付 強

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

試論公安機關(guān)行政執(zhí)法能力

付 強

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

在我國，公安機關(guān)既是國家的治安行政機關(guān)又是刑事執(zhí)法機關(guān)，具有雙重職能，由于種種原因，公安行政能力還不是很高，對國家、對人民、對公安機關(guān)本身都會產(chǎn)生不良的影響，有悖于我國依法治國的基本國策，因此本文試從行政、行政權(quán)、行政執(zhí)法等涵義入手，立足公安行政執(zhí)法的特點、面臨的問題、產(chǎn)生的原因等多個論點，盡量全面、準確地把握公安行政能力，以探求如何提高公安行政能力，做到行政執(zhí)法公正、合理，將依法行政真正落到實處。

公安機關(guān)；行政；行政執(zhí)法；能力

公安機關(guān)是鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護社會長治久安、打擊犯罪的一個組織構(gòu)成。公安機關(guān)是國務(wù)院和各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政職能部門，是國家行政機關(guān)的重要組成部分，但又不同于普通的行政機關(guān)，既是維護社會治安，行使國家治安管理權(quán)的專門機關(guān)，又是具有刑事執(zhí)法職能的行政機關(guān)。據(jù)此，我國公安機關(guān)具有雙重職能：一是具有根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)產(chǎn)生的行政管理職能、二是具有根據(jù)刑事訴訟法產(chǎn)生的刑事偵查職能。但由于種種原因，公安機關(guān)的行政職權(quán)沒有能夠得到充分合法、合理的運用，公安機關(guān)行政能力水平不是很高，對國家、對人民、對公安機關(guān)本身都會產(chǎn)生不良的影響，有悖于我國依法治國的基本國策，因此本文試從行政、行政權(quán)、行政執(zhí)法等涵義入手，立足公安行政執(zhí)法的特點、面臨的問題、產(chǎn)生的原因等多個論點，盡量全面、準確的把握公安行政能力，以探求如何提高公安機關(guān)行政能力，做到行政執(zhí)法公正、合理，將依法行政落實到實處。

一、公安行政執(zhí)法

行政是組織的一種職能，任何組織要生存和發(fā)展，都必須有相應(yīng)的機構(gòu)和人員執(zhí)行和行使管理職能。行政執(zhí)法主要是指行政機關(guān)依法對作為行政管理相對人的公民、法人或其他組織實施影響其權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予的國家行政機關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)、實施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)的組成部分。這個定義有三層含義：第一，行政權(quán)來源于國家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認和設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的合理基礎(chǔ)。第二，行政權(quán)由國家行政機關(guān)代表國家行使。第三，行政權(quán)是國家政權(quán)的組成之一，是國家治理和服務(wù)社會的公權(quán)力的一種，因而行政權(quán)多含有強制或命令的性質(zhì)。公安機關(guān)作為國家重要的行政執(zhí)法部門之一，承擔(dān)了大量治安、交通、消防、戶政等國家行政管理職能，這些行政管理職權(quán)的適用，與社會公共利益和公民個人利益聯(lián)系十分密切。

公安行政執(zhí)法，是指公安機關(guān)及其人民警察依照法定的職權(quán)和程序，在具體適用公安行政法律、法規(guī)的行為過程中，所采取的直接影響公安行政相對人一方權(quán)利義務(wù)的具體行政行為或者對公民個人、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)和履行情況進行監(jiān)督檢查的具體行政行為。具有五個方面的特點：

首先，公安行政執(zhí)法主體具有特定性。公安行政執(zhí)法行為只能由公安機關(guān)的人民警察才能做出，其他任何單位和個人都沒有實施該行為的權(quán)力。

其次，公安行政執(zhí)法是公安機關(guān)及其人民警察依照職權(quán)實施的行為。公安機關(guān)及其人民警察必須在其職權(quán)范圍內(nèi)使用法律法規(guī)，超越其職權(quán)范圍的行政行為是無法律效力的。因超越職權(quán)執(zhí)法造成損害后果的，公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

第三，公安行政執(zhí)法必須嚴格依照法定的程序。公安機關(guān)及其人民警察要使執(zhí)法行為準確無誤，就必須嚴格依照法定程序的要求。

第四，公安行政執(zhí)法要通過法律文書或其他法定形式表現(xiàn)出來。作為行政，要體現(xiàn)出執(zhí)法活動 的權(quán)威性、嚴肅性，就必須依法采用法定的法律文書或者其他法定形式來予以體現(xiàn)。

最后，公安行政執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性是以國家強制力作為后盾的。公安行政執(zhí)法活動是由法律、法規(guī)所規(guī)定的，是不依公安行政管理對象和其他國家機關(guān)、團體、個人的意志為轉(zhuǎn)移的，是由國家強制力作為強力后盾的。

