胡國民

(寧波市委黨校, 浙江 寧波 315012)

改革開放與城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展

胡國民

(寧波市委黨校, 浙江 寧波 315012)

改革開放促進(jìn)了城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。首先，改革開放促進(jìn)了城市化的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)逐步展開；其次，改革開放促進(jìn)了政府的改革，社區(qū)建設(shè)逐步成熟；第三，改革開放促進(jìn)基層民主、公民參與乃至社區(qū)自治的發(fā)展；最后，改革開放正在逐步深入，社區(qū)建設(shè)還有待進(jìn)一步完善。

改革開放；促進(jìn)；城市社區(qū)建設(shè)

隨著改革開放的發(fā)展，我國城市社區(qū)自治制度體系基本確立，初步建立了一支中國特色的社區(qū)工作者隊伍，組織載體日益健全，截至2007年底，城市有8萬多個社區(qū)居民委員會，89%的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會。社區(qū)正在民主政治和社會建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。

一、改革開放促進(jìn)城市化的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)逐步展開

在城市中，社區(qū)是人民群眾生產(chǎn)、生活的基地，社區(qū)處在黨和政府了解民意的最前沿，是黨和政府與市民溝通的重要橋梁和紐帶。新中國建立后，城市開展了一些社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，形成了區(qū)、街道、居委會轄區(qū)三級法定社區(qū)和三級社區(qū)組織體系，但這些在社會體系中并不占據(jù)主導(dǎo)地位。在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，國家逐步在城市確立了單位體制，這種組織體制在維護(hù)社會穩(wěn)定、緩和資源競爭等方面有一定的積極意義，但是它限制了社會成員的自由活動空間，壟斷了社會資源的分配，也就窒息了社會的生機(jī)與活力，降低了社會運行的效率。

改革開放促進(jìn)了中國城市化的推進(jìn)。城市的發(fā)展要求社會組織方式的變革，因為原有社會成員固定地從屬于一定單位的管理體制被打破，大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，并且隨著我國城市數(shù)量的不斷增加和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，社會流動人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱環(huán)節(jié)，造成城市人口的管理相對滯后，迫切需要建立一種新的社區(qū)式管理模式。

1990年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化，特別是城市居民住宅商品化、市場化的發(fā)展，原來在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市居民住房單位所有、福利性分配的傳統(tǒng)體制解體，新興的城市社區(qū)開始承接單位制松動所釋放的各種社會職能。同時，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項制度改革的深入，城市居民與所在社區(qū)的關(guān)系愈來愈密切。提高生活質(zhì)量已成為廣大城市居民的迫切要求。他們關(guān)注社區(qū)的發(fā)展，參與社區(qū)的活動，對社區(qū)的服務(wù)和管理、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提出多層次、多樣化的要求，推動了社區(qū)建設(shè)，拓展了社區(qū)服務(wù)。

1986年民政部開始倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次把“社區(qū)”概念引入城市管理。1989年，全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織法》，為城市居民委員會的發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)和制度保障。后來，隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，1992年民政部在杭州召開全國社區(qū)建設(shè)理論研討會，提出并推行包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)教育等諸多內(nèi)容在內(nèi)的“社區(qū)建設(shè)”。1999年，民政部在全國26個城區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點和實驗工作。2000年11月，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(23號文件)，強(qiáng)調(diào)要“以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)城市社區(qū)組織和隊伍建設(shè)”[1]，標(biāo)志著我國社區(qū)建設(shè)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段：改革城市基層管理體制，以社區(qū)居委會為依托，以社區(qū)自治組織建設(shè)為重點，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以提高居民整體素質(zhì)和生活質(zhì)量為宗旨，強(qiáng)化社區(qū)的功能，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會穩(wěn)定，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型社區(qū)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。此后，社區(qū)建設(shè)在全國范圍展開。到2004年底，全國城市已經(jīng)建立了符合新型社區(qū)建設(shè)要求的7萬多個居民委員會。目前，城市社區(qū)建設(shè)正在由點到面、由大城市向中小城市、由東部地區(qū)向中西部地區(qū)推進(jìn)，以完善社區(qū)居民自治，建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新型社區(qū)的工作正在全國展開。

