和效率,發(fā)展和保持與聯(lián)合國等國際組織的緊密合作和聯(lián)系○10Pohjolaninen,Anna Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions The Role of the United Nations,p.74 75.。隨著國家人權(quán)機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和壯大,上世紀(jì)自 90年代以來,國家人權(quán)機(jī)構(gòu)開始以自己的名義參加相關(guān)的國際研討會(huì),參與聯(lián)合國的人權(quán)工作。

至今,國家人權(quán)機(jī)構(gòu)被視為處于國家人權(quán)保護(hù)體系的核心,成為人權(quán)高專辦國家接觸戰(zhàn)略核心的伙伴。國際社會(huì)日益將其視為確保國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在國家一級(jí)得到切實(shí)履行的至關(guān)重要的機(jī)制○11聯(lián)合國:《促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu) 秘書長的報(bào)告》,A/62/287.。

(六)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的確認(rèn)

隨著 1997年聯(lián)合國改革方案的出臺(tái),聯(lián)合國認(rèn)為其主要的任務(wù)是加強(qiáng)它的人權(quán)方案,并將其納入聯(lián)合國范圍廣泛的各項(xiàng)活動(dòng)。在此號(hào)召下,聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)提供咨詢的工作表示出了極大的興趣,將國家人權(quán)機(jī)構(gòu)作為其提升成員國良政 (Good Governance)能力的目標(biāo)之一。但由于缺乏相關(guān)的專家指導(dǎo),聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署于 1998年與當(dāng)時(shí)的人權(quán)中心(后改組為“人權(quán)高級(jí)專員辦公室”)正式簽訂了合作備忘錄,鼓勵(lì)各成員國設(shè)立和發(fā)展國家人權(quán)機(jī)構(gòu),以期促進(jìn)其民主的進(jìn)程,提高政府的執(zhí)政能力和公眾的廣泛參與社會(huì)的管理能力。在此項(xiàng)目框架下,聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署與人權(quán)中心和人權(quán)高專辦合作先后對(duì)拉脫維亞、摩爾多瓦和孟加拉國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目予以了資金和技術(shù)支持。至今,人權(quán)高專辦不僅將與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的合作作為日常工作的一部分,而且在此基礎(chǔ)上發(fā)展了與聯(lián)合國駐各國家代表處、維持和平行動(dòng)的部門以及區(qū)域國家人權(quán)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)○12英聯(lián)邦國家曾積極籌備建立一個(gè)以英聯(lián)邦國家人權(quán)機(jī)構(gòu)為成員的論壇,相關(guān)建議和國家人權(quán)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的建立情況請(qǐng)參閱 The Common Wealth(2007).Towards a Commonwealth Forum of National Human Rights Institutions-Commonwealth Conference of National Human Rights Institutions,London,www.thecommonwealth.org/Shared_ASP_Files/UploeadedFiles/D3C9CB10-98A7-4EC5-9D86-9E7700EFDFA2_HumanRightsUnitPaper.pdf.在國家人權(quán)機(jī)構(gòu)咨詢方面的日常合作○13聯(lián)合國:《促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu) -秘書長的報(bào)告》,A/62/287,第3-4頁。。除此而外,聯(lián)合國在國家人權(quán)機(jī)構(gòu)方面的工作還得到了廣大捐助國的支持,使得人權(quán)高專辦的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目完全可以依賴聯(lián)合國的自愿捐助資金而獲得持續(xù)地發(fā)展①Pohjolaninen,Anna-Elina(2006)The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.70-71.。

結(jié)束語

除了聯(lián)合國以外,歐洲安全理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲聯(lián)盟、非洲共同體、美洲共同體、英聯(lián)邦等區(qū)域性國際組織于 20世紀(jì) 90年代開始,在其各自的組織內(nèi)大力推廣和鼓勵(lì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.77-83.。它們沒有單獨(dú)創(chuàng)設(shè)另外的規(guī)則,而都是以聯(lián)合國確立和倡導(dǎo)的“巴黎原則”為基礎(chǔ)開展工作③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.83-84.。

盡管“巴黎原則”不具有國際法的強(qiáng)制性約束力,但由于聯(lián)合國憲章機(jī)制、條約機(jī)構(gòu)及其人權(quán)事務(wù)高專辦、開發(fā)計(jì)劃署等部門的積極推動(dòng)和鼓勵(lì),特別是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)國際協(xié)調(diào)委員會(huì)以“巴黎原則”為標(biāo)準(zhǔn),評(píng)定各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的等級(jí)之后,“巴黎原則”逐漸成為大多數(shù)國家在設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)時(shí)參考的主要依據(jù)。至今,根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦的統(tǒng)計(jì),全球已有 100個(gè)國家設(shè)立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。它們分布在各大洲,其中絕大多數(shù)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)都獲得了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)國際協(xié)調(diào)委員會(huì)的評(píng)級(jí)資格④聯(lián)合國:A/HRC/13/45。?？梢?聯(lián)合國在啟動(dòng)和推廣“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)”的過程中所起到的作用是至關(guān)重要的⑤Cardenas認(rèn)為聯(lián)合國“在創(chuàng)立和加強(qiáng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)方面起了至關(guān)重要的作用。它通過以下四種渠道完成此任務(wù)的:(國家人權(quán)機(jī)構(gòu))標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、能力的構(gòu)筑、網(wǎng)絡(luò)的疏通以及成員資格的頒發(fā)”。詳見 Cardenas,Sonia(2003).“Emerging Global Actors:The United Nations and National Human Rights Institutions,”Global Governance 9,p.24.。