喬慶梅

職業(yè)傷亡預(yù)防:工傷保險制度的首要目標

喬慶梅

(中國人民大學勞動人事學院,北京100872)

中國的工傷保險制度經(jīng)歷了試點、改革、定型的漫長時期,經(jīng)過三十多年的改革,工傷保險在覆蓋范圍、社會化程度等方面都取得了較大的成就。但從職業(yè)傷亡事故的發(fā)生頻率和傷亡數(shù)據(jù)來看,它的工傷預(yù)防功能并沒有很好地發(fā)揮,這是一個值得重視的問題,也是一個需要正本清源的問題。工傷預(yù)防應(yīng)當作為工傷保險制度的首要目標,這是現(xiàn)代社會珍惜生命、尊重生命最直接的體現(xiàn)。國內(nèi)外工傷保險制度發(fā)展的歷史和經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們,工傷預(yù)防是減少職業(yè)傷亡事故中生命損失的治本之策,也是安全生產(chǎn)中付出較少經(jīng)濟成本的最有效措施。

工傷保險;制度目標;傷害預(yù)防

引言

2009年11月21日,黑龍江龍煤集團鶴崗新興煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故,造成108人死亡,瞬間的爆炸釀成了108個家庭永遠的悲劇;11月26日,貴州省黔西南州興仁縣振興煤礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故,造成10人死亡;11月27日,吉林省通化市梅河口市綜合煤礦發(fā)生透水事故,16人被困井下……伴隨著一起起事故的發(fā)生,一條條鮮活的生命在我們面前消失。面對如此沉重的代價,我們不禁要問,中國工傷保險歷經(jīng)了重建、改革、定型,工傷預(yù)防為何如此難以實現(xiàn)?工傷保險制度的著眼點最終應(yīng)當如何定位?本文將從工傷保險制度的目標定位入手,分析我國工傷保險制度功能,進一步明確中國工傷保險制度工傷預(yù)防的出發(fā)點和歸宿。

一、工傷保險制度目標的界定

明確的發(fā)展目標是制度健康發(fā)展的前提,也是制度建設(shè)最基本的指導(dǎo)和出發(fā)點。我國工傷保險制度脫胎于計劃經(jīng)濟條件下的勞動保險,經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型期的試點和改革,在借鑒工傷保險制度發(fā)達國家的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,最終走向了定型。但是定型不是終結(jié),而是新形勢的開始。中國工傷保險制度的目標應(yīng)當從兩方面進行分解。