公安行政執(zhí)法的過程實際上就是公安機關(guān)及其人民警察依法適用公安行政法律法規(guī)的過程。這個過程是下面兩個過程的結(jié)合、統(tǒng)一的過程。一方面，公安行政執(zhí)法是公安行政法律法規(guī)同案件發(fā)生時客觀存在的真實情況（案件實施）相結(jié)合的一個過程，公安機關(guān)及其人民警察以案件事實為依據(jù)，通過對搜集到的證據(jù)材料的分析、判斷、確認案件事實真相（認定事實），從而確認其所遵守的公安行政法律規(guī)范的過程，另一方面，公安行政執(zhí)法是公安行政權(quán)力手段、措施同公安行政法律規(guī)范相結(jié)合的過程，即公安機關(guān)及其人民警察依據(jù)公安行政法律規(guī)范的具體要求，在認定案件事實的基礎(chǔ)上，正確適用公安行政法律規(guī)范，按照一定的法定程序來實現(xiàn)自己的職權(quán)（適用法律），從而達到一定社會關(guān)系的和諧和社會秩序穩(wěn)定的目的的過程。從此，公安行政執(zhí)法必須要求公安機關(guān)及其人民警察嚴格執(zhí)法，這是公安行政法律法規(guī)得以正確實施的重要保障。

依法治國已經(jīng)成為我們的基本國策。就目前我國的法制現(xiàn)狀而言，已經(jīng)基本具備了有法可依，但有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究卻不盡如人意。依法執(zhí)行是法治的要求，法（包括規(guī)范管理者行為的法和規(guī)范被管理者行為的法）的存在是行政法治的前提，但法的存在并不是法治本身，法治需要通過法的執(zhí)行和是用來實現(xiàn)。公安行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一個重要組成部分，在整個國家行政管理活動中具有不可代替的重要作用，公安行政執(zhí)法的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定和要求進行。但是，公安機關(guān)及其人民警察在具體的公安行政執(zhí)法活動中，仍然還不同程度的存在著諸多的問題，有偶的還相當(dāng)嚴重，并且已經(jīng)嚴重的影響了公安機關(guān)只能作用的正常發(fā)揮。長期以來，在一些地區(qū)公安執(zhí)法不嚴、不能公正執(zhí)法的現(xiàn)象有時有存在，這種現(xiàn)象的存在將嚴重影響依法治國方略的實施。因此，我們必須對其進行研究和探索，找出存在的問題，提出解決的辦法，使法律面前人人平等，這一公正執(zhí)法的行為準則落到實處，是公安行政能力得以提升。

公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石。2003年8月26日公安部發(fā)布《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，該規(guī)定是一部完整的、統(tǒng)一的公安干機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。特別強調(diào)了公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石。近年來，隨著國家民主與法制建設(shè)的不斷推進，國家對行政執(zhí)法活動提出了越來越高的要求，明確提出各級行政機關(guān)要將行政執(zhí)法活動全部納入法律規(guī)范內(nèi)。國家也先后出臺了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法等法律，對行政機關(guān)的執(zhí)法活動予以規(guī)范和監(jiān)督，特別是行政訴訟法和行政復(fù)議法明確將違反法定程序作為行政行為可撤銷的理由之一。衡量執(zhí)法行為和執(zhí)法質(zhì)量的標(biāo)準，除了事實清楚、證據(jù)確實充分、定性準確、處罰適當(dāng)外，還包括程序合法。各級公安機關(guān)按照國家法律的要求，不斷加強辦案程序的規(guī)范化建設(shè)，嚴格依照法定程序辦案，保證了辦案質(zhì)量，取的了一定的成效。

但是，與依法治國的要求相比，公安機關(guān)在辦理行政案件程序規(guī)范化建設(shè)上還存在不足，主要有：一是長期缺乏統(tǒng)一的辦理行政案件程序規(guī)定。公安行政執(zhí)法部門多、領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序規(guī)定比較零散，缺乏嚴密統(tǒng)一的程序規(guī)定，影響了公安行政執(zhí)法質(zhì)量；二是現(xiàn)有辦理行政案件程序規(guī)定還不完善，有些內(nèi)容與現(xiàn)行法律，特別是行政處罰不盡一致，有些規(guī)定不夠嚴謹，為隨意執(zhí)法留下了法律空間。上述不足在一定程度上導(dǎo)致了公安機關(guān)在辦理行政案件中出現(xiàn)受案不規(guī)范、違法調(diào)查取證、濫用強制措施、越權(quán)處罰、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題，不僅直接影響了公安機關(guān)辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴和公安機關(guān)的形象?！冻绦蛞?guī)定》對公安機關(guān)辦理行政案件程序進行了統(tǒng)一規(guī)范，并與現(xiàn)有的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關(guān)辦理復(fù)議案件程序規(guī)定》一起構(gòu)成了完整的公安機關(guān)執(zhí)法辦案程序體系，是公安執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措。

