(江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南京 211170)

一、引 言

所謂航海教育立法，是指國家主管機關(guān)為規(guī)范我國航海教育秩序，依照一定程序制定的以培養(yǎng)符合國際相關(guān)公約和國內(nèi)法規(guī)要求的商船船員為目標(biāo)，并以國家強制力保證實施的航海教育法律。

美國1958年通過了《海運學(xué)院法案》，日本1964年公布了《航海訓(xùn)練所組織規(guī)則》，澳大利亞1978年修訂了《1978海運學(xué)院法》，韓國1998年頒布了《航海教育培訓(xùn)機構(gòu)認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)》[1]。綜觀這些航運強國的發(fā)展史，航海教育法制化起到了至關(guān)重要的作用。

2001年吳兆麟教授發(fā)表了論文“關(guān)于我國航海教育立法研究的若干思考”以及在2004年“航海教育立法研究”課題通過了交通部評審；同年，上海海運學(xué)院於世成教授“關(guān)于我國航海教育立法研究”課題也順利通過交通部評審；2002～2004年期間，王淑敏教授先后撰寫“我國航海教育立法體系框架初探”“我國航海教育立法中制訂招生條款的必要性及其可行性的探討”“中國航海教育就業(yè)立法的必要性和可行性及其建議”等論文；2007年，陳剛教授撰寫論文“航海教育立法與相關(guān)制度的構(gòu)建”；2008年，陳法教授撰寫了“加快航海教育立法，培養(yǎng)高素質(zhì)航海人才”的論文；2009年1月，牟小光老師撰寫了“對航海教育立法的幾點思考”，等。為了爭取到2020年實現(xiàn)我國從船員大國到船員強國的目標(biāo)[2]，2008年兩會期間，大連海事大學(xué)校長王祖溫教授強烈呼吁“加強航海教育立法”[3]；2009年，交通運輸部副部長徐祖遠(yuǎn)在《航運》雜志上撰文提出“加快我國航海教育的立法，為航海教育發(fā)展提供法律保證”[2]。由此可見，航海教育立法問題已經(jīng)引起交通運輸部門以及業(yè)內(nèi)專家的高度重視。綜觀相關(guān)的研究成果，中國航海教育立法具有一定的可行性。當(dāng)前，中國航海教育發(fā)展和改革過程中一些問題日益凸顯，亟待航海教育及早立法予以指導(dǎo)和規(guī)范。

二、目前我國航海教育凸顯的主要問題

1.培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入條件不清晰

1998年金融危機之后，國際航運市場東移趨勢加快，特別是進入21世紀(jì)以后，我國的船員市場得到了空前的發(fā)展，如1996年我國在國際海事組織備案的船員培訓(xùn)機構(gòu)為27個，而截至2009年9月，這個數(shù)字已經(jīng)增長到94個，并且還有十幾個正在申報當(dāng)中。在船員市場火爆的今天，只要能與交通沾上邊的院校都已經(jīng)開設(shè)或計劃開設(shè)水上專業(yè)。由此可見，開設(shè)航海專業(yè)的門檻很低。船員教育培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入條件不清晰，導(dǎo)致我國船員培訓(xùn)機構(gòu)雖然逐年增加，但能夠在國際上占有一席之地的院校依然微乎其微。

2.航海教育保障制度不完善

眾所周知，政府教育財政撥款是航海本科院校經(jīng)費的主要來源。但隨著航海院校的增多，高職高專的經(jīng)費來源雖然有地方政府相應(yīng)的投入，但只是杯水車薪，其經(jīng)費主要還是取決于招生規(guī)模。而招生規(guī)模是一個變數(shù)，造成航海培訓(xùn)機構(gòu)在添置設(shè)備上畏首畏尾，航海教育保障制度的不完善正成為制約航海教育發(fā)展的重要因素。

