陳曉春，劉 嬋

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

論我國服務型政府建設逐步推進的原因

陳曉春，劉 嬋

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

我國服務型政府建設的進程只能是漸進式的。究其原因主要有：市場發(fā)育程度不高；政府部門利益具有剛性；服務文化的建設滯后。認為在我國構建服務型政府可以畢其功于一役的觀點是不切實際的。

服務型政府；建設進程；漸進性；原因

關于服務型政府建設的進程，我國理論界有兩種截然不同的觀點。一種觀點認為：我國的服務型政府建設進程是順暢通達的，3至5年內就可建成。另一種觀點認為：我國的服務型政府建設進程將是一個長期的過程，不可能一蹴而就，呈現(xiàn)出漸進性的特征。筆者贊同后一種觀點，因為它符合我國的國情和服務型政府建設的內在規(guī)律。

一、市場發(fā)育程度的制約

世界范圍內的服務型政府建設實踐，首先發(fā)端于英美等發(fā)達的市場經濟國家。上個世紀70年代，西方主要發(fā)達國家順應市場經濟發(fā)展的要求，逐步從“以政府為中心”到“以公共服務和提供公共服務產品為中心”的轉變。在30多年的“政府再造”過程中，英國、美國和新西蘭取得了一些積極成果，進行了一些有益的探索，但遠未達到他們認定的目標模式，充其量是一批階段性成果。

服務型政府的建設是以發(fā)達的市場經濟為基礎的，她是市場經濟發(fā)展到一定階段的產物。經過30多年的改革開放，我國成功地實現(xiàn)了經濟體制的轉軌，建立起了社會主義市場經濟體制的基本框架，取得了經濟的持續(xù)增長和社會的長治久安，令世人矚目。從總體上判斷，我國順應全球政府改革的潮流，提出構建服務型政府是合宜的、正確的。對此，我們要堅定改革的信心、鎖定改革的目標和方向，不能有絲毫的猶豫與動搖。與此同時，我們也必須清醒地認識到，我國服務型政府的建設是在市場經濟初步建立、市場機制尚需完善的情況下開始的。較之于發(fā)達的市場經濟國家，我們面臨更多的困難與矛盾，對此我們要有更充分的思想準備。

我國的服務型政府建設是在市場發(fā)育程度不平衡的狀態(tài)下起步的?，F(xiàn)階段，我國市場經濟的典型特征是市場發(fā)育程度的不平衡，這種不平衡是由我國的二元經濟結構所決定的。從地區(qū)來說，東部的市場發(fā)育程度較高，西部的市場發(fā)育程度較低，中部介于東西部之間的狀態(tài)。市場經濟要求形成全國統(tǒng)一的市場，通行統(tǒng)一的市場規(guī)劃。而我國的中西部，尤其是西部經濟發(fā)展相對滯后，需要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，需要出臺一批優(yōu)惠政策，扶持貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展。又如我國各產業(yè)部門，各要素市場的市場化程度差異也比較明顯。一般消費品市場化的程度較高，與發(fā)達市場國家相比也毫不遜色；而生產要素的市場化程度則參差不齊，有的還處于初始發(fā)育階段。面對這種不平衡性，我們必須務實地考慮我們的服務型政府建設問題。對于市場發(fā)育程度較高的地區(qū)、部門與專業(yè)市場，政府以提供規(guī)范的、優(yōu)質的服務為主，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；對于市場發(fā)育程度較低的地區(qū)、部門和專業(yè)市場，政府在發(fā)揮市場機制作用的同時，還需要強化宏觀調控的作用?？梢灶A見，我國二元經濟結構的狀況在較長時期還將存在，與之相聯(lián)系的市場發(fā)育程度的不平衡性也很難在短期內消除，由此決定了我國的政府在較長時期內，既要發(fā)揮服務型政府的作用，又要發(fā)揮管理型政府的作用，二者不可偏廢。

