朱歆瑩

(徐州市環(huán)境監(jiān)測中心站,江蘇徐州221002)

1 環(huán)境影響評價文件內(nèi)容的行政化

1.1 環(huán)境影響評價文件內(nèi)容的法律規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布)第十三條規(guī)定:建設污染環(huán)境的項目,必須遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設項目的環(huán)境影響報告書,必須對建設項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價,規(guī)定防治措施,經(jīng)項目主管部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后,計劃部門方可批準建設項目設計任務書[1]。環(huán)境保護法為環(huán)境影響報告書規(guī)定了3個內(nèi)容,并規(guī)定了要經(jīng)“環(huán)境保護行政主管部門批準”。

建設項目的環(huán)境影響報告書的重點,顯然是“環(huán)境影響評價”,但是要做好環(huán)境影響評價,必須對建設項目產(chǎn)生的污染進行評價,這是環(huán)境影響評價的前提。對建設項目的環(huán)境影響評價結(jié)果,為了協(xié)調(diào)發(fā)展,必須規(guī)定防治措施。也就是說環(huán)境影響評價的這3部分內(nèi)容有其嚴格的邏輯規(guī)律。

1.2 環(huán)境影響評價文件的性質(zhì)規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(2003年9月1日起施行)第四條規(guī)定:環(huán)境影響評價必須客觀、公開、公正,綜合考慮規(guī)劃或建設項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能構(gòu)成的影響,為決策提供科學依據(jù)[2]。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》這一條,為環(huán)境影響評價的性質(zhì)進行了規(guī)定。它既然是一種科學依據(jù),因而,環(huán)境影響評價文件(報告)必須具有科學的特征和性質(zhì)。

1.3 環(huán)境影響評價文件的行政審批規(guī)定

2005年10月27日由國家環(huán)境保護總局2005年第二十次局務會議通過,自2006年1月1日起施行的《國家環(huán)境保護總局建設項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定》(國家環(huán)境保護總局令第29號)第十二條規(guī)定:環(huán)保總局主要從下列方面對建設項目環(huán)境影響評價文件進行審查[3]。

1)是否符合環(huán)境保護相關法律法規(guī)

建設項目涉及依法劃定的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生活飲用水水源保護區(qū)及其他需要特別保護的區(qū)域的,應當符合國家有關法律法規(guī)該區(qū)域內(nèi)建設項目環(huán)境管理的規(guī)定;依法需要征得有關機關同意的,建設單位應當事先取得該機關同意。

2)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標準或者要求;

3)建設項目選址、選線、布局是否符合區(qū)域、流域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃;

4)項目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量是否滿足相應環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標準或要求;

5)擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達到國家和地方規(guī)定的排放標準,滿足污染物總量控制要求;涉及可能產(chǎn)生放射性污染的,擬采取的防治措施能否有效預防和控制放射性污染;

6)擬采取的生態(tài)保護措施能否有效預防和控制生態(tài)破壞。

另外,2002年2月19日國家環(huán)?？偩直O(jiān)督管理司副司長薛祥中在國家環(huán)境保護總局環(huán)境工程評估中心2002年第一次內(nèi)部培訓班上的講話中,提出了環(huán)境影響報告書審批6項原則:①產(chǎn)業(yè)政策;②工業(yè)布局;③功能區(qū)劃;④清潔生產(chǎn);⑤達標排放;⑥總量控制。

1.4 環(huán)境影響評價文件行政審批原則規(guī)定的后果

從環(huán)?？偩謱ㄔO項目環(huán)境影響評價文件審查的6個方面以及薛祥中提出的6個審批原則看,與《中華人民共和國環(huán)境保護法》要求的內(nèi)容相比,“環(huán)境影響評價”這一主題不是主要審查方面了,另外增加了產(chǎn)業(yè)政策、工業(yè)布局、清潔生產(chǎn)、總量控制。這些內(nèi)容主要是一些政策方面的。

