董江愛,李利宏

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

公共政策、性別意識(shí)與農(nóng)村婦女參政
——以提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例為例

董江愛,李利宏

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

農(nóng)村婦女是村民自治的重要力量,尤其在男性進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)業(yè)女性化的當(dāng)今農(nóng)村地位更加突出。然而,由于傳統(tǒng)文化對(duì)女性的歧視、社會(huì)對(duì)女性的偏見以及村級(jí)治理的力治背景,農(nóng)村婦女參政狀況不容樂觀。由此,應(yīng)該將性別意識(shí)納入政策主流,通過(guò)政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)男女平等。文章以提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例為例,分析了公共政策中的性別意識(shí)及其實(shí)施效果,提出了保障農(nóng)村婦女參政的對(duì)策建議。

公共政策;性別意識(shí);農(nóng)村婦女參政

一 將性別意識(shí)納入政策主流的重要性

性別意識(shí)是指從性別的角度觀察和認(rèn)識(shí)問題,并通過(guò)性別規(guī)劃實(shí)現(xiàn)男女平等。將性別意識(shí)納入政策主流是指政府及其相關(guān)部門在制定和執(zhí)行公共政策的過(guò)程中,要考慮政策對(duì)男女兩性的不同影響,并通過(guò)政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)男女平等?，F(xiàn)階段,村民自治中將性別意識(shí)納入政策主流主要基于兩個(gè)方面的需要,一是公平配置農(nóng)村政治資源的需要,二是村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)的需要。

(一)將性別意識(shí)納入政策主流是公平配置政治資源的需要

婦女參政是法律賦予每一個(gè)婦女公民的基本權(quán)利,也是婦女群體分享國(guó)家政治權(quán)利的前提和依據(jù),婦女參政水平的高低是衡量國(guó)家發(fā)展與社會(huì)文明進(jìn)步程度的重要尺度。然而,由于中國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)女性的歧視和社會(huì)對(duì)女性的偏見,嚴(yán)重影響了婦女的政治參與,再加上農(nóng)村治理中強(qiáng)者掌權(quán)的“力治”(依靠勢(shì)力、權(quán)力甚至暴力進(jìn)行治理)背景,加劇了農(nóng)村婦女參政的難度。

正是中國(guó)農(nóng)村男權(quán)統(tǒng)治的文化氛圍,造成了村落政治資源配置的不公正和村委會(huì)干部中性別比例的嚴(yán)重失調(diào),村民自治組織中很少看到女性的身影。而且隨著村委會(huì)職數(shù)的減少和競(jìng)爭(zhēng)的增強(qiáng),女性在競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)地位更加明顯,進(jìn)一步加劇了農(nóng)村政治權(quán)力配置的不公正,在村務(wù)管理和重大事務(wù)的決策中幾乎聽不到女性的聲音。

所以,村委會(huì)選舉中婦女當(dāng)選比例低下主要是社會(huì)歧視和不公正造成的,與農(nóng)村婦女的個(gè)體因素關(guān)系不大。如果不規(guī)定女性參政比例,只強(qiáng)調(diào)男女機(jī)會(huì)均等和公平競(jìng)爭(zhēng),農(nóng)村婦女的民主權(quán)利就得不到保障。如果占人口半數(shù)以上的農(nóng)村婦女的民主權(quán)利得不到保證,農(nóng)村基層民主也就失去了意義。因此,在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中,政府必須審視現(xiàn)有立法和公共政策的缺陷,適當(dāng)考慮女性的特殊環(huán)境,制定與婦女權(quán)益保護(hù)法相配套的公共政策,在公平公開公正的競(jìng)爭(zhēng)中給婦女參政以必要的政策支持,并通過(guò)政策傾斜實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治資源的合理配置,保證婦女與男子享有同等的政治參與權(quán)利。