其一,工傷保險制度的政策目標,即通過工傷保險制度應(yīng)當實現(xiàn)的效果,這是制度賴以存在的基礎(chǔ)。同其他社會保障項目一樣,工傷保險制度從它誕生的那一刻起,就被賦予了穩(wěn)定社會、緩和階級矛盾、調(diào)和勞資關(guān)系的社會職責,并且這一職責被作為主要的目標而存在。隨著社會的發(fā)展和文明的進步,工傷保險保障人權(quán)、保障勞動者職業(yè)安全權(quán)益的目標得到升華,并成為制度最重要的著眼點。我國社會正處于轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化飛速發(fā)展,社會分化組合,勞資關(guān)系失衡,職業(yè)傷害形勢嚴峻,決定了我國工傷保險制度不可能像其在工業(yè)化國家誕生之初那樣首先以緩和階級矛盾、調(diào)和勞資關(guān)系的手段出現(xiàn),再進而發(fā)展成為勞動者的權(quán)益保護措施,而是應(yīng)當在中國發(fā)展之初就要兼具保護勞動者權(quán)益、調(diào)和勞資關(guān)系及穩(wěn)定社會的職能。因此,經(jīng)過轉(zhuǎn)型期的過渡,我國工傷保險制度要實現(xiàn)的政策目標應(yīng)當包括兩個方面:首先,保護勞動者權(quán)益應(yīng)當成為工傷保險制度的首要政策目標。勞動者權(quán)益不但包括工傷者的生存權(quán)、社會重新參與權(quán)、勞動權(quán),更包括所有勞動者的安全權(quán)、職業(yè)安全管理的知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)益等。而從社會發(fā)展的角度看,社會的發(fā)展、文明的進步歸根結(jié)底以人的發(fā)展為中心,對勞動者權(quán)益的保護既是人發(fā)展的前提,又是發(fā)展的體現(xiàn)。因此,以長遠的眼光看,我國工傷保險制度的未來發(fā)展應(yīng)當是以勞動者的權(quán)益保護為最核心的目標。其次,構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系。建設(shè)社會主義和諧社會成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新的目標,而勞資關(guān)系的和諧則是和諧社會的重要組成部分。一方面,工傷保險作為一項社會政策,不但要保障勞動者的權(quán)益,而且對雇主也是一種保護,尤其在工傷賠償和民事賠償不能兼得的情況下,工傷保險制度的實施可以免除雇主對雇員因職業(yè)傷害事故的賠償責任,減少雇主和勞動者之間由于職業(yè)傷害賠償而產(chǎn)生的糾紛;職業(yè)安全、勞動保護標準和勞動法規(guī)的實施,又能夠形成對雇主在勞動者安全中的責任的約束,對協(xié)調(diào)勞資關(guān)系起到重要的作用。另一方面,在勞動保護和安全措施的實施中,企業(yè)作為勞動者職業(yè)安全的主要責任者,安全設(shè)備和措施的改善必然導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本的提高,工傷保險制度通過職業(yè)安全標準的合理科學制定,既可以保障勞動者的一定水平的職業(yè)安全,又可以使安全生產(chǎn)成本控制在企業(yè)主可接受的范圍之內(nèi),從而可以在更深層次的意義上實現(xiàn)勞資關(guān)系的和諧。