與市場機制不完善相聯(lián)系的是我國的法制環(huán)境還不完善。西方國家構建服務型政府是在相對健全的法制環(huán)境中進行的。市場經濟從本質上說是法制經濟。沒有健全的法制，市場經濟就不可能健康地運行。市場主體都是平等的、自由的。在經濟活動中，都是以追逐利潤最大化為目標的。在法制健全的環(huán)境中，各市場主體的活動都受法律的約束。而我國目前還處于法制不完善、法律供給不充足、法律空白較多的階段，如果我們現(xiàn)在就放松政府強有力的監(jiān)督、管制，很可能出現(xiàn)市場失序，甚至混亂的狀況。有鑒于此，面對我國現(xiàn)階段市場機制不健全，法制供給不足的現(xiàn)實情況，我們不僅要發(fā)揮政府的服務職能，更要發(fā)揮政府的管制作用，加強對市場運行過程的監(jiān)督，加大對市場犯罪的打擊力度，而不是一味強調服務、不切實際地提出放松政府管制。從強化管制到放松管制，這是一個歷史過程，這個過程必然伴隨著法制環(huán)境的日臻成熟和完善。

由于我國建立市場經濟體制的時間還很短，非政府組織的發(fā)育也相當滯后［1］。西方發(fā)達國家的非政府組織與市場經濟體制相伴而生，經歷了一個漫長的發(fā)展過程。他們的這類組織不僅數(shù)量多、獨立性強、規(guī)范性好，而且管理水平高。他們承擔起政府剝離出來的一部分管理職能，形成“政府管理職能退出，非政府組織管理職能跟進”的良性互動。可見，非政府組織的發(fā)育水平在一定程度上制約著服務型政府建設的進程。如果沒有發(fā)達的非政府組織發(fā)揮作用，政府剝離出來的管理職能就沒有承接的主體，形成大量的管理真空，最終難以達到服務型政府構建的目的，而且還會事與愿違。

市場經濟水平、法制環(huán)境狀況和非政府組織的成熟程度是服務型政府建設的三大構件。服務型政府建設進程與三大構件的狀態(tài)密切相關，這是不以人的主觀意志為轉移的。

二、部門自身利益的羈絆

組織學原理認為：任何一個組織都是具有利益追求的。我國的政府部門作為社會主義國家的代理機構，它與委托人的根本利益是一致的，但同時也具有自己具體而現(xiàn)實的利益。近年來，出現(xiàn)了部門權力化、權力利益化、利益法制化的現(xiàn)象。部門利益的膨脹對服務型政府的建設造成極為不利的影響。

1.行政管制強化

管制權力的大小與部門利益關系非常密切。受利益的驅動，一些部門千方百計地“找事”、“爭權”，增加辦事環(huán)節(jié)，其實質就是“設租”。如形形色色的審批發(fā)證權、收費罰款權均屬此類。目前正在進行的行政審批制度改革，盡管取得很大成績，但也遇到了來自一些政府部門的頑強抵抗。從數(shù)量上看，行政審批事項確實減少了一半，甚至一多半。就具體內容而言，一些涉及到部門核心利益的審批事項仍被保留下來。減少的審批事項不少都是可有可無的、可管可不管的，真正傷筋動骨的并不多。很顯然，不消除部門利益，行政管制就不可能被弱化。

2.政府定位模糊

國內外理論界對政府的定位有很多說法。有的說政府是“守夜人”，有的說政府是“裁判員”，也有的說政府是“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”。不管是哪種說法，都有一定的道理，都認同政府是為補救“市場失靈”而存在的。市場不是萬能的，它在解決“外部不經濟”、實現(xiàn)社會公平、公正、消除貧困等方面是鞭長莫及的。這種失靈就需要政府加強監(jiān)管、采取措施、提供服務。讓“看不見的手”與“看得見的手”良性互動、共同發(fā)揮作用，以保證經濟、社會健康有序地發(fā)展。

令人遺憾的是，部門利益化的結果使得政府部門成為了利益主體的一極。作為利益主體，其必然的行為是追求利益的最大化［2］。為了利益的最大化，政府部門必然會盡力爭取權力的最大化，想方設法強化部門職能，競相設置部門許可權。權力的最大化能夠為實現(xiàn)利益的最大化鋪平道路。利益驅使一些政府部門在有利可圖的地方亂作為，在無利可圖的地方不作為。亂作為是大包大攬，把本應由市場、中介組織辦的事抓在部門手中。不作為是對本應由政府辦的事不聞不問、漠不關心、無所作為，甚至將其推給市場、中介組織。前者就是“越位”，政府這只“看得見的手”發(fā)揮資源配置方面的基礎性作用，人為地干預市場、制造障礙。后者就是“缺位”，政府這只“看得見的手”在該伸手的時候反而縮了回去，在該出手的地方反而袖手旁觀。這些部門“伸手”還是“縮手”，通行的一條法則是利益，利益指揮這只“看得見的手”的所有動作。這就是為什么多次機構改革、多部紅頭文件、多次領導講話、多次社會呼吁都難以解決有些政府部門“越位”和“錯位”問題的根源之所在。