(二)將性別意識(shí)納入政策主流是村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)的需要

村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,代表全體村民的利益,作為占農(nóng)村人口半數(shù)以上的婦女是村民自治的重要力量,保證村委會(huì)中有適當(dāng)女性對(duì)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村的發(fā)展意義重大。一是村委會(huì)成員中有適當(dāng)比例的女性成員,可以保證村委會(huì)在村莊公共事務(wù)的管理中更好地維護(hù)婦女權(quán)益,因?yàn)橹挥袐D女親身參與到公共事務(wù)的管理中,才能為婦女的切身利益著想。同時(shí)還可以反映婦女心聲、保護(hù)婦女權(quán)益、保證中央政策的貫徹落實(shí)。二是村委會(huì)成員中有適當(dāng)比例的女性成員,可以為村級(jí)組織提供更加充足的干部來(lái)源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人口流動(dòng),形成了“男性進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)業(yè)女性化”的特征,造成了黨支部和村委會(huì)選舉中的干部資源匱乏現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)因村干部無(wú)合適人選而頻繁換屆的狀況。這說(shuō)明以男性為核心選舉村委會(huì)成員的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的需要,應(yīng)該引導(dǎo)村民將自己的選票投給有能力的農(nóng)村婦女,實(shí)現(xiàn)婦女參政和村務(wù)管理的雙贏。三是村委會(huì)成員中婦女占適當(dāng)比例,有利于農(nóng)村婦女利用其女性特質(zhì)充分發(fā)揮在村民自治中的作用。如溫柔善良和耐心細(xì)致的天性更適合于現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)治理的需要。改革開放以來(lái),農(nóng)村婦女在以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,在以創(chuàng)建“文明家庭”和“文明村鎮(zhèn)”為主要內(nèi)容的精神文明建設(shè)中,在以推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程和監(jiān)督村干部行為為主要內(nèi)容的政治文明建設(shè)中,都發(fā)揮了不可替代的作用。她們不但是家庭生活的主要建設(shè)者,也是農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的重要力量,在農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮生力軍作用。

二 公共政策中的性別意識(shí)及其實(shí)施

鑒于農(nóng)村婦女在農(nóng)村政治資源配置中的不公正待遇及其在參與村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)中的重要性和特殊性,要求公共政策的制定者和執(zhí)行者在制定和執(zhí)行公共政策的過(guò)程中,必須把性別意識(shí)納入政策主流,提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例,為農(nóng)村婦女參與村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)提供平臺(tái)。

(一)政策制定者的性別意識(shí)及政策目標(biāo)

自中國(guó)農(nóng)村村民自治制度實(shí)行以來(lái),農(nóng)村婦女在村務(wù)管理和農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)中的地位日益凸顯,農(nóng)村婦女參政的問題成了黨和政府及社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題,先后出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)支持農(nóng)村婦女參政。

1995年頒布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》提出了“要保障婦女的各項(xiàng)政治權(quán)利,提高婦女參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理及決策的水平”的總目標(biāo)和“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)成員中女性要占一定比例”的要求,并提出實(shí)現(xiàn)該要求的具體措施:“擴(kuò)大基層民主,鼓勵(lì)和推動(dòng)?jì)D女參與討論和決定基層公共事務(wù),保障婦女直接行使民主權(quán)利。婦女代表會(huì)主任作為候選人提名,經(jīng)選舉進(jìn)入居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。村民代表大會(huì)中女代表的比例要有較大幅度的提高?！雹僦袊?guó)婦女發(fā)展綱要 (1995-2000年),國(guó)務(wù)院 1995年 8月 7日頒布。

1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定:“村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。村民委員會(huì)的成員中,婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~?！雹?998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,1998年 11月 4日主席令第 9號(hào)公布,法律出版社,1998版。這一規(guī)定對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政治上歧視或忽視婦女是一個(gè)糾正,在一定程度上體現(xiàn)了男女平等和性別公正,也為全國(guó)婦聯(lián)實(shí)現(xiàn)《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》的目標(biāo)要求提供政策支持。