其二,工傷保險制度的發(fā)展目標,即制度體系建設(shè)目標。長期以來,集預(yù)防、賠償、康復(fù)于一體是完善的工傷保險制度的象征,工傷保險制度功能完善的國家,無不能實現(xiàn)工傷預(yù)防、賠償、康復(fù)有效結(jié)合,從而實現(xiàn)整個工傷保險制度體系的良性循環(huán)。因此,建立集工傷預(yù)防、賠償和康復(fù)于一體的工傷保險制度也是我國工傷保險制度已經(jīng)明確的發(fā)展目標,這一點也是許多專家學者的共識。具體而言,它應(yīng)當包括一系列相輔相成的措施。首先,完善的職業(yè)安全和勞動衛(wèi)生監(jiān)督管理制度。這是實現(xiàn)工傷預(yù)防的基礎(chǔ)。不發(fā)生或最大限度地減少工傷是工傷保險制度的最高境界,工傷預(yù)防的有效實施既可以減少職業(yè)傷害事故對經(jīng)濟社會造成的直接和間接損失,又可以減少工傷保險制度本身的賠償和康復(fù)支出,無論從經(jīng)濟和社會效益等各方面分析,其事半功倍的效果都是作為事后補救的賠償和康復(fù)環(huán)節(jié)難以比擬的。而工傷預(yù)防要求科學的職業(yè)衛(wèi)生標準、有效的勞動保護措施以及對違反勞動安全法規(guī)和職業(yè)安全標準的嚴格的激勵和懲罰,這是實現(xiàn)職業(yè)安全的前提。因此,我國工傷保險制度建設(shè)目標應(yīng)包括上述環(huán)節(jié)在內(nèi)的工傷預(yù)防措施。其次,靈活科學的費率機制和彈性合理的賠償措施。雖然我國工傷保險制度功能當前主要集中在工傷賠償中,但由于統(tǒng)計資料、精算技術(shù)等因素的限制,費率機制和賠償水平并沒有達到科學合理的水平?？茖W的費率機制不僅能夠?qū)ζ髽I(yè)的職業(yè)安全措施的實施產(chǎn)生良好的激勵,而且通過科學的費率水平的測算,能夠保證工傷保險基金的充足性,還可以通過在不同行業(yè)企業(yè)的不同風險水平實施不同的工傷保險率,體現(xiàn)制度內(nèi)企業(yè)和勞動者的公平性?？茖W合理的費率機制在實現(xiàn)工傷預(yù)防、賠償、康復(fù)的有效結(jié)合中能夠起到承前啟后的作用。工傷賠償是整個工傷保險制度中保障工傷勞動者權(quán)益和實現(xiàn)社會公平的最后、最基本的一道防線,合理適當?shù)墓r償水平是保障工傷勞動者生存權(quán)益的經(jīng)濟基礎(chǔ),賠償水平隨社會經(jīng)濟發(fā)展的彈性化則關(guān)系到他們的能否與其他社會成員一樣分享到社會經(jīng)濟發(fā)展成果。因此,適度的賠償水平和彈性化的賠償方式應(yīng)當同靈活科學的費率機制一樣成為保障我國工傷保險制度基本有效性的基本技術(shù)手段和發(fā)展目標之一。再次,全面的工傷康復(fù)服務(wù)。工傷康復(fù)包括職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)和心理康復(fù),是實現(xiàn)工傷勞動者返回工作崗位、重新融入社會的有效措施。工傷康復(fù)事業(yè)的充分發(fā)展既可以通過職業(yè)康復(fù)實現(xiàn)社會勞動力的保存和再生產(chǎn),又可以減少工傷保險制度本身的基金支付壓力,但由于發(fā)展觀念、醫(yī)療水平、資金技術(shù)等因素的影響,我國工傷康復(fù)尚處于非常原始的發(fā)展階段,全國除廣州、南昌等幾處較規(guī)范的康復(fù)中心外,其他大部分地區(qū)的康復(fù)事業(yè)都非常薄弱甚至一片空白,無論康復(fù)設(shè)施還是康復(fù)技術(shù)都不能與工傷保險發(fā)達國家同日而語。因此,我國工傷保險制度體系的發(fā)展目標應(yīng)當包括完善和健全的工傷康復(fù)服務(wù),這也是工傷保險制度必要的有機組成部分。最后,工傷保險制度體系還應(yīng)當包括完善的服務(wù)系統(tǒng)、簡便的操作手續(xù)、發(fā)達的信息技術(shù)等。歸根結(jié)底,工傷保險制度的最終服務(wù)對象是企業(yè)和勞動者,要通過對勞動者保護和保障實現(xiàn)其他目標,而企業(yè)作為工傷保險的主要責任者,也是制度保護的對象。因此,工傷保險制度的發(fā)展應(yīng)當以方便企業(yè)和勞動者為宗旨,建立完善的服務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)手段。

二、工傷預(yù)防目標的實施

眾所周知,工傷保險預(yù)防、賠償和康復(fù)三個環(huán)節(jié)是相輔相成、互為促進的,工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的有效實施可以減少工傷賠償支付,減小基金壓力,可以將更多的基金用于工傷預(yù)防,改善勞動者職業(yè)安全條件,從而從根本上減輕賠償和康復(fù)的壓力。借鑒職業(yè)安全和工傷保險發(fā)展較好的國家的經(jīng)驗,事故預(yù)防也是工傷保險制度的首要目標,如德國。這一點在國內(nèi)眾多學者對德國工傷保險制度研究中已可體現(xiàn)。因此,在我國工傷保險的發(fā)展中,工傷預(yù)防應(yīng)當是制度目標的首要著眼點。

“工傷預(yù)防”的口號在中國的工傷保險制度改革中已經(jīng)喊過了多年,但為何大規(guī)模的群死群傷性災(zāi)難事故卻依然遏而不止?筆者認為,要做到職業(yè)傷亡事故的減少、工傷預(yù)防的切實實施,必須從體制和管理上做出改變。