3.政府職能扭曲

現(xiàn)階段我國的財政體制存在重大缺陷，客觀上給一些政府部門撈取利益開了方便之門。如一些履行政府職能的公職人員的待遇和辦公開支得不到公共財政的保障，往往采取“給政策不給錢”的辦法。給政策的實質就是給一些政府部門或工作人員巧立名目收費的合理依據(jù)。為了公共服務的需要，也為了滿足自身更大利益的需要，收費之風愈刮愈烈。尤其是對權力部門的預算外資金采取返還和按比例提成的辦法，形成了誰收誰花、多收多花、少收少花、不收不花的局面?？陀^上刺激了權力部門瘋狂收費、瘋狂罰款、以罰代政、以罰代管、以罰代法。把本來正常的政府服務變成了交易項目，變成了有償服務。于是凡是能夠設置收費的服務職能越來越強化，凡是難以設置收費的服務職能越來越弱化?，F(xiàn)實中的管理行為多此一舉、畫蛇添足與管理行為缺位、服務供給匱乏的現(xiàn)象并存就是有償服務所滋生的變種。一些老百姓氣憤地稱我們的政府是“收費政府”、“罰款政府”、“利益政府”。這些以偏概全的認識是對扭曲了的政府職能的強烈反映。亂設卡、亂收費有損于政府的公信力和權威，偏離了社會公正軌道、容易引起公眾的不滿，威脅社會的穩(wěn)定與和諧，對此，我們務必高度警惕。

三、服務文化建設的滯后

管制型、管理型、服務型政府是迄今為止的三種政府形態(tài)。不管是哪種形態(tài)的政府，都有與之相適應的行政文化。特定形態(tài)的行政文化是特定形態(tài)的政府的靈魂，特定形態(tài)的政府是特定形態(tài)的行政文化的載體，二者密不可分。一種成熟形態(tài)的政府所對應的一定是一種成熟形態(tài)的行政文化。反過來也一樣，一種成熟形態(tài)的行政文化一定會通過一種成熟形態(tài)的政府表現(xiàn)出來。從這個視點來審視，我國要推進服務型政府的建設，務必高度重視服務型的行政文化建設。沒有后者作為基礎和支撐，服務型政府建設的進程必然受到影響。對照加快建設服務型政府的要求，我國服務文化的建設還相當滯后，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.行政倫理尚待重塑

人類的任何行為都是以一定的倫理規(guī)則作為標準的，政府的行政行為，政府工作人員的行政行為也不例外。在我國經歷了管制型、管理型政府兩種形態(tài)，政府部門及其工作人員形成了與之相匹配的倫理原則、行為規(guī)范。本世紀初我國提出建設服務型政府，盡管原有的一些倫理原則、行為規(guī)范是比較先進、比較優(yōu)越的，仍可繼續(xù)沿用，但就整體而言已經過時，需要從整體上重塑行政倫理。

第一，確立服務倫理體系。價值觀是行政倫理的核心，它決定其方向和目標。在我國，全心全意為人民服務是主導價值觀，這與我們所強調的建設有中國特色的服務型政府的目標是一致的，全心全意為人民服務的價值觀理所當然地是構建服務型政府的基石。主導價值是價值觀體系中的內核，它還與其他從屬的多樣性價值共同構成一個價值體系。這個價值體系就是需要我們花大力氣構建的服務型政府的倫理框架和道德基礎。需要指出的是，這種服務價值體系的確立不是靠政治口號或道德宣言來實現(xiàn)，而是靠構建服務型政府的行政行為來表達。服務價值體系指導和規(guī)范政府的行政行為，政府的行政行為踐行服務價值體系。二者良性互動，使政府行政行為的善與服務價值體系的善相映成暉、相得益彰。