1999年民政部下發(fā)的《關(guān)于努力保證農(nóng)村婦女在村委會(huì)成員中有適當(dāng)名額的意見》提出,“要采取有效措施,確?！洞逦瘯?huì)組織法》關(guān)于‘村民委員會(huì)成員中,婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~’的規(guī)定落到實(shí)處?！币蟾骷?jí)民政部門充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村婦女在兩個(gè)文明建設(shè)中的巨大作用,自覺把婦女當(dāng)選村委會(huì)成員、參與村級(jí)事務(wù)管理、提高婦女整體素質(zhì)等作為全面推進(jìn)村民自治工作的重要內(nèi)容。在推選村民選舉委員會(huì)時(shí),要引導(dǎo)村民把符合條件的女村民吸收進(jìn)去;在提名候選人時(shí),要引導(dǎo)村民提名符合條件的婦女,鼓勵(lì)婦女參與競(jìng)爭(zhēng);在正式介紹候選人時(shí),要引導(dǎo)村選委會(huì)積極介紹女候選人的業(yè)績(jī),不得給予任何歧視和不公正待遇;在投票選舉時(shí),要組織、教育和引導(dǎo)村民尤其是農(nóng)村婦女正確行使民主權(quán)利,把思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的婦女,選進(jìn)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。條件具備的地方,可探索在選票上注明婦女應(yīng)有名額的辦法。對(duì)利用宗族、派性勢(shì)力,給婦女參選、當(dāng)選設(shè)置障礙的,要依法予以制止和處理。凡村委會(huì)班子中沒有女成員的,當(dāng)屆期內(nèi)村委會(huì)成員出現(xiàn)缺額時(shí),應(yīng)首先補(bǔ)選女委員,或建議黨委部門在村黨支部?jī)?nèi)配備一名女干部。③1999年民政部《關(guān)于努力保證農(nóng)村婦女在村委會(huì)成員中有適當(dāng)名額的意見》(民發(fā)[1999]14號(hào))

2002年 8月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳 14號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“保證婦女在村民委員會(huì)選舉中的合法權(quán)益,使女性在村民委員會(huì)成員中占有適當(dāng)名額”,要求各地采取具體措施落實(shí)中央政策。①2002年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》(中辦發(fā)[2002]14號(hào))

(二)政策執(zhí)行者的性別意識(shí)及政策實(shí)施狀況

在 2002年的村委會(huì)換屆選舉中,全國(guó)有湖南、湖北、河南、甘肅、西藏五個(gè)省、自治區(qū)的村委會(huì)換屆選舉辦法中把“村委會(huì)成員中至少有一名婦女”作為落實(shí)中央“女性在村委會(huì)成員中占適當(dāng)名額”的具體規(guī)定,隨后的村委會(huì)選舉中也有地方采取措施落實(shí)中央政策。

湖南省在 2002年第五屆村委會(huì)換屆選舉中,省婦聯(lián)聯(lián)合省民政廳發(fā)布了《關(guān)于確保婦女在村委會(huì)換屆選舉中當(dāng)選的有關(guān)問題的通知》,制定了確保女性進(jìn)村委的原則要求及具體措施:在村民直接提名候選人時(shí),要引導(dǎo)選民依法提名女性成員,如果正式候選人中沒有女性,應(yīng)將婦女中得票最多的一名增列為正式候選人;選委會(huì)要介紹女候選人的情況,不得有任何歧視和不公正待遇;如果選舉出來(lái)的村委會(huì)成員中沒有女性,成員職數(shù)缺額的可以就女性成員單獨(dú)投票;成員職數(shù)滿額的應(yīng)增加職數(shù),并依據(jù)正式投票得票多少確定女性候選人進(jìn)行差額選舉,直至選出女性成員為止;對(duì)于利用宗族、派性勢(shì)力,給婦女參選、當(dāng)選設(shè)置障礙的,要依法予以制止和處理。②2001年 11月 6日,湖南省民政廳與省婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在村委會(huì)換屆選舉中保證村委會(huì)班子中有適當(dāng)女性成員的意見》文件。2005年第六屆村委會(huì)換屆繼續(xù)堅(jiān)持上屆選舉的具體做法確保女性進(jìn)村委,并在此基礎(chǔ)上,擴(kuò)展農(nóng)村婦女參政的范圍,規(guī)定村民代表會(huì)議、居民代表會(huì)議中婦女代表的比例應(yīng)當(dāng)占 30%以上。③2006年《湖南實(shí)施 <中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法 >辦法》,2006年 7月 31日經(jīng)湖南省第十屆人民代表大會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò),該《實(shí)施辦法》于 2006年 10月 1日正式實(shí)施。進(jìn)一步為農(nóng)村婦女參與村務(wù)管理提供了保障。

