馬春燕

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215021)

完善太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,保護(hù)太湖山水資源
——兼評(píng)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》

馬春燕

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215021)

太湖是江、浙、滬的母親湖,也是周邊地區(qū)的重要水源地,作為太湖流域水污染防治的一項(xiàng)整體性措施——流域生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)在江蘇省范圍內(nèi)展開(kāi)。從2008年開(kāi)始江蘇省已經(jīng)開(kāi)始逐步實(shí)施《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》,本文對(duì)該辦法的實(shí)施狀況以及面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行分析,從補(bǔ)償制度、補(bǔ)償范圍、資金來(lái)源等方面提出完善太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議,以期更好的保護(hù)太湖水資源。

生態(tài)補(bǔ)償;流域生態(tài)補(bǔ)償

太湖是我國(guó)第三大淡水湖泊,是重要的應(yīng)用水源地,約2338平方公里水面。太湖是江、浙、滬的主要水源地,同時(shí)太湖對(duì)于周邊地區(qū)氣候調(diào)節(jié)、防洪抗旱、生態(tài)優(yōu)化等具有舉足輕重的作用。自2007年西太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)以后,太湖流域的水環(huán)境以及污染防治工作已經(jīng)受到中央及地方各級(jí)政府的重視。2008年以來(lái),先后在太湖流域推行了引江濟(jì)太工程、提高水環(huán)境容量引排工程、生態(tài)清淤工程,同時(shí)正在推進(jìn)太湖流域立法的完善、加快建立信息共享平臺(tái)和雙河長(zhǎng)制等措施,以保護(hù)太湖水資源。除了以上措施以外,我國(guó)正在推行太湖流域生態(tài)補(bǔ)償制度,作為流域水污染防治的一項(xiàng)整體性制度,以進(jìn)一步改善太湖生態(tài)環(huán)境,保護(hù)太湖水資源。

1 江蘇省逐步建立太湖流域生態(tài)補(bǔ)償制度

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是指為維護(hù)、恢復(fù)和改善流域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,促進(jìn)水環(huán)境不斷好轉(zhuǎn),由流域水環(huán)境管理權(quán)威機(jī)構(gòu)或上級(jí)人民政府作出的調(diào)節(jié)流域上中下游水生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一組制度安排[1]。2007年9月,國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這是我國(guó)中央政府首次對(duì)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償措施發(fā)布指導(dǎo)性文件,為全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度奠定基礎(chǔ)。2007年底,江蘇省辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)和江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案的通知》在江蘇省太湖流域選擇跨行政區(qū)域的主要入太湖河流開(kāi)展試點(diǎn),率先在太湖流域推行環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度,以加快太湖流域水環(huán)境綜合整治,改善太湖主要入湖河流的水質(zhì)?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》從2008年1月1日起施行,以“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)補(bǔ)償”為原則在流域上下游之間建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的數(shù)據(jù)采集后,2008年8月份已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入實(shí)際賠付階段,通過(guò)江蘇省水文局監(jiān)測(cè),南京、常州、無(wú)錫三個(gè)試點(diǎn)城市之間的交界斷面有所超標(biāo),因而必須對(duì)下游城市予以補(bǔ)償。從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正逐步建立并完善?，F(xiàn)在太湖水質(zhì)比2007年已經(jīng)有了明顯的改善。根據(jù)2008年《太湖健康狀況報(bào)告》顯示:按照《地表水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)評(píng)價(jià),2008年太湖有7.4%水域水質(zhì)為Ⅳ類,27.2%為Ⅴ類,65.4%為劣于Ⅴ類;未達(dá)到地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)項(xiàng)目主要為總氮、總磷、氨氮、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量等。太湖流域省界水體水資源質(zhì)量狀況通報(bào)(2009年9月)顯示:2009年9月省界河流35個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中,4個(gè)斷面水質(zhì)為Ⅲ類,占11.4%;其余31個(gè)斷面均未達(dá)到地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn),其中16個(gè)斷面水質(zhì)為Ⅳ類,占45.7%;10個(gè)斷面水質(zhì)為Ⅴ類,占28.6%;5個(gè)斷面水質(zhì)為劣于Ⅴ類,占14.3%。與2008年同期相比,省界河流斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類的比例上升了8.5%;與上月相比,省界河流斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類的比例上升了5.7%。太湖水質(zhì)總體評(píng)價(jià)為Ⅳ類,輕度富營(yíng)養(yǎng)。太湖11.5%的水域?yàn)橹袪I(yíng)養(yǎng),71.5%的水域?yàn)檩p度富營(yíng)養(yǎng),其余水域?yàn)橹卸雀粻I(yíng)養(yǎng)。與2008年同期相比,全湖水質(zhì)改善明顯,主要水質(zhì)指標(biāo)濃度均有下降;營(yíng)養(yǎng)狀況有明顯好轉(zhuǎn),中營(yíng)養(yǎng)和輕度富營(yíng)養(yǎng)所占比例大幅上升。從以上數(shù)據(jù)可以看出,江蘇省實(shí)施太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)取得了一定的成就。