第二，明確服務倫理要求。服務型政府的倫理要求很多，是一個完整的體系。撮其要者主要有公平、正義、責任等等。首先說公平。服務型政府的主要服務對象是市場主體。市場主體都是自由的、平等的。行政人員應公平、公正地提供服務。不僅要關注起點公平、更要關注過程公平；不僅要關注程序公平，更要關注事實公平。公平的要求在服務型政府的倫理要求中特別重要，因為它是服務倫理的起碼訴求。再說正義。美國當代倫理學家羅爾斯認為，一個社會最重要的善在于制度正義［3］（P1）。制度安排要體現(xiàn)正義的價值，政府行為要實現(xiàn)正義的價值。政府部門、行政人員在為社會創(chuàng)造公共利益中，只能獲得法律法規(guī)范圍之內的個人利益，不得利用公共權力為個人、部門竊獲公共利益，也不得以任何借口為特定的利益集團謀取任何利益。權力不能成為謀私的手段，這是最基本的正義要求。最后說責任。責任是民主政治背景下的一種重要意識。有什么樣的權利就應該有相應的義務，行使什么樣的權力就應該承擔相應的責任。強化責任意識是為了更好地從權力行使者自身角度出發(fā)進行內在的權力制約，以防止濫用權力，進行權力尋租。各國都把建立“責任政府”或“責任行政”當作政府體制改革的重要目標之一。

只要比較一下我們就可以發(fā)現(xiàn)，服務型政府所需要的價值體系、倫理要求、道德規(guī)范與管制型政府、管理型政府是很不一樣的。以前，公平、正義、責任等倫理要求是無關緊要的，充其量只是些從屬概念。在那里，最重要是權威、控制、統(tǒng)一。由此可見，建設服務型政府，當務之急要重塑服務型行政倫理。反之，服務型政府的建設進程也會受挫。

2.行政理念亟需構建

我國政府部門及其行政人員的行政理念是在以管制或管理為主的行政實踐中形成的，這些行政理念并不會隨著我們宣布建設服務型政府而自行消失。不合時宜的行政理念的消失與適應服務型政府要求的新的行政理念的生成是一個此消彼長的漫長歷史過程。從現(xiàn)實的需要看，當前要著力推動三個轉變：

（1）從“老爺意識”向“公仆意識”轉變?！爱敼僮隼蠣敗笔恰肮俦疚弧钡囊环N落后的封建意識。這種意識根深蒂固，至今還殘留在一些行政人員的腦海里，體現(xiàn)在一些行政人員的行為中。有這種意識的人，權欲極強、服務觀念、依法辦事觀念淡薄。他們熱衷于行政審批，熱衷于前呼后擁。工作飄浮、辦事拖拉、追求奢華。說話官腔官調、盛氣凌人。一副“救世主”模樣。這種衙門習氣、官僚作派是構建服務型政府的巨大思想障礙。徹底破除當官做老爺?shù)囊庾R，樹立公仆意識，增強服務觀念，真正踐行以人為本、全心全意為人民服務的宗旨，是構建服務型政府必須要展開的一場觀念大革命。

（2）從“雙重角色”向“單一角色”轉變。政府既是“運動員”，又是“裁判員”，兼具雙重身份，擔任雙重角色，這是造成市場混亂、擾亂市場秩序的重要“禍源”。政企分開，政府只干政府的事，企業(yè)的事讓企業(yè)干，這是一個基本常識。在市場經濟條件下，政府為市場主體提供規(guī)則、政策、法律等公共產品，確定公平、公正的市場環(huán)境，不直接干預、更不直接參與市場經濟活動，這不僅是服務型政府的最起碼要求，也是管理型政府的要求。多年來，黨中央、國務院一直致力于這方面的改革，使其回歸到“裁判員”的位置上來。這方面的改革卓有成效，政府部門的雙重角色問題已經大為緩解。不過政府部門的錯位、越位問題仍不能小視，改變政府部門擔任“雙重角色”這一歷史問題需要假以時日。