天津市塘沽區(qū) 2003年第五屆村委會(huì)換屆選舉中,民政部在此實(shí)施了“提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例政策創(chuàng)新示范項(xiàng)目”,塘沽區(qū)民政局、農(nóng)經(jīng)辦、婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在村民委員會(huì)換屆選舉中保障班子成員有適當(dāng)女性的意見》,提出了“至少要保證 1名以上婦女進(jìn)入村委會(huì)”的原則性意見,并將做好這項(xiàng)工作納入各部門目標(biāo)考核內(nèi)容。隨后,又出臺(tái)了《天津市塘沽區(qū)第五屆村委會(huì)選舉規(guī)程》,進(jìn)一步制定了支持婦女當(dāng)選的操作程序,使保護(hù)婦女選舉權(quán)和提高婦女當(dāng)選比例走上了制度化、程序化道路。具體實(shí)施措施:各級(jí)選舉機(jī)構(gòu)均要有婦女參加;村選委會(huì)推選中,先確定得票最多的女性為選委會(huì)成員,再按得票多少確定其他成員;候選人提名中,分職務(wù)提名的要在提名票中為婦女留一個(gè)委員候選人名額;不分職務(wù)提名的至少提名 1名女性候選人;介紹候選人和競(jìng)選演講時(shí)可以為女性候選人組織專場(chǎng)情況介紹和演講;正式選舉中,分職務(wù)的專門預(yù)留女委員職位,不分職務(wù)在選票上注明“至少選 1名女性”;如果選舉沒有女性成員,應(yīng)空額一個(gè)委員職位,進(jìn)行另行選舉,在得票最多的前兩名婦女中產(chǎn)生。在村民代表的選舉中,要求婦女代表不少于 20%。④2003年《天津市塘沽區(qū)第五屆村委會(huì)選舉規(guī)程》。由天津市塘沽區(qū)民政局下發(fā)的、用于指導(dǎo)塘沽區(qū)村委會(huì)換屆選舉的規(guī)范性文件主要有兩部:《關(guān)于在村民委員會(huì)換屆選舉中保障班子成員有適當(dāng)女性的意見》和《天津市塘沽區(qū)第五屆村委會(huì)選舉規(guī)程》(以后簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)。

陜西省 2005年第六屆村委會(huì)換屆選舉中,省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于認(rèn)真做好全省第六屆村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》,提出了“采取有力措施,保障婦女在換屆選舉中的合法權(quán)益,力爭(zhēng)有較多的女性成為村選舉委員會(huì)和村民委員會(huì)成員”⑤2005年陜西省省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好全省第六次村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》(陜辦發(fā)[2005]21號(hào))的要求。省婦聯(lián)專門頒發(fā)《關(guān)于做好全省村級(jí)黨組織和村委會(huì)換屆選舉工作中婦女參選參政工作的意見》,提出,農(nóng)村婦女進(jìn)入村“兩委會(huì)”班子的具體目標(biāo):村黨支部班子中至少有一名女干部;村委會(huì)選舉中應(yīng)有女性候選人,村委會(huì)班子中提倡有一名女委員;各縣 (市、區(qū))的村委會(huì)中女主任數(shù)不少于 3人,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較多的縣(市、區(qū))不少于 5人;村民代表選舉中,女性代表不少于 25%。⑥2005年陜西省婦聯(lián)《關(guān)于做好全省村級(jí)黨組織和村委會(huì)換屆選舉工作中婦女參選參政工作的意見》(陜婦發(fā)[2005]25號(hào))2005年合陽(yáng)縣實(shí)施的“提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目”中,縣委、縣政府聯(lián)合各相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全縣第六次村委會(huì)換屆選舉中做好婦女參選參政工作的意見》,提出提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例的具體措施:村選委會(huì)中應(yīng)有 1名婦女;候選人中應(yīng)有婦女,村委會(huì)班子中至少有 1名女委員;每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取有 1名女村委會(huì)主任;村民代表選舉時(shí),女村民代表的比例不少于 30%。①2005年合陽(yáng)縣《關(guān)于在全縣第六次村委會(huì)換屆選舉中做好婦女參政工作的意見》與湖南和天津相比,陜西省雖然在女性進(jìn)村委上沒有硬性規(guī)定,但在女村委會(huì)主任的名額規(guī)定方面有突破。