二、公安執(zhí)法過程中存在的問題

執(zhí)法指的是一定的國家機關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的權(quán)限將國家立法機關(guān)制定的法律規(guī)范付諸實施的活動。包括行政機關(guān)、司法機關(guān)的職務(wù)活動均屬于執(zhí)法的范疇。建立社會主義法治國家固然要重視立法工作，但更要重視執(zhí)法環(huán)節(jié)。法律制定頒布后，能否得到執(zhí)行時社會主義法治國家固然要重視立法工作，但更要重視執(zhí)法環(huán)節(jié)。法律制定頒布后，能否得到執(zhí)行時社會主義法治國家能否建立的關(guān)鍵?，F(xiàn)行法律的執(zhí)法就面臨嚴重的問題。公安行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一個重要組成部分，在整個國家行政管理活動中具有不可替代的重要作用。但是，公安機關(guān)及其人民警察在具體的公安行政執(zhí)法活動中，仍然還不同程度的存在著諸多問題，并且已經(jīng)嚴重的影響了公安機關(guān)職能作用的正常發(fā)揮。

首先是以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機關(guān)不是嚴格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)利，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費，擅自越權(quán)執(zhí)法。

我看到一個忙碌的身影，抵達古樟后，他就和幾位攝影家一起，一直在順光與逆光等諸多因素中糾結(jié)，想要為這次詩會找一個最佳的背景。

其次是執(zhí)法不到位，定性不準確。部分執(zhí)法人員不嚴格執(zhí)法，程序混亂，工作不認真履行職責(zé)，敷衍草率，是違法者有可乘之機，鉆法律空子，進行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，收執(zhí)法單位個別人的庇護，有恃無恐，不繳稅費，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟秩序。

再次是違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門，對自己有利的事情爭著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對自己沒有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，導(dǎo)致執(zhí)法工作阻力重重。有的當(dāng)事人自恃靠山強硬，拒不執(zhí)行公安機關(guān)的處理決定；有的還無理取鬧，抗拒執(zhí)法，甚至歐打執(zhí)法民警。

三、產(chǎn)生問題的原因

（一）法制建設(shè)方面

我國的行政法制建設(shè)起步較晚，行政立法體制不完善，權(quán)限不明確，技術(shù)部成熟，法律規(guī)范效力層次較低，嚴重滯后于社會發(fā)展的實際需要。

1.公安立法呈分散狀態(tài)。公安立法的分散狀態(tài)消弱了法制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，尤其是由于公安行政執(zhí)法廣泛性、多樣性的特點，許多法律法規(guī)涉及到公安行政執(zhí)法，警察的權(quán)利看起來很大，但在執(zhí)法實踐中缺乏有效、準確和便于執(zhí)行的法律法規(guī)，造成改管的沒管，不該管的卻管了，是執(zhí)法處于無序狀態(tài)。

2.公安行政執(zhí)法程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。公安行政執(zhí)法部門多，領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序比較零散，缺乏嚴密統(tǒng)一的程序規(guī)定，有的行政法律法規(guī)中沒有程序規(guī)定，有的程序規(guī)定分散于法律法規(guī)中，實體規(guī)定與程序規(guī)定沒有明確的界限，標(biāo)準不一。

3.執(zhí)法實體規(guī)范存在滯后和被動局面?，F(xiàn)行的公安行政法律法規(guī)嚴重滯后于社會政治經(jīng)濟文化的發(fā)展速度，一些特定領(lǐng)域存在立法空白，客觀上造成了公安行政執(zhí)法活動無法可依。

4.少數(shù)法律法規(guī)脫離實際，操作困難。部分法律法規(guī)條、款、項概念界定不清，過于籠統(tǒng)，又缺乏必要的選擇，導(dǎo)致難以遵循，操作性差。

（二）執(zhí)法素質(zhì)方面

2.服務(wù)觀念淡化。在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，一些民警對于法律手段的保護和服務(wù)功能認識不足，片面強調(diào)打擊功能的重要性，忽視了服務(wù)是宗旨，忽視了執(zhí)法的根本目的是社會效益的提高。