（3）評價指標呼喚創(chuàng)新。行政人員的評價體系、評價指標的設計，對行政人員的行政行為有導向作用［4］。我國目前的評價指標是以經濟發(fā)展尤其是GDP數(shù)值為主線來設置的。行政人員孜孜以求的是提高GDP數(shù)值，演繹了一出出“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的活劇。服務型政府的最重要的職能是提供優(yōu)質服務，而不是推動GDP增長。考核行政人員的指標體系必須以“服務”為核心來設計。但任何一套評價行政行為的指標體系，尤其是一套科學的指標體系的設計、使用和完善都是難以在一年或幾年時間內完成的，對此要有足夠的耐心，不宜操之過急。

四、結 論

通過上述分析，可以得出以下幾點結論：

1.管制型政府、管理型政府與服務型政府是依次遞進的。服務型政府是以前者的發(fā)展為基礎的，是在對前者揚棄的基礎上演化而成的一種高級形態(tài)的政府，是政府自身發(fā)展的必然趨勢，是當前世界各國政府改革的主潮流，也是我國政府改革的既定目標。

2.服務型政府是建立在市場經濟發(fā)展水平較高、法制文化比較成熟、非政府組織比較發(fā)達的基礎之上的。放眼世界，服務型政府建設取得一定成效的國家主要有美國、英國和新西蘭。他們的改革都以自己的國情為基礎，構建服務型政府的方法，具體內容都有較大差異，沒有形成統(tǒng)一的模式。

3.我國的服務型政府建設進程只能是內生式的、漸進式的，這是由我國獨特的國情所決定的。第一，我們不能照搬照抄發(fā)達市場經濟國家的模式，只能借鑒一些具體做法。我們的服務型政府構建只能在現(xiàn)有政府的行政框架內逐步進行。通過以服務型政府為最終目標導向的政府自主改革，不斷植入服務型政府的因子，使之發(fā)育成長，最終過渡到服務型政府。第二，我國市場經濟水平的提高，解決部門利益的問題以及培育服務文化都需要一個較長的歷史過程。綜合考察各方面的情況，我們認為我國服務型政府建設的進程不是急風驟雨式的，而是潛移默化的、漸進式的。那種認為在短期內可以畢其功于一役的想法是不現(xiàn)實的。

4.我國現(xiàn)階段各級政府所建設的服務大廳、一站式審批、一條龍服務等項目，都是建設服務型政府的寶貴探索。盡管這些做法都是對構建服務型政府的一些初淺理解，但畢竟便民，畢竟有利于提高行政效率，畢竟有利于在現(xiàn)有的行政框架下培育服務精神。只要我們以服務型政府的目標為引導，這些具體的做法都會與時俱進，不斷升級，逐步接近服務型政府的精神真諦。

5.我們黨的宗旨、執(zhí)政理念和以人為本的科學發(fā)展觀與服務型政府的理念是高度耦合的，我們具有建設服務型政府的強大政治優(yōu)勢和政治動力。我們相信，在中國共產黨的領導下，我國的服務型政府建設一定會取得輝煌的成果，令世人矚目。

［1］鄧國勝.政治與NGO的關系：改革的方向與路徑［J］.中國行政管理，2010，（4）：32-35.

［2］曾軍榮.多元利益、公平分配與官僚利益權衡［J］.中國行政管理，2007，（3）：69-73.

［3］［美］羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學出版社，1988.

［4］朱國偉，劉曉川.公共部門服務質量評價研究［J］.中國行政管理，2010，（4）：24-26.

（責任編校：文 泉）

On Evolutionary Reasons for Gradual Construction of Service-oriented Government in China

CHEN Xiao-chun，LIU Chan
（College of Politics and Public Administration，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China）

In China，the reasons for gradual construction of service-oriented government are as follows：lower growth of the market；the rigidity of interest-related government department；the lag of the service culture construction.Those who think the construction of the service-oriented government in China can be accomplished at one stroke，are impractical.

service-oriented government；process of construction；gradual；reason

D035.1

A

1000-2529（2010）04-0059-04

2009-12-10

國家社會科學基金項目“社會和諧治理與非政府組織發(fā)展研究”［07b22037］

陳曉春（1959-），男，湖南祁東人，湖南大學政治與公共管理學院教授，博士生導師；劉 嬋（1986-），女，湖南長沙人，湖南大學政治與公共管理學院研究生。