2 太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問(wèn)題

從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正逐步建立并完善?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》的施行有利于引導(dǎo)各地高度重視環(huán)境保護(hù)和污染減排工作,對(duì)于強(qiáng)化“保護(hù)環(huán)境,從我做起”的責(zé)任意識(shí)、落實(shí)各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)、有力推動(dòng)流域性水污染治理,具有積極的作用。同時(shí),這對(duì)破解跨行政區(qū)域河流交界斷面水質(zhì)超標(biāo)這個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)致水環(huán)境無(wú)法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處于摸索和嘗試階段,一些問(wèn)題和矛盾也逐步顯現(xiàn)。

2.1 補(bǔ)償制度的缺陷,導(dǎo)致補(bǔ)償不合理

國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出:應(yīng)當(dāng)建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以推進(jìn)上下游之間的生態(tài)平衡機(jī)制的建立?！督K省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》只是針對(duì)上游對(duì)下游進(jìn)行資金補(bǔ)償,并沒(méi)有關(guān)于下游對(duì)上游在特殊情況下也應(yīng)給與相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。在這種情況下,如果上游排放到下游的水質(zhì)優(yōu)于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的話就減輕了下游的減排的壓力為下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了更多的利益,而上游努力減排卻得不到任何補(bǔ)償,這樣不利于增加上游減排的積極性。再者,河流和湖泊的上下游本是一個(gè)有機(jī)的整體,下游水質(zhì)必然受到上游來(lái)水水質(zhì)的影響,很難簡(jiǎn)單地用行政區(qū)域把流域割裂開(kāi)來(lái)局部地談治污問(wèn)題。由于水源地區(qū)域多是太湖出水河道,就河道斷面來(lái)說(shuō)是位于上游,由于目前水系的破壞,倒流現(xiàn)象普遍存在,現(xiàn)在的狀況是,水源地非但得不到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,還有可能要對(duì)下游進(jìn)行賠償。所以說(shuō),單向的下游對(duì)上游補(bǔ)償制度是不合理、不公平的。

同時(shí),國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》還要求建立功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！督K省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》并沒(méi)有對(duì)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作出規(guī)定。這就導(dǎo)致作為水源地的區(qū)域因?yàn)橐_(dá)到法律規(guī)定的飲用水源地的更高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)加大污染控制和治理以及減排的力度,同時(shí)更嚴(yán)格的控制地區(qū)排污單位的設(shè)立使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展失去很多機(jī)會(huì),而非飲用水源地飲用功能區(qū)提供的水卻不需對(duì)水源地作出任何補(bǔ)償,功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺乏顯然會(huì)使水源地得不到合理的補(bǔ)償。

2.2 償范圍狹隘,導(dǎo)致不完全補(bǔ)償

流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括三個(gè)層次的含義,一是對(duì)流域內(nèi)因保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境而遭受損失、投入保護(hù)成本以及喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的地方和人們給予經(jīng)濟(jì)、政策等方面的補(bǔ)償;二是對(duì)因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償;三是對(duì)因流域內(nèi)及跨流域調(diào)水、取水的水源所在方的人們?yōu)楸Ｗo(hù)和提供水源所做出的犧牲給予補(bǔ)償[2]?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》規(guī)定:凡斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值超過(guò)控制目標(biāo)的,上游地區(qū)設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償資金。從《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》中規(guī)定的補(bǔ)償資金的計(jì)算方式(單因子補(bǔ)償資金=(斷面水質(zhì)指標(biāo)值-斷面水質(zhì)目標(biāo)值)×月斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))可以看出,我們的生態(tài)補(bǔ)償只補(bǔ)償直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復(fù)成本,而沒(méi)有考慮到對(duì)投入的環(huán)境保護(hù)成本以及失去經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的損失等進(jìn)行補(bǔ)償。這種狹隘的補(bǔ)償范圍不利于調(diào)動(dòng)環(huán)境保護(hù)的積極性,同時(shí)不利于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)為太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出較大努力付出了大量的人力、物力保護(hù)環(huán)境,拆除了很多高污染的企業(yè),放棄了很多發(fā)展機(jī)會(huì)卻得不到補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)是非常不公平的。同時(shí),這種只對(duì)環(huán)境污染造成直接損失和治理費(fèi)用的補(bǔ)償范圍也不完全符合建立生態(tài)補(bǔ)償制度的初衷。