貴州省在第六屆村民委員會(huì)換屆選舉中,專門出臺(tái)了《關(guān)于在第六屆村委會(huì)換屆選舉工作中做好選舉婦女干部工作的通知》,提出“在選舉中,要引導(dǎo)選民依法直接提名女候選人,要教育和引導(dǎo)廣大農(nóng)村婦女正確行使民主權(quán)利,把思想好、作風(fēng)正、有文化、年紀(jì)輕、有本領(lǐng),真心實(shí)意為群眾辦事,得到廣大群眾擁護(hù)的婦女選進(jìn)村委會(huì)班子,使村委會(huì)班子中女性占有一定名額,改善村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)?！被臼侵醒胝叩恼瞻?沒有采取具體的行動(dòng)。

三 政策實(shí)施的效果及其原因分析

中央支持農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例的政策在個(gè)別政策實(shí)施的試驗(yàn)地取得了良好的效果,對(duì)提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例發(fā)揮了重大作用。

湖南省為確保婦女進(jìn)入村委會(huì)班子,不僅明確規(guī)定“村民委員會(huì)成員中至少有一名婦女”,并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)制定了一系列具體行動(dòng):大規(guī)模對(duì)村干部和婦女骨干進(jìn)行培訓(xùn),僅省婦聯(lián)就組織培訓(xùn) 30多期,培訓(xùn)婦女骨干 3 000多人。在 2002年第五屆村委會(huì)換屆選舉中,全省 47 471個(gè)村委會(huì),選出女委員 49 903人,其中專職補(bǔ)選的女委員達(dá) 200多名,村均女委員 1.05人,占村委會(huì)成員比例的29.3%。2005年第六屆村委會(huì)換屆選舉,99.3%的村委會(huì)中有女委員,女村委占委員總數(shù)的 30.1%,還新選出1 015名女村主任。長(zhǎng)沙開福區(qū)在本屆村委會(huì)選舉的試點(diǎn)工作中,全區(qū) 40個(gè)行政村全部進(jìn)行直選,婦女的參選率達(dá) 95.4%,委員正式候選人 107人,其中女性 63人,占 58.88%,最終選出女委員 46人,占委員總數(shù)的 50.55%,村均女委員 1.15人,實(shí)現(xiàn)了婦女進(jìn)村委會(huì)班子 100%的目標(biāo)。[1]

天津塘沽區(qū)在提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目的實(shí)施中,全區(qū) 33個(gè)村有 28個(gè)村的選委會(huì)中有女性成員,其中 2名女性擔(dān)任了選委會(huì)主任,全區(qū) 204名選委會(huì)成員中,其中女性 50人,占24.5%。黃圈村 30多名選舉工作人員中,只有 4名男性;在候選人提名中,全區(qū) 33個(gè)村的 222個(gè)正式候選人中,其中女性候選人 65人,占總數(shù)的29.2%。其中六道溝村 6個(gè)候選人中,女性就占了 5名,東村、南村 6個(gè)正式候選人中,女性各占了 3名;換屆后村委會(huì)成員中,全區(qū) 33個(gè)村,其中 32個(gè)村的村委會(huì)配備了女性,有女委員 32人,占村委會(huì)成員的 28.3%。[2]

陜西省 2002年第五屆村委會(huì)換屆選舉中,沒有采取提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例的具體措施,結(jié)果全省當(dāng)選的女成員只有 11 061人,占成員總數(shù)的 9%,低于全國(guó) 7%。2005年第六屆村委會(huì)換屆選舉中,該省采取具體措施提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例,共選出女村委會(huì)主任 291名,比上屆總數(shù)增加了 107名,選出女委員 12 549名,占成員總數(shù)的 16.1%,比上屆提高了 7.1%。合陽(yáng)縣因?qū)嵤┝恕疤岣咿r(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目”,效果更好。全縣推出 40名婦女競(jìng)選村委會(huì)主任,經(jīng)過(guò)宣傳、培訓(xùn)等多種努力,最終 20人成功當(dāng)選。這一結(jié)果不僅實(shí)現(xiàn)了該縣女村委會(huì)主任“零的突破”,而且所占比例高達(dá) 5.71%,是全國(guó)平均水平的五倍,全縣還選出女委員 324名,占該縣委員總數(shù)的 25.2%,比上屆提高了 10.5%。[3]