3.航海教育師資隊伍不穩(wěn)定

由于航海培訓(xùn)機構(gòu)的增多，在航海本科和碩士畢業(yè)生市場供不應(yīng)求的情況下，相對較低收入的航海高職高專的師資隊伍不穩(wěn)定問題尤為明顯。特別是近年來海事局相關(guān)部門大規(guī)模地錄用公務(wù)員，航海教育師資跳槽的比例持續(xù)增加。如華東某航海高職院校從2003～2009年期間招聘航海技術(shù)專業(yè)新教師共29人，而其中跳槽人數(shù)達(dá)到16人，人才流失率達(dá)55.2%。另外，航海教學(xué)以實踐教學(xué)為主，室外課多且工作量大。如水手工藝、高級消防和精通艇筏等課程和體能訓(xùn)練沒有差別，優(yōu)秀本科生和碩士生較難適應(yīng)這些“體力”工作。因此，航海師資保障制度不完善必然導(dǎo)致隊伍的不穩(wěn)定。

4.教學(xué)過程設(shè)置僵硬

航海是一項有一定風(fēng)險性的工作，在海上航行過程中，自然因素干擾頻繁，因此，航海專業(yè)開設(shè)的課程涵蓋了船舶駕駛和管理之外的眾多課程，如自我求生、自我消防、自我急救等，培養(yǎng)的是真正的知識面廣泛的復(fù)合型人才。然而，現(xiàn)代航海設(shè)備日新月異，各港口地方法規(guī)不同，國際公約更新頻繁，這就導(dǎo)致航海學(xué)生很難在短暫的大學(xué)期間達(dá)到廣泛精通的程度。特別是我國實行海船船員適任證書全國統(tǒng)考以來，過分強調(diào)證書的獲取率，促使教學(xué)大綱、教學(xué)方法和教學(xué)手段等都圍繞著證書考試進行。而經(jīng)過數(shù)十年的考核，教育機構(gòu)已經(jīng)完全熟悉了考證模式，其教學(xué)手段相對僵化，偏離了航海是以實踐為主的學(xué)科特點。

5.學(xué)生管理制度缺乏人文關(guān)懷

為了培養(yǎng)服務(wù)服從意識強的國際船員，我國絕大多數(shù)航海院校都采取半軍事化的管理模式，嚴(yán)格規(guī)定學(xué)員在校期間的作息時間和生活制度。特別是對于高職高專學(xué)生，在學(xué)習(xí)基礎(chǔ)課程和專業(yè)課程的同時，2.5年之內(nèi)還要獲得數(shù)十張船員執(zhí)業(yè)證書，這就導(dǎo)致學(xué)生寒暑假、周末都要全身心投入到學(xué)習(xí)當(dāng)中。嚴(yán)格的管理和繁重的學(xué)習(xí)任務(wù)，使航海專業(yè)學(xué)生很難真正領(lǐng)悟大學(xué)“自由、博愛”的核心精神。

6.學(xué)生就業(yè)觀念趨于庸俗

航海畢業(yè)生薪水普遍高出陸上專業(yè)幾倍甚至數(shù)十倍，教育機構(gòu)也以此來鼓勵學(xué)員努力學(xué)習(xí)。在長期的思想灌輸當(dāng)中，學(xué)員就業(yè)觀念主要集中在“航海很辛苦，航海很賺錢”的思維當(dāng)中，而抱有熱愛航海事業(yè)、開闊視野以及歷練人生等想法的學(xué)員微乎其微。過于庸俗的就業(yè)觀念驅(qū)動下的航海類專業(yè)學(xué)生很難成為高素質(zhì)船員，也不能很好地為我國的航運事業(yè)服務(wù)。

7.企業(yè)人才反饋機制不健全

由于船員長期短缺，因此航運企業(yè)在用人方面只能降低要求，一般只要滿足基本的資格要求，不管船員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平高低都能錄用。表面上看這是一片欣欣向榮的景象，但持證并不等于就能夠駕駛和管理船舶，近年來我國船舶事故率高居不下就很能說明問題。因此，航海教育機構(gòu)培養(yǎng)了人才，卻很難掌握人才在企業(yè)的第一手資料，人才反饋機制不健全的弊端也制約著航海教育的發(fā)展。

三、航海教育立法體系的構(gòu)建

1.立法依據(jù)

我國教育法、高等教育法和職業(yè)教育法等是航海教育高等化和職業(yè)化的立法依據(jù)；海上交通安全法、海商法以及我國船員培訓(xùn)管理條例等是航海教育行業(yè)的立法依據(jù)；STCW公約、SOLAS公約以及國際勞工公約等將為航海教育全球化的立法依據(jù)。因此，《航海教育法》立法依據(jù)充分。