2.3 補(bǔ)償方式的單一,導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

補(bǔ)償方式的選擇是影響生態(tài)補(bǔ)償效果的重要因素,不同區(qū)域不同階段的應(yīng)該綜合選擇不同的補(bǔ)償方式。根據(jù)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》的規(guī)定,目前江蘇省采用的是支付補(bǔ)償金的方式,從全國(guó)范圍來(lái)看,全國(guó)各試點(diǎn)城市也主要是采用支付補(bǔ)償金的方式。以現(xiàn)金補(bǔ)償為主要補(bǔ)償方式雖然可以快速,但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,單純的現(xiàn)金補(bǔ)償方式并不是一種持續(xù)的、能夠根本改善生態(tài)狀況的方式。這種單一的補(bǔ)償方式并不能補(bǔ)償有關(guān)地區(qū)為生態(tài)建設(shè)所失去的機(jī)會(huì)成本,也不能對(duì)其規(guī)劃和發(fā)展上進(jìn)行有效的引導(dǎo),不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。以下以蘇州市吳中區(qū)為例:據(jù)初步統(tǒng)計(jì),自建區(qū)以來(lái),吳中區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理污染項(xiàng)目中累計(jì)投入各項(xiàng)資金達(dá)幾十億元。同時(shí),為了保護(hù)太湖,在一定程度上制約了沿太湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尤其是西山金庭鎮(zhèn)犧牲特別大,現(xiàn)已成為蘇州全市經(jīng)濟(jì)最薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),東山鎮(zhèn)年均可支配收入為10428元,僅為吳中區(qū)平均水平的45%,蘇州市平均水平的49%:金庭鎮(zhèn)年人均可支配收入為8134元,僅為吳中區(qū)平均水平的35%,蘇州市平均水平的38%。近五年來(lái),人均可支配收入的平均增速東山鎮(zhèn)為11.6%,金庭鎮(zhèn)為13.6%,遠(yuǎn)低于蘇州市的14.5%、吳中區(qū)的16.8%、相城區(qū)的21%。東山與金庭兩鎮(zhèn)由上世紀(jì)七八十年代蘇州地區(qū)村鎮(zhèn)中最為富裕的地區(qū)滑落為純收入最低的地區(qū),為了保護(hù)環(huán)境改善環(huán)境,禁止建立大型污染企業(yè)、嚴(yán)禁開(kāi)山打礦、關(guān)閉水泥廠、壓縮與拆除圍網(wǎng)使得當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收到極大的制約,人民生活受到嚴(yán)重的影響,直接導(dǎo)致了保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。以上吳中區(qū)近兩年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及人民收入情況以及其余蘇州市其他地區(qū)的對(duì)比情況可以充分體現(xiàn)出,沿太湖流域的地區(qū)在太湖環(huán)境保護(hù)與治理上投入了量的成本,面臨著巨大的壓力,而僅僅依靠資金補(bǔ)償無(wú)法帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 資金機(jī)制的不完善,導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)貌坏奖Ｕ?/p>

國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》呼吁國(guó)家建立跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金,重點(diǎn)用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)補(bǔ)償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對(duì)下游造成污染的賠償。然而,根據(jù)《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》的規(guī)定:直接排入太湖湖體的河流,斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值超過(guò)控制目標(biāo)的,所在地設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償資金交省級(jí)財(cái)政。補(bǔ)償資金按規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理。省財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)市人民政府在收到補(bǔ)償資金通報(bào)后10個(gè)工作日內(nèi)按規(guī)定繳納補(bǔ)償資金。由此可以看出,該試點(diǎn)方案并未在全省內(nèi)建立起流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金,目前江蘇省生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞街饕钦D(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式,當(dāng)上游斷面的水質(zhì)不符合要求時(shí),由上游政府轉(zhuǎn)移支付給下游政府生態(tài)補(bǔ)償金。雖然說(shuō),政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最直接的一種補(bǔ)償方式,但是政府轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源不夠廣泛,同時(shí)政府轉(zhuǎn)移支付也沒(méi)有保障,還會(huì)加大支付的成本,所以說(shuō)開(kāi)拓更多的補(bǔ)償方式是必要的。