第一,職業(yè)安全和工傷預(yù)防管理部門職能的協(xié)調(diào)。職業(yè)安全和工傷預(yù)防作為工傷保險制度體系的第一道防線,應(yīng)置于突出的地位,這既是制度完善國家的經(jīng)驗總結(jié),也是職業(yè)安全形勢好轉(zhuǎn)的需要。由于當前職業(yè)安全和工傷預(yù)防管理權(quán)限不統(tǒng)一,既不能有效整合工傷預(yù)防資源,也不能實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督部門與勞動保障管理部門的信息反饋,從而也無法促進制度的更合理發(fā)展,因此,理順職業(yè)安全和工傷預(yù)防管理體制是促進我國工傷保險制度發(fā)展的重要措施。前文述及,部門職責的分工可以實現(xiàn)部門之間的監(jiān)督和制衡,防止部門權(quán)力的過分膨脹,但過度的部門分工也會導(dǎo)致效率的低下和資源浪費。從世界各國的經(jīng)驗看,職業(yè)安全和工傷預(yù)防作為技術(shù)性強、專業(yè)領(lǐng)域廣泛的綜合性工作,一般都由同一部門集中管理,如美國勞工職業(yè)安全衛(wèi)生管理局,負責職業(yè)安全勞動衛(wèi)生監(jiān)督、職業(yè)安全標準設(shè)定、職業(yè)傷害報告等有關(guān)職業(yè)安全和工傷預(yù)防的所有工作,而德國的職業(yè)安全與工傷預(yù)防及工傷保險管理則集中于工傷保險同業(yè)協(xié)會管理,并由法律賦予其采取一切措施實現(xiàn)職業(yè)安全和工傷預(yù)防的權(quán)力。因此,從長期發(fā)展的角度看,要實現(xiàn)職業(yè)傷亡事故較好的預(yù)防效果,我國職業(yè)安全與工傷預(yù)防應(yīng)集中于同一部門管理,使管理權(quán)限具有相對的集中性,有利于集中力量辦大事。具體有兩種選擇思路:其一,將安全生產(chǎn)管理、工傷預(yù)防的工作集中于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門,并以立法規(guī)定從工傷保險基金中提取一定比例的資金作為職業(yè)安全和工傷預(yù)防的投資,資金可由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門使用,但必須接受工傷保險和工傷保險基金管理部門——社會保障管理部門的監(jiān)督,這樣一方面能保證在職業(yè)安全管理中政策措施的統(tǒng)一性,避免政出多頭,另一方面將安全生產(chǎn)基金投入法制化,使安全生產(chǎn)和工傷預(yù)防有了經(jīng)濟上的保障。其二,將職業(yè)安全管理和工傷預(yù)防事務(wù)集中于社會保障管理部門,由該部門行使全部職業(yè)安全和工傷預(yù)防的責任,統(tǒng)一運用工傷保險資金,并接受審計、司法以及社會的監(jiān)督,以提高各方面權(quán)力職責的協(xié)調(diào)和工傷保險基金在工傷預(yù)防、賠償以及康復(fù)中的運用效率。

當然,實現(xiàn)職業(yè)安全和工傷預(yù)防管理工作的協(xié)調(diào),應(yīng)當具有法律的保障。相關(guān)法律雖然對工傷預(yù)防的工作進行了一定的規(guī)定,對安全生產(chǎn)和事故預(yù)防中的部門配合進行了規(guī)定,但對于如何實現(xiàn)部門之間的配合、如何協(xié)調(diào)不同資源和權(quán)限的使用,并沒有清晰明確的交代,可操作性欠強。如《安全生產(chǎn)法》對安全監(jiān)察及工傷事故處理中部門的協(xié)調(diào)進行了一般性規(guī)定,但在何種程度、何種范圍內(nèi)進行怎樣的配合卻沒有明確,這使執(zhí)法過程彈性增大,無章可循、有法不依的效率損失現(xiàn)象不可避免。因此,實現(xiàn)職業(yè)安全和工傷預(yù)防管理的協(xié)調(diào),必須具有法律的保障,如頒布專門針對職業(yè)傷亡事故預(yù)防的《職業(yè)安全保障法》或?qū)Α栋踩a(chǎn)法》進行修訂,使其更具操作性和實踐性。