2.立法程序

在立法過程中，首先必須由教育部和交通運輸部提交航海教育立法的相關(guān)提案，經(jīng)過人大常委會組織專家立法，形成《航海教育法》。而后國務(wù)院根據(jù)上述法律制定有關(guān)規(guī)范航海教育的行政法規(guī)，如航海教育投入和保障條件制度、學(xué)歷教育質(zhì)量管理體系等，以保障法律的順利實施。交通運輸部和教育部根據(jù)上述法律和行政法規(guī)制定相關(guān)的行政規(guī)章，如船員培訓(xùn)管理規(guī)則、船員半軍事化管理規(guī)則、海事學(xué)院學(xué)生規(guī)章制度等。

3.航海教育立法

(1)辦學(xué)準(zhǔn)入制度。為使我國從航運大國向航運強國轉(zhuǎn)變，航海教育起著至關(guān)重要的作用。而實現(xiàn)船員培訓(xùn)機構(gòu)由數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，必須對其設(shè)置相關(guān)準(zhǔn)入制度，如對航海實訓(xùn)設(shè)備、辦學(xué)資金來源、師資情況等作硬性規(guī)定，而招生規(guī)模預(yù)測及其長遠(yuǎn)發(fā)展方向，這些必須在準(zhǔn)入制度中加以規(guī)范。在培訓(xùn)機構(gòu)試運行結(jié)束后，將對其辦學(xué)可行性進行綜合考評，以決定其是否具有辦學(xué)能力。

當(dāng)然，由于區(qū)域發(fā)展和辦學(xué)歷史等，將準(zhǔn)入制度劃分成航海教育研究型院校、管理型院校、技能操作型院校也非常必要。

(2)招生工作制度。優(yōu)秀生源將是培養(yǎng)高素質(zhì)船員的基石。因此，在航海教育立法中對招生工作制度化非常必要。如一個地區(qū)生源的生活習(xí)慣、思維方式和經(jīng)濟狀況，將決定其是否適合航海工作，而生源的身體條件將決定其畢業(yè)后能否找到工作，而其所受教育水平將決定其是否能夠成為優(yōu)秀船員。因此，將生源區(qū)域的選擇、生源身體條件的評估以及外語水平的參考納入航海教育法律中，在船員培養(yǎng)源頭上把握高質(zhì)量，將是我國船員隊伍建設(shè)的重要組成部分。

(3)師資建設(shè)制度。目前，船員的主要來源是高職高專，而高職高專師資來源又主要是本科畢業(yè)生和碩士生。由于航海教師本身實踐經(jīng)驗不足，又不具備科研能力，甚至師范培訓(xùn)也很少，其培養(yǎng)出的船員的素質(zhì)可想而知。因此，應(yīng)對航海教師職前培養(yǎng)、職后進修和實踐鍛煉制度化，如強制規(guī)定職前專業(yè)、示范和實踐實習(xí)，職后規(guī)定時間實踐鍛煉或?qū)嵺`經(jīng)驗與職稱掛鉤等。當(dāng)然，這就要求在離崗進修過程中應(yīng)有一定的經(jīng)濟保障。師資建設(shè)制度化將是航海教育可持續(xù)發(fā)展的保證。

(4)治校模式制度。目前，國內(nèi)高校治校模式主要有黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、黨政共同負(fù)責(zé)制、教授治校等。由于航海專業(yè)是實踐性和國際性很強的學(xué)科，構(gòu)建特色治校模式將能使船員更適應(yīng)國際市場。如根據(jù)船舶級別，實行政委負(fù)責(zé)制的船長治校模式，一是可以讓學(xué)員熟悉船舶管理制度，二是也要求航海教育管理人才必須具備高級船舶職稱等。也有學(xué)者提出實行海軍預(yù)備役治校模式，即以海軍的模式培養(yǎng)商船船員，一是可以提高抗擊海盜能力，二是可以提高船員地位等。