二、改革開放促進(jìn)政府的改革，社區(qū)建設(shè)逐步成熟

社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展到一定階段的必然要求，另一方面又是政府為了自己管理的需要強(qiáng)力推動的結(jié)果，因而它更多的是自上而下開展的。我國新時期改革開放的過程，就是政府還權(quán)于社會、還權(quán)于民的過程，就是政府由包攬一切經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型。中國城市居委會體制創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和社會制度的深刻變革，居民逐步由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，與自己居住的社區(qū)關(guān)系越來越密切，政府的部分管理職能、服務(wù)職能的剝離，迫切需要建立一種新的城市社區(qū)管理模式，形成小政府、大社會的格局。社區(qū)成為城市社會建設(shè)和管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，成為城市各種社會矛盾的交匯點和聚集點。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，城市基層社會的治理結(jié)構(gòu)和治理方式亟需進(jìn)行創(chuàng)新，各級政府進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，采取了許多積極有效的措施，最主要的還是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，完善城市居民自治。

從政府推進(jìn)來看，各級地方政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。1990年代中后期開始，在地方政府的推動下，北京、上海、沈陽、武漢等城市通過政府組織，設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，形成若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的示范區(qū)，以實現(xiàn)體制優(yōu)化和政績改善的雙重目標(biāo)，取得了一些成績。

在處理社會公共事務(wù)的過程中，政府與社區(qū)對維護(hù)社會穩(wěn)定、提升公民生活品質(zhì)等方面目標(biāo)一致。在實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中，政府與社區(qū)具有各自的優(yōu)勢，社區(qū)組織在整合社區(qū)資源、協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、滿足社區(qū)特殊人群的不同需求、節(jié)約管理成本等方面具有比較優(yōu)勢。社區(qū)自治有利于這種比較優(yōu)勢的發(fā)揮，可以減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設(shè)的“劃槳”作用，自我管理社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安等具體內(nèi)容。但社區(qū)自治并不是對政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系。在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”作用，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、逐步培育社會自治組織成長等。

居民自治是城市居民以居住社區(qū)為單位，以群眾性自治組織——居民委員會和業(yè)主委員會為主要載體，圍繞社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)而進(jìn)行的自我管理、自我教育、自我服務(wù)活動。同農(nóng)村村民自治一樣，城市居民自治的內(nèi)容主要也是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。社區(qū)是社會的基本單元，是人們生活的基本空間，是人們生產(chǎn)和生活的重要活動場所。“社會人”的許多需求，可以通過社區(qū)的社會服務(wù)和自我管理得到滿足，也可以通過社區(qū)組織向政府反映得以滿足。隨著社區(qū)建設(shè)逐步成熟，政府大力推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè),目的就是要完善社區(qū)服務(wù)和管理,有效發(fā)揮社區(qū)的作用,增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

三、改革開放促進(jìn)基層民主和公民參與的發(fā)展，促進(jìn)了社區(qū)自治的發(fā)展

黨的十七大報告明確提出：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。”[2]把基層群眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，這是對基層群眾自治制度地位的重大提升。

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。改革開放以來，我們堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，大力發(fā)展社會主義民主，取得了重大成果。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對社會主義民主提出新的要求，社會利益主體和利益訴求日益多元化，人們思想活動的選擇性、獨立性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，人民群眾的權(quán)利意識和民主意識普遍增強(qiáng)，政治參與積極性和主動性不斷提高。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的參政議政意識不斷強(qiáng)化。市場經(jīng)濟(jì)的一個最本質(zhì)特點是等價交換，這個特點反映到政治上，就表現(xiàn)為公民要求政治平等、廢除特權(quán)，要求平等地參與管理政治和社會事務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和基層民主自治的推進(jìn)，一個相對獨立的公民社會迅速崛起，一批新興社會組織伴隨著新興社會階層迅速出現(xiàn)，蓬勃發(fā)展。社會組織在逐步地改變著社會的治理狀況，有助于民主政治的發(fā)展，對公民的政治參與、公民自治、政府的廉潔與效率具有積極的意義。政治參與是公民為了爭取和維護(hù)自己的利益，利用投票選舉、自治管理、協(xié)商對話、信訪和輿論等多種手段參與國家政治生活的一種政治行為。在這個過程中，社會自治的空間不斷擴(kuò)大，基層民眾的參與意識、民主和法治意志逐步增強(qiáng)，社會民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動力量。