3 完善太湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

江蘇省目前已經(jīng)初步建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,通過(guò)以上分析可以看出,這種補(bǔ)償機(jī)制仍然存在一些缺陷,筆者提出一些完善太湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh,以更好的保護(hù)太湖流域水資源。

3.1 建立水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

正如前面所說(shuō)的,生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的解釋遠(yuǎn)不止于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)或重建,更需要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)利益受損者的利益恢復(fù)與填補(bǔ),這將有助于調(diào)動(dòng)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的積極性,促進(jìn)水源的保護(hù)。水源地為了保護(hù)飲用水水源地充足的水量和良好的水質(zhì),加大了在水土保持、水源涵養(yǎng)和水環(huán)境治理等方面的投入。過(guò)重的生態(tài)保護(hù)投入,對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入的增加極為不利。另外在水源地限制了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,主要對(duì)象是高污染和高耗水行業(yè),相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)撤離,導(dǎo)致地區(qū)失業(yè)人口增加,一部分人失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源。居民家庭無(wú)法選擇養(yǎng)殖業(yè),在種植業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí),由于減少化肥的使用量導(dǎo)致產(chǎn)量減少,再加上為了防止?jié)撛谒亮魇Оl(fā)生,采用大面積生態(tài)修復(fù)措施,迫使當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式發(fā)生改變,不得不放棄墾耕、放牧等。因此,為了提高水源地生態(tài)保護(hù)的積極性以及公平、公正的考慮,在完善上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)建立水源地生態(tài)補(bǔ)償制度是十分重要的。通常,將水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x概括為:通過(guò)政策或法律手段的實(shí)行,使水源區(qū)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化,讓水源區(qū)生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用;通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決好水源區(qū)生態(tài)環(huán)境這一特殊公共物品消費(fèi)中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象,激勵(lì)生態(tài)環(huán)境這種“公共物品”的足額提供;通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)水源區(qū)生態(tài)投資者的合理回報(bào),激勵(lì)水源區(qū)內(nèi)外的人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值[3]。對(duì)水源地的生態(tài)補(bǔ)償主要包括兩個(gè)方面:一是保護(hù)性補(bǔ)償,是指將水源所在的水域,包括周邊部分的陸域納入保護(hù)范圍,設(shè)立水源保護(hù)區(qū),對(duì)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)性和恢復(fù)性投入,包括對(duì)水源保護(hù)區(qū)污水處理設(shè)施、清潔衛(wèi)生設(shè)施等生態(tài)環(huán)境保護(hù)性投入;二是發(fā)展性補(bǔ)償,是指對(duì)保護(hù)區(qū)犧牲的發(fā)展權(quán)益給予補(bǔ)償,包括對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入減少的補(bǔ)償、對(duì)企業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)損失的補(bǔ)償以及對(duì)搬遷移民的補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｔ黾?、建立水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有利于建立、健全我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 補(bǔ)償主體多層次化

通常情況下,流域生態(tài)補(bǔ)償主體是指因生態(tài)環(huán)境改善而受益的那些地區(qū)、行業(yè)和群體[4]。溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則,建立多層次的補(bǔ)償生態(tài)主體是確保補(bǔ)償資金多元化的重要保障。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括兩個(gè)方面:一是一切從利用流域水資源中受益的群體;二是一切生活或生產(chǎn)過(guò)程中向外界排放污染物,影響流域水量和流域水質(zhì)的個(gè)人、企業(yè)或單位。原國(guó)家環(huán)保總局2007年8月下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出,流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不只是下游對(duì)上游給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,還包括受益地區(qū)為上游從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與培訓(xùn)等方面給予更多的支持;因此,創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式的一個(gè)重要抓手就是要讓更多的受益者、開(kāi)發(fā)者、破壞者、污染者成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,特別是要強(qiáng)化區(qū)域間、部門(mén)間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和以企業(yè)為主體的市場(chǎng)補(bǔ)償。所以說(shuō),生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w不僅僅包括太湖流域的上游地區(qū),還應(yīng)當(dāng)包括使水環(huán)境和水資源利用價(jià)值降低、可用水量減少,給受污染區(qū)域的人民造成人身和財(cái)產(chǎn)損失的以及為進(jìn)行水資源保護(hù)的所有的單位和個(gè)人[5]。同時(shí)補(bǔ)償?shù)目腕w也應(yīng)當(dāng)包括收到環(huán)境損害者以及在生態(tài)建設(shè),在人力、物力、財(cái)力上投入了大量的精力,甚至犧牲了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)和機(jī)遇,為流域水環(huán)境的改善和水資源的可持續(xù)利用作出了貢獻(xiàn)的所有單位和個(gè)人。多元化生態(tài)補(bǔ)償主題是公平原則的體現(xiàn),也可以使受所有的受損者都得到補(bǔ)償同時(shí)還可以保障補(bǔ)償資金的來(lái)源。