(5)實訓(xùn)教學(xué)制度。由于航海設(shè)備成本高、使用損耗大，導(dǎo)致許多培訓(xùn)機構(gòu)教學(xué)設(shè)備過于陳舊或模擬器過于簡單，使學(xué)員無法真正掌握航海操作技能。因此，實訓(xùn)教學(xué)制度的制定也很必要。如實訓(xùn)教學(xué)是由培訓(xùn)機構(gòu)開設(shè)還是船公司開設(shè)，是各院校自身研發(fā)或購置還是一定程度上的各院校資源共享，這都是應(yīng)該由法律強制實施的。

(6)半軍事化管理制度。船員職業(yè)是開放的、國際性的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮瓦m應(yīng)性很強的，其教育應(yīng)該強調(diào)像軍人一樣服從還是應(yīng)該讓其思想自由，能夠適應(yīng)全球的各種人文風(fēng)俗、社會制度，這是我國船員綜合素質(zhì)或與國際接軌的關(guān)鍵所在。我國目前普遍的做法是半軍事化管理，既可以培養(yǎng)學(xué)員的服務(wù)服從意識，又不至于太約束其思想。但各個航海教育機構(gòu)的管理模式不一樣，偏重軍事化管理和自由化管理的程度也不一樣。因此，應(yīng)制定完善的半軍事化管理制度，使我國航海教育管理有章可循、有法可依。

(7)就業(yè)工作制度。船員市場近年來一直供不應(yīng)求，持證船員基本上不愁工作，但同時，我國船員違約率卻一直居高不下。究其原因，主要是個別培訓(xùn)機構(gòu)為了提高自身的就業(yè)率，拼命把學(xué)員往企業(yè)推薦；而學(xué)員在信任學(xué)校的情況下很隨便地就與企業(yè)簽約，工作后才發(fā)現(xiàn)該企業(yè)并不適合自己，違約由此產(chǎn)生。因此，在船員市場供不應(yīng)求的情況下，淡化對培訓(xùn)機構(gòu)的就業(yè)率統(tǒng)計，讓學(xué)員真正找到合適的工作，也是航海教育立法應(yīng)該考慮的制度。

(8)畢業(yè)生信息反饋制度。一個航海培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)水平的高低，不在于其規(guī)模，而在于學(xué)員畢業(yè)后從事船舶管理工作的安全駕駛、經(jīng)濟運行情況。若學(xué)員船舶事故率高，即使其就業(yè)率再好，也不能反映出其辦學(xué)水平高。因此，建立畢業(yè)生信息反饋制度，如在船員檔案中除了按企業(yè)跟蹤外，還可以按畢業(yè)院校跟蹤，健全的信息反饋制度將是培訓(xùn)機構(gòu)自我認(rèn)識和自我完善的保障。

(9)辦學(xué)質(zhì)量考核制度。目前，我國航海教育院校接受的考核主要有教學(xué)質(zhì)量水平評估、ISO9001標(biāo)準(zhǔn)、DNV認(rèn)證以及海事局根據(jù)STCW公約的人才培養(yǎng)質(zhì)量和質(zhì)量管理體系等。[4]但由于各主管部門認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不一樣，通過了海事局的認(rèn)證不一定就能通過教學(xué)質(zhì)量水平評估的檢查，因此，制定航海教育院校獨特的辦學(xué)質(zhì)量考核制度將是航海教育被外界承認(rèn)的重要手段。

四、結(jié) 語

由上述可知，《航海教育法》制定的可行性認(rèn)證花費了很多專家學(xué)者數(shù)年的心血，它的制定過程是一項艱巨的任務(wù)，它的成功實施將對我國航海教育具有劃時代的意義。為了在2020年實現(xiàn)我國航運強國的目標(biāo)，制定《航海教育法》已刻不容緩。

[1]吳兆麟.我國航海教育立法研究的若干思考[J].航海教育研究,2001(4)：1-4.

[2]徐祖遠(yuǎn).世界航運發(fā)展態(tài)勢(上、中、下)[J].航運,2009(07-09):1-4.

[3]楊 璇.加強航海教育立法[N].中國海洋報,2008-03-14.

[4]王淑敏.我國航海教育立法體系框架初探[J].航海教育研究,2002(1):17-19.