第二,職業(yè)傷害統(tǒng)計與工傷保險信息管理和技術(shù)的協(xié)調(diào)與共享。由于當前我國職業(yè)安全和工傷賠償、康復(fù)等工作分屬于不同的部門管理,部門之間各自為政,不但在組織管理上難以協(xié)調(diào),而且信息和技術(shù)難以共享。工傷保險是以風險的分散聚合為基礎(chǔ)的制度,適量而充足的基金是制度運行的基礎(chǔ)。工傷保險費率水平的設(shè)定、賠付額度的高低、工傷預(yù)防和康復(fù)資金的使用適當與否,都是環(huán)環(huán)相扣的有機聯(lián)系體。尤其是工傷保險費率,需要在積累多年風險統(tǒng)計和數(shù)據(jù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上才能較好反映風險發(fā)生的實際概率,同時也只有有了科學合理的費率分級,才能較好地發(fā)揮其杠桿的作用,激勵企業(yè)采取安全措施,重視傷亡事故的預(yù)防。因此,數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息系統(tǒng)的建立和發(fā)展是基礎(chǔ)之基礎(chǔ),在沒有完善的信息管理和技術(shù)系統(tǒng)的條件下,任何有關(guān)工傷保險制度的政策措施都具有盲目性,當然工傷事故預(yù)防也不例外。因此,職業(yè)傷害事故預(yù)防的實現(xiàn)應(yīng)建立完善的信息管理和技術(shù)共享機制,實現(xiàn)不同職能部門在制度環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)中的信息共享和反饋。具體包括:其一,全面的工傷事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息共享機制,對工傷事故類別、風險因素及原因、事故損害結(jié)果及受害者詳細狀況從質(zhì)和量兩方面的統(tǒng)計和分析,并實現(xiàn)職能部門之間信息的反饋和共享。這樣,可以為職業(yè)安全標準的設(shè)置提供更加科學的技術(shù)依據(jù),有利于更有針對性地開展勞動者職業(yè)安全培訓(xùn),有針對性地實施職業(yè)傷害事故預(yù)防工作。其二,工傷保險制度最終是以勞動者為服務(wù)對象的,勞動者的安全和保障需要是制度發(fā)展的最終目標和方向。而各自為政的技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)和手段不但造成資源的浪費,而且還阻滯了服務(wù)技術(shù)水平的提高,因此,技術(shù)和服務(wù)手段的共享可以整合現(xiàn)有資源,提高安全工作的質(zhì)量。其三,科學研究的反饋和共享。職業(yè)安全水平的提升、職業(yè)傷亡事故的預(yù)防具有較高的科技要求,世界各職業(yè)安全形勢好、職業(yè)傷亡率低的國家,無不具有雄厚的科學研究力量作為支撐。高水平的科學研究,對職業(yè)安全標準的制定、勞動保護設(shè)施的發(fā)展、人機界面的設(shè)置等都具有決定性的作用,從而也在一定程度上減少了職業(yè)傷亡事故的發(fā)生。部門之間的科學研究的互補和共享可以優(yōu)化科研資金使用效率,整合科研資源,最大可能地提高職業(yè)安全的研究水平,推動傷亡事故預(yù)防措施、設(shè)施的利用。