3.3 完善補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

我們當(dāng)前的補(bǔ)償范圍只是考慮到了生態(tài)保護(hù)者的部分直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復(fù)成本,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是以排放的不同污染因子來(lái)確定補(bǔ)償金的,并沒(méi)有考慮到受損者在環(huán)境保護(hù)中復(fù)出的環(huán)境保護(hù)成本以及喪失的機(jī)會(huì)成本,這就很難調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)地居民的積極性,對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展不利。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)擴(kuò)大,除了對(duì)恢復(fù)已破壞的生態(tài)與環(huán)境的投入進(jìn)行補(bǔ)償之外,還包括對(duì)未破壞的生態(tài)與環(huán)境進(jìn)行污染預(yù)防和保護(hù)所支出的一部分費(fèi)用,以及對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償以及政策上的優(yōu)惠和為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出[6]。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮到生態(tài)建設(shè)與保護(hù)過(guò)程中的各項(xiàng)成本、費(fèi)用以及收益。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括生態(tài)保護(hù)者的直接投入、遭受的直接損失和實(shí)施生態(tài)保護(hù)導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本,生態(tài)保護(hù)過(guò)程中的組織管理費(fèi)用、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本[7]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn)還應(yīng)包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所創(chuàng)造的巨大價(jià)值、水資源價(jià)值等。在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中,首先要對(duì)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)測(cè)算,在此基礎(chǔ)上確定生態(tài)補(bǔ)償金的分配方式與具體數(shù)額。只有擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?對(duì)因生態(tài)保護(hù)而付出的治理成本以及機(jī)會(huì)成本進(jìn)行合理補(bǔ)償,這樣才能調(diào)動(dòng)民眾的積極性,推動(dòng)從資源利用型至集約型模式的轉(zhuǎn)型,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的同步發(fā)展。

3.4 補(bǔ)償方式多元化

單純的資金補(bǔ)償并不能使受污染地區(qū)得到合理有效的補(bǔ)償,也不能推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)的合理布局。補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?包括政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)确矫?。政策補(bǔ)償主要包括:①針對(duì)水源區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)制訂有針對(duì)性的財(cái)政政策。②制訂市場(chǎng)補(bǔ)償政策,逐步培育區(qū)域之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),用水區(qū)按照市場(chǎng)價(jià)格定期支付區(qū)域水資源費(fèi)用。③制訂鼓勵(lì)異地開(kāi)發(fā)政策,允許并支持水源區(qū)在其下游適宜地區(qū)設(shè)異地開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū),當(dāng)?shù)卣谕恋厥褂?、招商引資、企業(yè)搬遷等方面給予開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)政策優(yōu)惠,引導(dǎo)其在開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)安排一些水源區(qū)因生態(tài)保護(hù)而不能布置的污染項(xiàng)目[8];實(shí)物補(bǔ)償是補(bǔ)償者運(yùn)用物質(zhì)、勞動(dòng)力和土地等進(jìn)行補(bǔ)償,解決補(bǔ)償者部分的生產(chǎn)要素和生活要素,改善受補(bǔ)償者的生活狀況,增強(qiáng)生產(chǎn)能力;資金補(bǔ)償是最常見(jiàn)的補(bǔ)償方式,具體可以分為補(bǔ)償金、贈(zèng)款、減免稅收、退稅、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、貼息、加速折舊等;產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償就是把補(bǔ)償落實(shí)到具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上,壯大與發(fā)展水源地保護(hù)區(qū)域產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)其自身的造血功能是縮小發(fā)展差距、提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降淖詈棉k法;技術(shù)補(bǔ)償是指提供無(wú)償技術(shù)咨詢和指導(dǎo),培養(yǎng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才,輸送各類人才,提高受補(bǔ)償者生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理水平。在太湖流域生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇過(guò)程中,應(yīng)將補(bǔ)償?shù)闹匦闹饾u由“輸血型”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀毖a(bǔ)償,在現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上加大政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)牧Χ取Ｍ瑫r(shí),有關(guān)部門(mén)應(yīng)在水利建設(shè)、圍網(wǎng)拆除、生態(tài)公益林補(bǔ)償、環(huán)保、改水改廁等資金上予以重點(diǎn)扶持;對(duì)太湖周邊鎮(zhèn)區(qū)的無(wú)污染的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、高科技、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目立項(xiàng)上予以優(yōu)先,以支持這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.5 建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金制度