然而,政策實(shí)施的結(jié)果距離政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn),尤其是隨著海選的推廣,村委會(huì)選舉中競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈,再加上村委會(huì)職數(shù)的減少,農(nóng)村婦女競(jìng)選村委會(huì)成員的困難更大。在這種情況下,地方政府在組織村委會(huì)換屆選舉工作中考慮更多的是如何順利完成換屆選舉的任務(wù),而不是婦女當(dāng)選的問題。所以在制定村委會(huì)換屆選舉辦法時(shí),只是把中央的要求照抄過(guò)去,沒有采取任何措施確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。結(jié)果導(dǎo)致 1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施后,全國(guó)村委會(huì)成員中婦女成員的比例出現(xiàn)了普遍下降的趨勢(shì),據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止2001年底,全國(guó)村委會(huì)成員中女性僅占 16%,個(gè)別地方采取提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例的具體措施后,到 2003年底,全國(guó)婦女當(dāng)選村委會(huì)成員的比例有所提高,但仍然不足 20%,村委會(huì)主任中婦女所占比例只有 1%。2008年筆者與某縣婦聯(lián)組織合作,試圖說(shuō)服政府在制定選舉辦法中為農(nóng)村婦女提供政策傾斜,最終沒有成功,該縣農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例僅占 7%。

農(nóng)村婦女在村委會(huì)選舉中的當(dāng)選比例與農(nóng)村婦女的人數(shù)以及婦女對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要作用極不相稱,這種現(xiàn)狀不僅無(wú)法保障農(nóng)村婦女的權(quán)益,而且是對(duì)農(nóng)村人力資源的極大浪費(fèi),從總體上影響了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。造成這種結(jié)果的原因主要有以下幾個(gè)方面:

一是中央關(guān)于“村民委員會(huì)中婦女應(yīng)有適當(dāng)比例”的政策要求,只停在倡導(dǎo)層次,缺乏懲戒性的法律保障,存在著較大的任意性,沒有女性成員的村委會(huì)同樣被視為合法有效。這就使得政策實(shí)施的效果取決于政策執(zhí)行者有無(wú)性別意識(shí)及政績(jī)觀,取決于政策執(zhí)行者的治理理念和思想觀念,取決于地方政府落實(shí)中央政策的力度。

二是有些地方政府對(duì)政策的理解有偏差,往往把“村委會(huì)至少有 1名婦女”誤解為“村委會(huì)中要有1名婦女干部”,認(rèn)為有婦代會(huì)主任做婦女工作就可以了,不需要婦女進(jìn)村委;也有的把“婦女進(jìn)村委”理解為“婦代會(huì)主任進(jìn)村委”,認(rèn)為村委會(huì)選舉后,名義上讓婦代會(huì)主任進(jìn)村委就可以了。這些做法最終導(dǎo)致了婦女在村委會(huì)選舉中缺乏競(jìng)爭(zhēng)和中央政策在實(shí)踐中執(zhí)行不力。

三是對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),村委會(huì)中女性有適當(dāng)比例只是完成行政任務(wù)的政績(jī)需求,認(rèn)為村委會(huì)換屆后,采取措施讓 1名婦女進(jìn)村委就行了,不需要宣傳和鼓勵(lì)婦女參與競(jìng)選,甚至認(rèn)為過(guò)多的宣傳會(huì)給村委會(huì)換屆選舉工作帶來(lái)不必要的麻煩。所以,在組織和指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉的工作中,不僅不支持婦聯(lián)組織宣傳、鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)?jì)D女參與競(jìng)選,還給婦聯(lián)工作施加壓力。

四是由于長(zhǎng)期缺少參與機(jī)會(huì),農(nóng)村婦女尚未樹立起參與觀念,對(duì)公共政治生活依附性較強(qiáng),缺少了解和興趣,在選舉中容易受他人左右。再加上傳統(tǒng)觀念的影響,社會(huì)對(duì)敢于表現(xiàn)自我、積極競(jìng)選的女性抱有偏見,農(nóng)村婦女不敢在群眾面前展示自我,不敢直面與男性競(jìng)爭(zhēng),抱著順其自然的態(tài)度。結(jié)果造成了村級(jí)選舉中婦女的當(dāng)選比率很低。