社區(qū)自治可以培育民眾參與公共事務(wù)的能力。社區(qū)居民參與公共事務(wù)，釋放了他們自我管理的意愿，也養(yǎng)成了有序參與的習(xí)慣，有利于保持改革的漸進(jìn)發(fā)展。隨著社區(qū)建設(shè)的開展，社區(qū)居委會的直接選舉逐漸成為推進(jìn)社區(qū)自治的重要動力。1998年青島市開啟了城市社區(qū)直選的序幕，1999年至2001年間，上海盧灣區(qū)和浦東新區(qū)、北京石景山區(qū)先后進(jìn)行社區(qū)直選的試點。從2002年開始，社區(qū)直接選舉逐步普及，廣州、深圳、沈陽、南京、寧波等城市相繼進(jìn)行社區(qū)直接選舉試點。2003年寧波市海曙區(qū)率先實行全區(qū)59個社區(qū)居委會的直選，在全國引起較大反響。這次城市基層民主實踐受到國內(nèi)外學(xué)者和各級政府關(guān)注，被認(rèn)為是“國內(nèi)直選規(guī)模最大、程序最規(guī)范”的社區(qū)直選，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)：增強(qiáng)市民的民主參與意識、提高社區(qū)居委會的工作透明度、密切居民與社區(qū)居委會之間的聯(lián)系。寧波市海曙區(qū)社區(qū)居委會直選的成功還帶來明顯的輻射效應(yīng)，至2007年寧波全市235個社區(qū)實現(xiàn)直選，成為全國首個城市社區(qū)居委會全部實現(xiàn)直接選舉的城市[3]。

居委會直選是社區(qū)自治的重要發(fā)展和突破，是社區(qū)自治成熟度的重要指標(biāo)。居委會直選改變了傳統(tǒng)由政府充當(dāng)社區(qū)主角的模式，社區(qū)居民成為社區(qū)的參與主體，政府主要是引導(dǎo)和支持，通過直接選舉的方式產(chǎn)生符合社區(qū)居民意愿的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者。居委會直選促進(jìn)了社區(qū)居民的主動參與，拓展了市民在城市基層的民主權(quán)利，提高了居民治理社區(qū)的能力和水平。

城市社區(qū)自治的突出進(jìn)展還表現(xiàn)在，圍繞社區(qū)公共事務(wù)產(chǎn)生了各種社區(qū)民間組織，大致可以分為學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、文體型、安全自治型和公益志愿型等多種類型。城市社區(qū)自治將那些雖居住在一起卻缺乏組織性的城市居民組織起來，討論共同關(guān)心的事務(wù)，形成有機(jī)的聯(lián)系，這有利于建構(gòu)民主社會，促進(jìn)了社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展。

四、改革開放在逐步深入，社區(qū)建設(shè)還有待進(jìn)一步完善

在全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)過程中，各地從實際出發(fā)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新基層社會管理體制，走出了一條具有中國特色的社區(qū)發(fā)展路子。新型社區(qū)管理和服務(wù)體制初步建立，民主管理制度逐步健全，政府的公共服務(wù)逐步向社區(qū)覆蓋，社區(qū)民間組織和志愿服務(wù)組織大量涌現(xiàn)，居民群眾參與社區(qū)建設(shè)的渠道越來越多。

但是，總的來看，社區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，還有一些不成熟、不完善的地方。隨著社會的轉(zhuǎn)型，流動人口、企業(yè)退休人員、待安置的大學(xué)畢業(yè)生和自由職業(yè)者等組成了龐大的“社會人”大軍，加重了城市社區(qū)管理和服務(wù)的任務(wù)。城市中各種社會問題，如下崗失業(yè)問題、貧富差距問題、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題、困難群體救助問題、戒毒問題、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問題以及社會治安問題等都向社區(qū)聚集。城市社區(qū)已經(jīng)成為社會建設(shè)和社會管理的基礎(chǔ)，在調(diào)節(jié)利益關(guān)系、化解社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定中，逐步擔(dān)當(dāng)起重要角色，壓力也越來越大。