國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出,對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立專項(xiàng)資金,加強(qiáng)與有關(guān)各方協(xié)調(diào),多渠道籌集資金,建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金,重點(diǎn)用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)補(bǔ)償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對(duì)下游造成污染的賠償。生態(tài)補(bǔ)償基金主要來(lái)源于受益地區(qū)的利稅、國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、扶貧資金、國(guó)際環(huán)境保護(hù)非政府機(jī)構(gòu)以及企業(yè)和個(gè)人的捐款等。生態(tài)補(bǔ)償基金通過(guò)基金管理委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理支付、?？顚Ｓ?。同時(shí)還可以通過(guò)征收生態(tài)水費(fèi)的方式籌集,將水資源生態(tài)保護(hù)費(fèi)納入水價(jià),通過(guò)征收水費(fèi),籌集部分資金直接補(bǔ)償給水源區(qū)用于生態(tài)建設(shè)。征收水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償稅也是增加生態(tài)補(bǔ)償基金的一種方法,對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)者為征收對(duì)象,以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容,向受益單位、部門(mén)征收一定的稅費(fèi),并將其納入國(guó)家預(yù)算,由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理,國(guó)家每年將一部分資金返還給參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的農(nóng)戶[9]。最后就是實(shí)行信貸優(yōu)惠,通過(guò)制定有利于生態(tài)建設(shè)的信貸政策,以低息或無(wú)息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供的小額貸款,可以作為水源區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的啟動(dòng)資金,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣駨氖律鷳B(tài)保護(hù)工作;鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在確保信貸安全的前提下,由政府政策性擔(dān)保提供發(fā)展生產(chǎn)的貸款。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、使用、效益評(píng)估與考核制度,促進(jìn)全流域共同參與流域水環(huán)境保護(hù)。因此,對(duì)于水源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金缺乏問(wèn)題,應(yīng)合理利用收流域生態(tài)補(bǔ)償稅、建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金、實(shí)行信貸優(yōu)惠、引進(jìn)國(guó)外資金和項(xiàng)目等流域生態(tài)補(bǔ)償方式,加快建立環(huán)太湖地區(qū)生態(tài)專項(xiàng)資金,加大對(duì)環(huán)太湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目的資金支持轉(zhuǎn)移支付至沿太湖地區(qū),實(shí)施退耕還林、濕地恢復(fù)、生態(tài)公益建設(shè)等生態(tài)環(huán)境工程,促進(jìn)太湖流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合整治。

根據(jù)以上分析,太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善應(yīng)當(dāng)主要從構(gòu)建完善的流域補(bǔ)償制度、明確補(bǔ)償?shù)姆秶脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體,建立完備的資金體系上入手,以解決實(shí)際操作中遇到的困難和問(wèn)題,從而更好的保護(hù)太湖流域山水資源。

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Basin Ecological Compensation System of Taihu Lake

MA Chun-yan

(Law School of Shuzhou University,Shuzhou 215021,China)

Taihu is the mother lake of Jiangsu,Zhejiang and Shanghai province,and it is also the most important water resource of surrounding areas.As an overall water pollution prevention and control measure—Basin ecological compensation syetem has been conducted within Jiangsu province.From 2008,Jiangsu has began to implementThe Regional Compensation ofEnvironmental Resource in J iangsu.With a view to better protect water in Taihu,in this article we will analyse the statute's implementation and the main problems,and try to give a suggestion to complete fluvial ecological compensation from it's system,scope and fund.

ecological compensation;basin ecological compensation;

X321

A

1674-2842(2010)02-0052-05

2009-12-01

本研究屬于“和諧社會(huì)領(lǐng)域中弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的法律制度研究”子課題項(xiàng)目的階段性研究成果。

馬春燕(1986-),女,漢族,現(xiàn)為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,環(huán)境與資源保護(hù)法研究所成員,2008級(jí)研究生,主要研究方向污染防治法。E-mail:many629@126.com