五是由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響,多數(shù)村民缺乏性別意識(shí),在投票中潛意識(shí)地把“村委會(huì)成員中至少有 1名女性成員”的規(guī)定理解為“村委會(huì)選舉中要選出 1個(gè)婦女”,所以往往在一個(gè)村出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上的女性競(jìng)選人時(shí),村民們就會(huì)無(wú)意識(shí)地對(duì)女性競(jìng)選人進(jìn)行比較,然后從中選一個(gè),而不是女性競(jìng)選人與所有競(jìng)選人比較。這樣,導(dǎo)致一些比較優(yōu)秀的女性競(jìng)選人落選、男性在村委會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)的選舉結(jié)果。

六是村委會(huì)成員中婦女比例的提高并沒有帶來(lái)婦女參與范圍的擴(kuò)大、參與程度的加深和參與水平的提高。在村委會(huì)選舉后的工作分工中,仍然把女成員的工作定位于農(nóng)村婦女的事務(wù),當(dāng)選的村委會(huì)女成員也認(rèn)為自己負(fù)責(zé)婦女工作理所當(dāng)然。結(jié)果在選舉后的村級(jí)治理中,女村委會(huì)成員就取代婦代會(huì)主任成了負(fù)責(zé)婦女工作的專職干部,很少參與村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)其他方面的工作。

從以上分析可以看出,在支持農(nóng)村婦女參政方面將性別意識(shí)納入政策主流必須做好兩方面的工作:一方面政策制定者在制定政策的過(guò)程中必須有明確的性別意識(shí),為農(nóng)村婦女爭(zhēng)取在農(nóng)村政治資源配置中的平等地位提供政策支持,同時(shí)還要制定配套的司法救濟(jì)措施,為政策落實(shí)提供法律保證。另一方面政策執(zhí)行者在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中也必須具備明確的性別意識(shí),認(rèn)真領(lǐng)會(huì)中央政策的精神實(shí)質(zhì),根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,采取有效措施,制定嚴(yán)格的實(shí)施程序和實(shí)施細(xì)則,確保中央政策的落實(shí)。否則,中央支持農(nóng)村婦女參政的政策不僅難以落實(shí),有時(shí)甚至成為農(nóng)村婦女參政的阻力。

四 提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例的對(duì)策建議

為了提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例,使農(nóng)村婦女作為一個(gè)群體在村務(wù)管理和農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮生力軍作用,各地應(yīng)該根據(jù)本地的實(shí)際情況,從村委會(huì)換屆選舉的領(lǐng)導(dǎo)組、指導(dǎo)組、村選委會(huì)、村委會(huì)、村民代表、村民小組長(zhǎng)等人員組成中確定婦女比例。

1.在村民委員會(huì)換屆選舉前,縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立村民委員會(huì)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)組和指導(dǎo)組時(shí),要把婦聯(lián)組織的領(lǐng)導(dǎo)納入其中。村民委員會(huì)換屆選舉由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一部署,由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府組織實(shí)施。縣村委會(huì)選舉領(lǐng)導(dǎo)組和鄉(xiāng)指導(dǎo)組把婦聯(lián)組織領(lǐng)導(dǎo)納入其中,在制定選舉辦法、規(guī)范選舉程序、監(jiān)督選舉過(guò)程中就能更有效地保護(hù)婦女的合法權(quán)益。

2.縣鄉(xiāng)村委會(huì)換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)組和指導(dǎo)組要采取多種形式,宣傳鼓勵(lì)婦女參與競(jìng)選,組織農(nóng)村婦女精英進(jìn)行選前培訓(xùn),專門為農(nóng)村婦女骨干舉辦競(jìng)選演說(shuō)會(huì)。通過(guò)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)組和指導(dǎo)組切實(shí)有效的培訓(xùn)工作,激發(fā)農(nóng)村婦女的參與熱情,教會(huì)她們競(jìng)選技巧,提高她們的民主意識(shí)和治村能力。

3.村選委會(huì)由 3至 7人組成,其中必須有 1/3以上的婦女。村選委會(huì)全面主持選舉工作,是整個(gè)選舉過(guò)程中與選民接觸最多、對(duì)選舉情況了解最多的組織機(jī)構(gòu),在保證選舉公正、公平、公開方面發(fā)揮重要作用,是確保擴(kuò)大婦女參與范圍和提高婦女當(dāng)選比例的重要力量。要求選委會(huì)中有 1/3以上的女性,有利于選委會(huì)在選舉工作安排的各個(gè)環(huán)節(jié)上保護(hù)婦女的權(quán)益,也可以利用婦女細(xì)膩、耐心等特殊條件保證選舉程序的落實(shí)。