第三,職業(yè)傷亡事故的預(yù)防需要較好的“安?；印?。所謂“安?；印笔侵嘎殬I(yè)安全、工傷預(yù)防和工傷保險賠償和康復(fù)的互動,指通過安全生產(chǎn)管理實現(xiàn)的職業(yè)傷害事故預(yù)防和工傷保險賠償、康復(fù)的相互作用,實現(xiàn)其在制度實施中的良性循環(huán),最終實現(xiàn)職業(yè)傷亡的預(yù)防。“安?；印睉?yīng)當是我國職業(yè)安全和工傷保險制度發(fā)展的長期目標,尤其在當前的分散管理體制下,管理的分散性導(dǎo)致了效率的低下,因此,“安保互動”的實現(xiàn)不是一朝一夕之事,也不是通過某一個部門的努力就能夠?qū)崿F(xiàn)的。工傷保險制度作為一項社會公共政策,需要政府的主導(dǎo)和干預(yù),而企業(yè)作為勞動力的使用者和具體職業(yè)安全和勞動保護措施的實施和責任者,是職業(yè)安全與安全生產(chǎn)改善和提高的最終主體;市場是政府、企業(yè)和勞動者所處的基本環(huán)境和背景,它對政府、企業(yè)和勞動者職業(yè)安全和工傷保險政策的實施,對安全生產(chǎn)和工傷保險的互動,無疑會在更宏觀的層面發(fā)揮著正確或錯誤的引導(dǎo)作用。因此,在“安保互動”中,政府、市場和企業(yè)應(yīng)有不同的角色和定位。首先,政府作為社會的管理者和秩序的維護者,其職能是公共產(chǎn)品的供給、社會事務(wù)管理以及政策法規(guī)的制定執(zhí)行和監(jiān)督。職業(yè)安全和對職業(yè)傷害的保障作為一項實現(xiàn)社會效益的公共政策,具有非市場化、非經(jīng)濟利益導(dǎo)向的性質(zhì),應(yīng)以政府為主導(dǎo)。其次,職業(yè)安全和勞動保護的實現(xiàn)歸根到底要依賴于企業(yè)對政策的貫徹實施,依賴于企業(yè)在傷亡事故預(yù)防中職責的履行,這就使企業(yè)成為市場中獨立的經(jīng)濟個體和職業(yè)安全條件的生產(chǎn)者和創(chuàng)造者,企業(yè)在傷亡事故預(yù)防中能動性的發(fā)揮程度,甚至直接決定了預(yù)防效果的優(yōu)劣,從當前一起起職業(yè)傷害事故調(diào)查結(jié)果中不難得出這樣的結(jié)論。當然,企業(yè)作為獨立經(jīng)營的市場經(jīng)濟主體,利益的驅(qū)動不可避免地使它們存在逃避責任的傾向,這要求作為社會公共管理者的政府以行政的、法律的手段進行監(jiān)督,引導(dǎo)或強迫它們承擔相應(yīng)的職責。

三、結(jié)語

從1986年的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》社會保障制度改革的開始,經(jīng)過1996年的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》,到2004年《工傷保險條例》實施,中國的工傷保險制度經(jīng)歷了試點、改革、定型的漫長時期,經(jīng)過三十多年的改革,工傷保險在覆蓋范圍、社會化程度等方面都取得了較大的成就。但從職業(yè)傷亡事故的發(fā)生頻率和傷亡數(shù)據(jù)來看,它的工傷預(yù)防功能并沒有很好地發(fā)揮,這是一個值得重視的問題,也是一個需要正本清源的問題。工傷預(yù)防應(yīng)當作為工傷保險制度的首要目標,這是現(xiàn)代社會珍惜生命、尊重生命最直接的體現(xiàn)。國內(nèi)外工傷保險制度發(fā)展的歷史和經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們,工傷預(yù)防是減少職業(yè)傷亡事故中生命損失的治本之策,也是安全生產(chǎn)中付出較少經(jīng)濟成本的最有效措施。

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F842.6

A

1000-2359(2010)01-0008-04

喬慶梅(1977-),女,山東聊城人,中國人民大學勞動人事學院講師,主要從事職業(yè)傷害與工傷保障、殘疾人福利與保障研究。

教育部人文社會科學研究項目(08JC630084)

2009-12-10

[責任編輯 張家鹿]