環(huán)境影響評價文件行政審查重點的變化,對環(huán)境影響評價文件撰寫的導向作用是十分顯著的。環(huán)境影響評價具體實踐活動中,在主題沒有改變的情況下,環(huán)境影響評價文件圍繞行政審批原則進行撰寫,不但淡化了主題,而且增加了與主題不十分相關的內(nèi)容。這不但造成環(huán)境影響評價文件寫作方面的重點不突出或文不對題的問題,也忽略了環(huán)境影響評價本身所應該蘊含的科學特征,環(huán)境影響評價文件科學性弱化了,也造成了邏輯性混亂。

從《中華人民共和國環(huán)境保護法》給定的環(huán)境影響評價任務看,新增加的產(chǎn)業(yè)政策、工業(yè)布局、清潔生產(chǎn)、總量控制4個任務,環(huán)境影響評價本身并沒有能力完成。因為這4個任務只能是項目能否啟動的前提。例如,不符合產(chǎn)業(yè)政策,也就沒有必要啟動環(huán)境影響評價程序。如果沒有啟動環(huán)境影響評價程序,也談不到項目的環(huán)境影響問題,等等。一個環(huán)評項目在明顯不符合既定政策的情況下,進入環(huán)評程序顯然是違反常識的。

隨著社會的發(fā)展,人們的關注點變化了,環(huán)境影響評價的行政審批的關注點也會有所變化。在這種情況下,環(huán)境影響評價的內(nèi)容也會有所增減。但一定要在法律界定的環(huán)境影響評價的范圍之內(nèi)。法律界定的環(huán)境影響評價范圍之外的,一方面是超出了環(huán)境影響評價單位能力,同時環(huán)境影響評價單位也不可能在短時間內(nèi)具備這方面的能力,而且國家都有相關部門具體負責,可以參照有關職能部門的意見。也就是說這些關注點,可以通過其它途徑解決。為了環(huán)保行政主管部門的審批需要,環(huán)境影響評價單位做一些超出能力范圍之外的工作,結(jié)果肯定不會好。這種做法也是不科學的。

2 環(huán)境影響評價文件技術評估方法的行政化

正如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第四條指出的,環(huán)境影響評價是科學依據(jù),具有科學的特征(表現(xiàn)為客觀、公開、公正)。因此,對于環(huán)境影響評價文件的評估方法也應該是科學的。也就是說,應以是否能作為科學依據(jù)為目的進行評估。圍繞環(huán)境影響評價能否作為科學決策的依據(jù),那么,采用的評估方法應該是學術討論的方法,廣泛、充分發(fā)表意見。

事實上,目前的環(huán)境影響評價文件的評估,還是對環(huán)境影響評價單位的年度考核,主要還是圍繞行政審批的要求進行討論。

3 環(huán)境影響評價評估機構(gòu)的行政化

3.1 環(huán)境影響評估機構(gòu)的定位

2002年2月19日國家環(huán)?？偩直O(jiān)督管理司副司長薛祥中在國家環(huán)境保護總局環(huán)境工程評估中心2002年第一次內(nèi)部培訓班上的講話中,對國家環(huán)境保護總局環(huán)境工程評估中心的作用作了說明:“國家環(huán)境保護總局在環(huán)境影響報告書審批前的技術評估交由評估中心來完成?！边@說明,國家環(huán)境保護總局環(huán)境工程評估中心是國家環(huán)境保護總局的技術支持部門。當然,省市兩級也都有自己的下屬評估部門。

在《國家計委、國家環(huán)境保護總局關于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關問題的通知》(計價格[2002]125號)中,有以下規(guī)定:“環(huán)境影響咨詢是建設項目前期工作中的重要環(huán)節(jié)。環(huán)境影響咨詢內(nèi)容包括:編制環(huán)境影響報告書(含大綱)、環(huán)境影響報告表和對環(huán)境影響報告書(含大綱)、環(huán)境影響報告表進行技術評估?！盵4]