4.村委會(huì)成員中至少有 1名婦女,否則要進(jìn)行另行選舉,直到產(chǎn)生女性成員為止。“婦女村委會(huì)成員有適當(dāng)名額”是中央政策對(duì)農(nóng)村婦女政治權(quán)利的保護(hù),也是黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村婦女政治參與的高度重視。這個(gè)“適當(dāng)名額”在地方政府的執(zhí)行中,必然是根據(jù)本地實(shí)際情況而確定的具體數(shù)字,“村委會(huì)成員中至少有 1名婦女”的規(guī)定是依據(jù)一般村委會(huì)職數(shù)都是 3人而提出來(lái)的,村委會(huì)職數(shù)較多的村應(yīng)該增加女性名額。

5.村民代表中要有 1/3以上的女性成員。村民代表在村級(jí)治理中享有參政議政、民主決策和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等多種職能,婦女能否在村民代表中占到一定的名額,是婦女在村委會(huì)選舉中和村級(jí)治理中能否獲勝的關(guān)鍵。村民代表是由本村一定數(shù)量的相對(duì)高素質(zhì)的村民組成,婦女在其中的比例應(yīng)該占到 1/3以上的名額,才能發(fā)出女性群體的聲音,保護(hù)農(nóng)村婦女的權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

6.村民民主理財(cái)小組和村務(wù)公開監(jiān)督小組中至少要有 1名女性成員。

村民理財(cái)小組是代表全體村民行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)利的組織,其職能是定期向村民公布村財(cái)務(wù)收支及使用情況、向村民代表會(huì)議報(bào)告村財(cái)務(wù)中存在的問題、向村干部提供管理財(cái)務(wù)的合理化建議等。村務(wù)公開監(jiān)督小組代表全體村民監(jiān)督村務(wù)公開和民主管理情況,主要監(jiān)督村務(wù)公開是否及時(shí)、公開內(nèi)容是否屬實(shí)和全面等。一般村莊是“兩套班子、一套人馬”,其中必須有女性成員,不僅可以保證婦女經(jīng)濟(jì)利益不受損失,更重要的是能夠培養(yǎng)農(nóng)村婦女關(guān)心村集體、參與村務(wù)管理的意識(shí)和能力。

[1]肖百靈.村民自治中婦女參與問題的探討[J].湖南社會(huì)科學(xué),2006(6):85.

[2]劉筱紅.塘沽模式:將社會(huì)性別意識(shí)納入村民自治主流[J].婦女研究論叢,2005(5):25.

[3]提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例項(xiàng)目簡(jiǎn)介[OL].西部女性網(wǎng) (2007-06-01)[2009-11-08].

Gender Consciousness in Public Policy andW omen’s Participation in Politics in Countryside——A Case Study of I mproving the Proportion of WomenMembers in Villages Committee

DONG Jiang-ai,L ILi-hong
(School of Political Science and Public Adm inistration,Shanxi University,Taiyuan030006,China)

Women in countryside are an important force in villagers’autonomy.Especiallywhen the men go to cities to work,women in villageswillplay a remarkable role in today’s countryside.However,owing to the traditional discri mination againstwomen in society and the background of villagers’administration,the situation of women’s participation in politics is not optimistic.Therefore,the gender consciousness should be adopted into the dominant policy.And through the policy interference,the equal rights of man and woman can be realized.This paper,by taking the study of improving the proportion ofwomenmembers in villages committee for example,analyses the gender consciousness in public policy and its effects.It also puts forth the suggestions and solutions to protectwomen’s participation in politics in countryside.

public policy;gender consciousness;women’s participation in politics in countryside

book=111,ebook=40

D621.4

A

1000-5935(2010)01-0111-06

(責(zé)任編輯 魏曉虹)

2009-11-20

山西省 2009年軟科學(xué)項(xiàng)目“參與式社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)機(jī)制研究”(2009041021-04)

董江愛(1965-),女,山西夏縣人,法學(xué)博士,山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要從事基層民主與治理研究;

李利宏(1972-),女,山西應(yīng)縣人,山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,在讀博士,主要從事基層民主與治理研究。