3.缺乏責(zé)任意識。一些民警怕出事，因循守舊，就案辦案，目光短淺，思路局限，不注重執(zhí)法的社會效果，大局意識差，不能從全局的高度來處理具體的執(zhí)法事項。缺乏程序意識，重實體、輕程序，證據(jù)意識淡薄，對收集證據(jù)有畏難情緒。

4.缺乏創(chuàng)新精神。有的民警不善于研究新時期公安執(zhí)法工作的特點和對策，以各種理由強調(diào)執(zhí)法的難度，滿足于被動應(yīng)付，對市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)和壓力認識不足，不能與時俱進，思維方式落后，執(zhí)法方式滯后。

（三）執(zhí)法監(jiān)督方面

公安機關(guān)內(nèi)部管理機制不科學(xué)，責(zé)任機制不統(tǒng)一，對內(nèi)部執(zhí)法活動監(jiān)督不力，尤其是上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)的監(jiān)督力度不夠，權(quán)威性不強，執(zhí)法過錯責(zé)任追究不落實、不到位，內(nèi)部監(jiān)督形不成合力。一些公安機關(guān)和民警自覺接受外部監(jiān)督的意識不強，不適應(yīng)外部監(jiān)督的客觀要求。獎懲機制缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，落實不到位，難以操作。

（四）警務(wù)保障不力

長期以來，相當(dāng)多的公安機關(guān)后勤保障不力，靠收費罰款來補充經(jīng)費的不足，難以維持正常運轉(zhuǎn)，造成基層公安機關(guān)的民警受利益驅(qū)動，濫收濫罰現(xiàn)象嚴重，違法違紀案件時有發(fā)生。

四、對策與建議

根據(jù)以上公安行政執(zhí)法中存在的問題及其原因分析，提出以下建議與對策，以期能使公安行政能力得到促進和提高。

首先，進一步完善國家行政立法，研究制定統(tǒng)一的行政組織法和行政程序法，使之在公安行政執(zhí)法活動中能夠真正做到有法可依、有章可循，是整個公安行政執(zhí)法活動更加明確化和規(guī)范化。

其次，盡快組織力量對公安行政法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行人真的清理，對那些已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公安行政管理發(fā)展的現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件予以廢除和修改，對那些相互不能銜接、不統(tǒng)一甚至相互矛盾、抵觸的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件應(yīng)組織力量進一步的修改和完善。

第三，整頓公安行政立法秩序，改進公安行政立法體制。為了改善公安行政立法的混亂局面，盡快規(guī)范和統(tǒng)一公安行政立法權(quán)限和各種法律形式和名稱，通過整頓和規(guī)范公安行政立法活動，從而為公安執(zhí)法做到正確、合法、及時的要求提供便利條件。

第四，通過多種渠道和方式，加大力度和投入，進一步加強公安機關(guān)人民警察的政治思想教育和公安行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高公安機關(guān)人民警察隊伍的整體素質(zhì)，使之能高效、合法的開展公安行政執(zhí)法活動，正確、及時的適用公安行政法律、法規(guī)，認真履行公安行政管理的職責(zé)權(quán)限，做到依法行政。

第五，建立、健全公安機關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制度、錯案追究制度和依法賠償制度，從根本上解決當(dāng)前公安行政存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題，杜絕公安行政執(zhí)法中存在的消極執(zhí)法傾向，整頓公安行政執(zhí)法秩序。理順公安行政執(zhí)法制度，進一步提高公安機關(guān)及其人民警察的執(zhí)法水平。

最后，進一步建立和完善公安行政執(zhí)法監(jiān)督機制，使國家權(quán)力監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、社會團體和人民群眾的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督以及公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、審計監(jiān)督、上下級之間的監(jiān)督均能全面、系統(tǒng)的制度化、明確化，使行政執(zhí)法監(jiān)督真正做到科學(xué)、有效，使上述來自各方面的監(jiān)督能夠形成合力，發(fā)揮積極有效的監(jiān)督作用，以進一步加強和促進公安機關(guān)及其人民警察依法行政的水平。

綜上所述，公安機關(guān)作為國家的重要行政部門，要行使好其行政職能，當(dāng)好人民公仆，必須從提高自身行政能力入手，只有這樣，才能當(dāng)好國家的左右手，才能為整個社會創(chuàng)造出和諧、安定的良好氛圍，為我國闊步前行保駕護航。

[1]李斌杰主編.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)叢書 [M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]刑捷.公安行政執(zhí)法權(quán)理論與實踐 [M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2009.

D631

A

1672-6405（2010）01-0013-04

付強，男，河北省衡水市公安局民警，中國人民公安大學(xué)行政管理專業(yè)治安研究方向在職研究生。

2010-02-11

張欽]