3.2 建設項目環(huán)境影響咨詢收費屬于中介服務收費

從法律基礎的角度來考察,我國機構(gòu)的機構(gòu)屬性有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人,絕大多數(shù)社會中介代理機構(gòu)屬于企業(yè)法人,兩者的法律基礎完全不同,因而不能等同視之。

中介機構(gòu)應按國家規(guī)定成立。按《中介服務收費管理辦法》(1999年12月22日 中華人民共和國國家計劃委員會)有要求:第一,政府集中采購機構(gòu)與社會中介代理機構(gòu)的機構(gòu)屬性有所不同。政府集中采購機構(gòu)嚴格講應屬于準行政組織,也就是通常所說的行政性事業(yè)單位。而社會中介代理機構(gòu)是經(jīng)國家工商行政管理部門登記注冊的營利性組織,并不具有準行政組織的屬性。另外,從法律基礎的角度來考察,政府集中采購機構(gòu)與社會中介代理機構(gòu)的機構(gòu)屬性也有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人,絕大多數(shù)社會中介代理機構(gòu)屬于企業(yè)法人,兩者的法律基礎完全不同,因而不能等同視之。第二,政府集中采購機構(gòu)與社會中介代理機構(gòu)所行使的職能不同。集中采購機構(gòu)作為一種準行政組織,與一般的事業(yè)單位最大的區(qū)別在于它有一定的行政職能,一般事業(yè)單位行使的主要是專業(yè)化的社會服務職能,所以中介機構(gòu)應“獨立執(zhí)業(yè)、依法納稅、承擔相應法律責任”。[5]

這說明環(huán)境影響評價技術評估機構(gòu)是技術性部門,是對社會服務的部門,屬于中介服務機構(gòu),應獨立執(zhí)業(yè),它應該進行資質(zhì)認證。

以某環(huán)境工程咨詢中心為例,該單位是省環(huán)境保護廳直屬的事業(yè)單位,其資質(zhì)情況:國家發(fā)展和改革委員會頒發(fā)的工程咨詢乙級資質(zhì)。這種機構(gòu)并不像環(huán)境影響評價機構(gòu)要具備國家正規(guī)頒發(fā)的環(huán)境影響評價資質(zhì),目前國家沒有頒發(fā)正規(guī)的環(huán)境影響評價的技術評估資質(zhì)。

3.3 技術評估原則

技術評估原則應遵循:①需求性原則;②客觀性原則;③系統(tǒng)性原則;④可行性原則;⑤公正性原則,亦稱“中性原則”。[6]

可見,環(huán)境影響評價技術評估應堅持客觀性原則、公正性原則(或中性原則)。

在最近出臺的《環(huán)境影響技術評估導則》(征求意見稿)中指出:“在評估依據(jù)、內(nèi)容、方法、時限等方面必須體現(xiàn)為環(huán)境保護行政主管部門環(huán)境管理決策服務的原則?！?/p>

這種環(huán)境影響評價技術評估本身應堅持的客觀性原則和公正性原則必須與環(huán)境影響技術評估“服務原則”很好的結(jié)合起來。否則,環(huán)境影響評價技術評估的警報功能,參謀功能就會失去。

[1] 中華人民共和國環(huán)境保護法(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布).

[2] 中華人民共和國環(huán)境影響評價法(2003年9月1日起施行).

[3] 國家環(huán)?？偩?國家環(huán)境保護總局建設項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定(國家環(huán)境保護總局令第29號)2005.

[4] 國家計委、國家環(huán)境保護總局關于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關問題的通知(計價格[2002]125號2005-10-12).

[5] 中華人民共和國國家計劃委員會.中介服務收費管理辦法[S].北京:中國標準出版社,1999.

[6] 錢學成.技術學手冊[M].上海:上海科學技術文獻出版社, 1994:309.