首先，社區(qū)依法自治問題亟需解決。我國實施依法治國方略已多年，但是，我國社區(qū)自治的法律還不完善?！冻鞘芯游瘯M織法》規(guī)定的社區(qū)居委會行為模式與現(xiàn)實相互矛盾。與此同時，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在客觀上也呼喚著加快社區(qū)治理的立法保障步伐。通過十多年的實踐，社區(qū)自治組織建設(shè)各個基本方面的內(nèi)容已經(jīng)有條件以法律形式固定下來，并使之制度化、法治化。健全城市社區(qū)法律法規(guī),要明晰行政權(quán)力和社區(qū)權(quán)力的各自邊界,要依法規(guī)范政府行為,把屬于社區(qū)的自治權(quán)限歸還給社區(qū)，使社區(qū)治理做到有法可依。

其次，各級政府仍然包攬著城市管理的事務(wù)，還在靠行政手段管理社區(qū)，社區(qū)居民委員會存在著行政化的現(xiàn)象，居民參與社區(qū)建設(shè)的程度還不高。隨著改革的深化和居民對社區(qū)事務(wù)的日益關(guān)注，社區(qū)居委會原有的體制很難適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。社區(qū)居民自覺參與的積極性不足，對于社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感不強(qiáng)。雖然這種情形是社區(qū)發(fā)展的必經(jīng)階段，但是它對社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)性有著負(fù)面的影響。

第三，隨著城市居民住宅的商品化、私有化程度不斷提高，新型社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會的維權(quán)活動，日益挑戰(zhàn)著居民委員會的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。地方黨委和政府正在通過進(jìn)一步推動居委會的直選改革，將居委會回歸為社區(qū)居民的群眾性自治組織，重新建構(gòu)社區(qū)黨組織主導(dǎo)下的群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制，逐步將體制外的利益表達(dá)和參與訴求納入到體制內(nèi)來有序釋放。

第四，缺少一批具備較高素質(zhì)的社工人才。社區(qū)工作者隊伍整體素質(zhì)與社區(qū)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，是制約社區(qū)發(fā)展的一個重要因素。目前我國城市社區(qū)中的專職社區(qū)工作者比較缺乏，一些在社區(qū)工作的工作者，專業(yè)素養(yǎng)不高，無法滿足社區(qū)成員不斷增長的需求。同時，整個社會又存在社工人才浪費的現(xiàn)象，很多社會工作專業(yè)的畢業(yè)生不愿到社區(qū)工作。究其原因，就是待遇差、收入低，工作任務(wù)重。

第五，社區(qū)民間組織發(fā)育不夠。我國民間組織雖然在數(shù)量上迅速增加，但它所發(fā)揮的社會作用還很有限，各類民間組織的發(fā)展也不均衡，社區(qū)民間組織成長的環(huán)境和機(jī)制還在逐步健全過程中。以民間組織為主體的公民社會遠(yuǎn)未成熟和定型，他們對完善市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)基層民主自治、承接政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大公眾社會參與等方面的功能，都有待繼續(xù)加強(qiáng)，這是當(dāng)前推進(jìn)社會建設(shè)的一項重要任務(wù)。

總的來看，我國城市社區(qū)自治，已經(jīng)初顯成效，特別是在民主選舉方面有重大突破，成功地走出了社區(qū)發(fā)展的第一步。社區(qū)自治的過程，實質(zhì)上就是社會管理模式由計劃行政管理模式向多元化民主協(xié)商管理模式轉(zhuǎn)化的過程。城市社區(qū)自治需要經(jīng)過一個不斷探索的過程。社區(qū)自治目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開政府的強(qiáng)力支持，需要社區(qū)自治組織體系的建立和社區(qū)自治制度的完善，需要培育公民意識社區(qū)民間組織的蓬勃發(fā)展，更需要從事社區(qū)工作和管理者的積極探索。

[1] 民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見[EB/OL].(2000-12-13)[2010-03-20].http：//www.gmw.cn/01gmrb/2000-12/13/GB/12^18633^0^GMA1-109.htm.

[2] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報，2007-10-25(1).

[3] 鄭黎.寧波235個城市社區(qū)居委會全部實現(xiàn)直選[EB/OL].(2008-01-06)[2010-03-20].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200801/06/t20080106_14127719.shtml.

責(zé)任編輯：張超

A849

A

1007-8444(2010)03-0289-04

2010-04-12

2009年度國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(09BKS025)。

胡國民(1956-)，男，河南太康人，教授，法學(xué)碩士，主要從事社區(qū)建設(shè)研究。